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人口收缩背景下城镇建设用地配置对社会经济发展的影响——以东北三省为例

衣霄翔, 石骋, 李宗泽, 刘羿伯

（1）在研究视角上， 针对人口收缩背景，以促进社会经济高质量发展为目标，探究城镇建设用地配置优化策略，为人口收缩地区振兴发展提供新的思路。

（2）在理论构建上 ， 通过探究人口收缩背景下城镇建设用地配置对社会经济发展的影响及路径，揭示收缩城市建设用地发展的一般规律与特殊现象，有利于充实收缩城市和建设用地研究的理论体系。

（3）在实践价值上， 在理论和实证研究基础上构建适用于人口收缩背景的建设用地配置策略，有助于为东北社会经济振兴发展提供科学支撑。

改革开放以来，中国经济高速增长，其中依赖于土地红利的“以地谋发展”模式贡献巨大，城镇建设用地投入也由此变为地方政府刺激社会经济增长的重要方式。近年来，东北三省人口全面收缩，社会经济增速不断下滑，出现了所谓的“新东北现象”，而城镇建设用地却持续扩张。统计资料显示，东北三省城镇建设用地增速持续高于城镇人口增速，2011—2020年城镇人口增长5.07%，建设用地规模却扩张 37.68%；而此间 GDP 增速“断崖式下跌”，人均社会消费品零售额增速持续下降，职工平均工资与全国平均水平之间的差距逐渐拉大，社会经济增长形势不容乐观。由此可见，东北三省外延式扩张的建设用地配置模式很可能已无益于社会经济增长。

面对用地扩张与人口收缩的现实矛盾，本文提出以下研究目的： ① 对于东北三省城镇人口收缩地区，持续投入建设用地是否会制约社会经济发展？ ② 为促进社会经济高质量发展应当如何进一步优化建设用地配置？

鉴于此，本文聚焦人口收缩背景下城镇建设用地配置优化的目标,试图从“规模投入”和“结构配置”两个角度人手探究建设用地对社会经济发展的影响,构建建设用地配置对社会经济发展的影响路径（图1），并基于以上规律考察东北三省收缩城市建设用地配置策略的适宜性,旨在建构切实可行的优化路径,以建设用地高效配置促进社会经济振兴发展。

图1 建设用地配置对社会经济发展的影响路径

本文借助柯布道格拉斯生产函数与多元线性回归面板数据模型等方法，探究建设用地规模投入与结构配置对社会经济增长的影响作用。

（1）人口收缩识别方法

本文中对于“收缩城市”有所界定,专指在一定时间内城镇人口减少的地级行政单元,反之即为“非收缩城市”。以全国第六、七次人口普查数据为基础,计算人口变化率以判断2010—2020年间地级市城镇人口收缩情况。设城市六普人口数为 P ₂₀₁₀ ，七普人口数为 P ₂₀₂₀ ，则人口变化率表达式为：

式中： X _i <0代表城镇人口收缩，即该城市为收缩城市；反之即为非收缩城市。

（2）面板数据模型

本文以柯布-道格拉斯生产函数(Cobb-Douglas,简称C-D函数)为理论框架设定面板数据模型（表1）,分析建设用地配置对社会经济发展的影响。假设各类建设用地要素可变且与劳动力和资本都是外生的,以收缩城市数据作为样本判别人口收缩背景下的建设用地影响,以非收缩城市作为异质性对照组，探究哪些影响关系是仅在人口收缩背景下成立的。回归过程结合F检验和Hausman检验的两步法来选择适合的模型，在获得模型估计结果的基础上，通过求解某类用地的边际效益函数，判断该用地要素的边际效益变化，以了解随着该类用地的投入其产出效率的变化情况。

表1 描述性统计结果

根据研究分析，得出以下主要结果：

（1） 建设用地规模投入情况： 收缩城市人均建设用地平均值（143.363 m ² /人）高于非收缩城市（121.499 m ² /人），收缩城市建设用地规模平均增长率（3.31%）低于非收缩城市（15.83%），而人均建设用地规模平均变化率（6.76%）高于非收缩城市（3.47%）。

（2） 建设用地结构配置情况： 相比非收缩城市，收缩城市居住用地占比相对较高而工业用地占比相对较低，多数收缩城市已控制居住用地规模投入、增加工业用地规模，而在公共管理与服务用地（后简称“公管服用地”）的配置上“结构占比增配”与“结构占比减配”策略的分化明显。

（3） 建设用地规模投入对社会经济增长的影响： 回归结果显示，收缩城市建设用地投入会抑制社会经济增长，而非收缩城市不显著，表明人口收缩背景下城镇建设用地投入对于社会经济已然不具有拉动作用，反而会阻碍社会经济增长，“以地谋发展”的土地红利发展模式极有可能面临失效。

（4） 建设用地结构配置对社会经济增长的影响： 回归结果显示，居住用地、公管服用地投入对社会经济增长具有抑制作用，工业用地投入具有促进作用但已边际报酬递减，而非收缩城市均不显著，可见人口收缩背景下，以“倾向居住用地、工业用地、公管服用地供给”为核心的传统用地结构配置策略适宜性下降。

根据上述结论，东北三省收缩城市的建设用地发展面临巨大挑战。

（1）“超配”风险。 据统计，2020年18个收缩城市的平均人均城镇建设用地面积高达143.36m ² /人（图2），远高于《城市用地分类与规划建设用地标准（GB 50137—2011）》（后简称“《标准》”）中规定的人均城市建设用地上限值115m ² /人，其中16个城市均高于此上限值。可见东北三省多数收缩城市人均建设用地本就偏高，未来如果继续沿用外延式扩张思路，不仅无益于社会经济增长，还会在人口收缩进程中加剧人地矛盾，加深建设用地投入的负外部效应。

图2 东北三省地级市2020年人均建设用地面积及2015-2020年建设用地规模变化率

（2）“错配”风险。 收缩城市长期的居住用地与工业用地过度投入已然埋下错配的隐患，如18个收缩城市2020年的平均居住用地占比高达37.99%，接近《标准》中规定的上限值40%，其中5个城市超过40%、2个城市超过55%，结构明显失衡（表2）。此外，仍有一些收缩城市奉行扩张居住用地、公管服用地的不适宜方式，如绥化市在居住用地占比已过40%的情况下仍然积极增量投入，2015—2020年间居住用地增长率超过5%；再如鸡西市2015—2020年间城镇人口流失10.75%，而公管服用地却增加61.22%。如此与人口收缩趋势不相适应的建设用地配置方式不但难以发挥效用，而且为城市埋下了用地低效发展、住房冗余空置、土地价值下降等隐患。

表2 东北三省地级市2020年3类建设用地占比及2015-2020年建设用地配置演变情况

(1)从发展现状来看 ,东北三省收缩城市超过半数，并且人均建设用地面积较大,居住用地占比相对较高而工业用地占比相对较低,城市间用地结构配置模式有较大差异。

(2)从规模投入来看 ,收缩城市的建设用地投入对社会经济发展具有抑制作用,建设用地需向内涵式高效发展转变。

(3)从结构配置来看 ,收缩城市的居住用地、公共管理与公共服务用地投入会抑制社会经济增长，工业用地投入能够推动社会经济增长,但已边际效益递减。

(4)结合现状与规律 ,收缩城市建设用地已然存在“超配”与“错配”风险,应当改变外延式的扩张发展思维,转向用地结构优化的内涵式发展思维。