人居观点 | 从国内外案例看我国规划公众参与的新趋势

今年5月，由华南理工大学建筑学院的6位大学生组织开展了《恩宁路历史文化街区保护规划》的公众参与活动，包括20多天的展览和两个下午的现场活动。其中，5月20日的规划方案市民投票活动被媒体报道现场来客稀稀落落且多为游客，投票者寥寥，居民中仅有几位住在附近的孩子投了票。

恩宁路历史文化街区保护规划公众参与现场，图片来源：新快报

除了展示方式不够通俗、参与形式不接地气外，最重要的原因在于项目组未能有效整合街道居委的行政资源。同时该老旧小区也未成立业主委员会等社区组织，因此尽管项目组事前通过微信公众号进行网络宣传，但显然未能充分动员居民，致使居民普遍反映并不知悉本次活动，同时也深刻反映出规划设计者在调动群众积极性上经验缺失的普遍问题。

其实，恩宁路街区改造规划在2010年就曾轰动一时。由于居民对拆迁和规划方案的抗议不断增加，媒体、其他市民和各类组织也纷纷表达对政府拆除骑楼街的质疑。其中最引人注目的是恩宁路学术关注组（以高校学生为主，包括建筑、规划、艺术、新闻和人类学等专业）和中大公民研究中心，这两个第三方组织依靠多学科的专业背景和中立立场，一方面通过展览、座谈和交流会宣传恩宁路和广州旧城的历史文化，另一方面通过调研将居民和专家意见总结成规划意见书（递交市长）和社会评估报告，最终使政府修改方案，提出“居民自主更新”的新模式，新版规划在规委会上全票通过，并得到了该街区130位居民签名支持。

在此过程中，恩宁路学术关注组和中大公民研究中心扮演了政府、规划师和公众间的协调者和公众参与活动的组织者角色，其社会动员、组织和协调能力明显强于受时间和经费制约的规划师。那么，社会组织是否真的比规划师更适合承担公众参与的组织者和协调者呢？

现实中，不论学术界还是行业内，规划师都被认为应当承担起公众参与的组织协调者。身处转型时代，规划师确实应走向社会、学习更多沟通和协调技巧，然而规划师并非维护公共利益的“道德超人”。面对生活压力，他们首先考虑的是个人的基本需求，因此不得不依附于权力和资本集团。同时，政府也不是纯粹的公共利益代言人，规划部门有部门利益，作为个体的规划管理者也存在不可避免的自利性，而政府官员则有升迁、政绩乃至权力寻租等各种动机。

因此，这些主体都无法有效担任公众参与的组织协调者，这个中立的角色似乎更适合诉诸于社会力量——非政府组织。相比而言，非政府组织的公益和志愿性质使其能在更大程度上抛开个人利益、站在更客观公正的角度，在规划中扮演协调各方利益的中间人角色具有先天优势。

非政府组织（Non-Governmental Organizations，NGO），联合国官网对非政府组织的定义：在地方、国家或国际级别上组织起来的非营利性的、志愿性的公民组织。

因此，对于尺度较大或涉及利益关系协调较为复杂的规划项目，社会组织的介入可以大大降低规划师的工作难度和组织成本，从而真正解放规划师，让其回归专业服务提供者的角色。那么，社会组织在境外的城市规划过程中到底发挥怎样的作用呢？

台湾的文化传统与大陆一脉相承，其优先于大陆的城市化和现代化进程中的成功经验具有重要的借鉴意义。台湾社会组织主要通过以下方式参与城市规划进程：

表1：台湾社会组织参与城市规划的方式

由此而观，台湾的非政府组织基于其非营利性和公正立场，在民间树立了良好的公信力，在纷繁复杂的城市治理过程中担任多重角色、发挥了巨大作用。

☑ 为政府、公众、专家和规划师构筑了平等对话的途径，推动了公共利益与空间正义的实现。

☑ 为政府、规划设计单位及其他主体节约了行动成本，促进了规划效率和质量的提高。

☑ 不断提升市民的专业水平、参与热情和预期未来的能力。

而在台湾引以为傲的社区营造运动中，正是在NGO的引导下，社区居民的参与深度和广度得到了有效拓展。

台湾都市更新领域NGO的多重角色

纽约的城市规划在全世界有着强大的影响力，公众参与便是其特色之一。在纽约，涉及城市规划编制与管理的部门主要包括城市规划署（The Department Of City Planning）和城市规划委员会（City Planning Commission）。城市规划署负责城市规划编制和日常性的规划管理工作，城市规划委员会是规划审批机构。

纽约对城市土地利用采用的是一种称为ULURP的全程控制管理模式，即城市土地利用审批程序（The Uniform Land Use Review Process），其核心是将规划草案分别交给城市规划委员会、社区委员会（Community Board）、区行政长官（Borough President）、区委员会（Borough Board）、市议会(City Council)和市长按一定的流程进行审议，每个主体对规划的编制和决策拥有一定权力，且权力之间相互制衡。

各主体在规划管理与审批中的权力（利）包括：

表2：纽约市城市规划相关主体及其权利

在纽约，规划审批有时间性，凡是涉及土地使用性质的改变、大型区域的变化（如填海、填河）、市政府对房地产的强行征收、市政府准备向民间购买土地以及重大建设项目的选址都必须经过ULURP的审批程序：

