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2024
年
6
月
17
日，最高人民法院印发《最高人民法院关于交叉执行工作的指导意见》，明确了交叉执行的目标及原则，并对执行方式、程序及监督进行了一系列的细化规定。“交叉执行”制度作为根植于中国实践的“本土”产物，是中国特色现代执行制度的重要成果，是深化审执分离改革、切实解决执行难的一大新举措。为了促进“交叉执行”制度在实践中的有效展开，切实提升执行效率和效果，编辑部特邀请资深法官和学者对此一制度的理论基础和实践路径进行探索，期望能在“交叉执行”制度的推进方面提供智识上的贡献。
清华大学法学院教授，博士生导师
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文章发表于《法律适用》2025年第2期
“专题研究：交叉执行的理论基础及实践路径”栏
目，第37-51页。因文章篇幅较长，为方便电子阅读，已略去原文注释。
交叉执行不仅将既有的执行监督机制“化零为整”，而且在前端调整执行管辖，在后端衔接终结执行，从而呈现制度的体系性、创新性。交叉执行通过使执行案件在法院内部、不同法院之间“流动”起来，改变围绕执行案件的权力、关系、资源微观格局，集中一定区域内的执行力量和资源，提升执行效率和执行效果。为了规范交叉执行的适用，应当在必要性、便利性、规范性三项基本原则的基础上，进一步确立无益交叉禁止、院外交叉补充、执行监督与程序保障平衡、终结执行有限等四项具体原则，既充分释放其制度机能，又防止其沦为法院转移矛盾和转嫁负担的工具。
交叉执行 执行管辖 执行监督 终结执行 审执分离
“交叉执行”不是一个法律上的概念，但在最高人民法院发布的工作纲要及规范性文件中由来已久，在司法实践中也早有探索尝试。从相关文件及报道可知，自本世纪初以来，交叉执行通常与指定执行、提级执行、集中执行、联动执行等相提并论，指的是为了在重大疑难复杂执行案件中排除干扰，上级法院将案件由原执行法院移出，指令其他法院执行，以纠正违法执行和消极执行行为。换言之，交叉执行是一个狭义概念，是众多执行监督机制选项之一。
自2023年10月开始，最高人民法院在19个省（区、市）法院部署开展交叉执行试点工作。2024年1月，在司法政策层面，交叉执行被提升至新高度，具有了新内涵。相关指示精神被2024年6月发布的《最高人民法院关于交叉执行工作的指导意见》（法发〔2004〕9号,以下简称《交叉执行意见》）予以吸收和确认。2024年7月，党的二十届三中全会通过《中共中央关于进一步全面深化改革 推进中国式现代化的决定》，提出“深化审判权和执行权分离改革，健全国家执行体制”。随后，交叉执行的重要性被再次强调，交叉执行与深化审执分离改革的关系也得到说明。概言之，在司法政策层面，交叉执行已成为一个统摄性的广义概念，其下包括指令执行、提级执行、督促执行、集中执行、协同执行、内部交叉执行等制度。
在深化审执分离改革及切实解决执行难的新阶段下，交叉执行（下文均在广义上使用此概念）的重要性不言而喻。继执行工作“一性两化”（强制性及信息化、规范化）建设之后，“做实交叉执行”或者说将交叉执行制度化、体系化，成为今后破除体制机制障碍，整合法院内外的执行资源，提升执行质效的一大新举措。但需要注意的是，由于交叉执行源于司法政策自上而下的推动，一方面与现行民事执行法规范的关系尚不明确，另一方面也缺乏足够的自下而上的实务经验积累。从局部反馈的实践情况来看，虽然交叉执行已经取得可喜的成绩，但因为其意义、内涵未被充分理解和准确定位，存在被滥用或者被废弃的双向风险。有鉴于此，需要对该项制度进行理论上的探讨和澄清，将其有机融入民事执行制度体系，避免其因停留于司法政策而容易扭曲、走样。下文即从交叉执行的制度意义、制度内涵及规范适用三个方面展开分析。
交叉执行的制度意义蕴含于《交叉执行意见》第1条关于交叉执行工作目标的表述中，即“有效破解消极执行、选择性执行等顽瘴痼疾，有效遏制逃避执行、抗拒执行，有效排除非法干预执行、阻碍执行等问题，切实提升执行案件质量、效率、效果，及时实现胜诉当事人合法权益，努力让人民群众在每一个司法案件中感受到公平正义”。
很显然，《交叉执行意见》第1条所列举的顽瘴痼疾、突出问题由来已久，从本世纪初以来构成法学理论界、司法实务界持续关注和诟病的“执行难”“执行乱”现象的焦点。自最高人民法院以降，全国法院系统也一直致力于破解执行人员消极执行、选择性执行，被执行人逃避执行、抗拒执行，案外人干预执行、阻碍执行等问题，一直致力于提高民事执