纽约市土地使用审批程序

资料来源：纽约政府网站www.nyc.gov/html/dcp

总结纽约市的规划审批程序与公众参与，可以得到这样一些结论：

☑ 规划权力设置在多中心的框架内，各利益主体相互制衡，虽然规划过程冗长，但规划成果的合法性增加，减少了规划实施时的利益冲突事件；

☑ 在图中审批程序的第二、第三、第四、第五个环节均可召开公众听证会，公众及各利益主体可以在各级听证会上表达意见和诉求，而这些意见和诉求在规划的审议和审批阶段都必须经过讨论，并且作为规划委员会核准或否决项目申请的依据，因此这些反复多次的公听会是纽约民众参与规划最重要的形式。

在整个审批程序中，可以发现两个具有重要作用的社会组织：

☑ 社区居民的利益团体——社区委员会，它由社区中热心规划的居民组成（其中包含一个政府人员），代表全体居民（包括业主和租客）的利益。同时作为社区规划建设的咨询机构，是整合社区诉求、代表社区发声的制度化和组织化的力量。

☑ 城市规划委员会，它由1名主席和12名委员组成，主席由规划署署长兼任，6名委员由市长任命，纽约5个区的行政长官各任命1名委员代表其地方利益，另1名委员由公众投票产生，是一个具有半官方性质的公共组织。

除了担任行政管理机构的城市规划委员会以外，纽约市还设立了一系列参与规划立法和执法的民间或半官方机构，如纽约大都市区的区域规划协会、纽约市发展委员会、纽约住房与区域规划委员会等组织机构，各委员会成员不仅有政府官员，还有企业家、专业人士等，委员会成员由市议会任命。

近年来伴随大城市土地增量的日渐吃紧，各类更新改造规划日益增加。面对牵涉到复杂的资源重组与利益分配的存量型规划，传统自上而下的规划决策模式日渐式微。在近年来的一些城市治理和改造规划实例中，我们发现某些第三方机构和社会组织正在为这一过程注入新的动力。同时，在这些组织机构的引导下，项目涉及的利益相关者也形成了利益代表组织，使分散的公众利益得以协调和整合。

城市治理方面：广州、南京在2013年相继成立“重大民生决策公众意见征询委员会制度”和“城市治理委员会”，在有关城市治理的重大项目中，吸纳各类专家和市民代表进行广泛讨论，并将讨论结果作为政府决策的重要依据，民意征询的方式由单向度的公示转变为双向的直接沟通。

社区治理方面：2014年南京市玄武区被民政部指定为“社区治理与社区服务创新实验区”，玄武区政府以小卫街社区为试点，向江苏华益社会组织评估中心购买服务，委托其作为第三方专业支持机构，培育和带动小卫街社区的治理创新实践。小卫街社区在华益的引导下成立了社区治理发展协会，作为社区自治组织和利益代表组织。2015年，华益通过网络众包的方式，召集志愿者提供规划咨询服务，并争取基金会资助完成了空间改造的落地实施。

小卫街社区治理发展协会——居民自治、共讨问题，图片来源：小卫街社区党建

社区改造方面：2017年北京大力实施老旧小区适老化改造。在试点毛纺北小区改造过程中，为解决居民意见与真实诉求不匹配的矛盾，清河街道主动联合项目建设主体海淀区住建委、项目实施主体海淀区房地产投资有限公司、项目智力支持清华大学“清河实验”课题组、毛纺北小区物业、社区党委和居委会等，共同搭建技术与民意的沟通平台。在“清河实验”课题组的指导下，毛纺北小区选举成立了“居民议事委员会”。

复合主题的社区节吸引了居民的广泛参与，图片来源：刘佳燕-转型背景下参与式社区规划的实践和思考

最终，在课题组（第三方机构）、居民议事委员会（利益代表组织）和街道居委等共同努力下，依靠社区的自组织力量，成功化解多起利益矛盾，为最终达成一致方案奠定基础。

纵观以上境内外案例，可以看到有两类组织在公众参与中的起着关键作用：

第一类是来自外部的、具有较强专业性的第三方机构，它可以是高校课题组、非政府/非盈利组织、社会企业等，也可以类似南京和广州，由各专业人士、公众代表、社会组织代表、人大政协代表、利益相关者代表、政府代表等共同构成，具有民间或半官方性质的委员会。如在全市（县）层面建立起基于志愿机制的城乡规划公众参与委员会，针对城市某项规划项目采用"一事一会"的运作机制。

第二类是利益相关人群的代表组织或代议组织。很显然，任何个体和无组织的力量都无法与具有强势地位的政府和开发商平等对话，因此需要将利益相关者组织起来、成立团体以凝聚力量。在使利益组织化的同时，也能协调内部矛盾，提高协商效率，降低公众"一窝蜂"式的无序参与带来的高成本，规避"街头民主"发生的风险。

十八届三中全会《改革决定》中明确提出创新社会治理体制的内容，传达了培育社会力量、鼓励社会组织发挥独立作用的涵义。而《国务院机构改革和职能转变方案》也提出了改革社会组织管理体制，使部分社会组织放开登记从地方实践变成了中央政策。近年来多个地方政府还以购买服务、搭建孵化基地等方式为社会组织发展提供支持。

因此，在当前政府对社会组织发展愈发开放和支持的态势下，推动规划公众参与领域的社会组织发展已经具有相当的现实可行性。

展望未来，或许建立起以上述两类社会组织为核心的规划公众参与机制，正是在当下社会治理体系变革的时代背景下，有效应对城镇化2.0阶段存量规划挑战的创新模式之一。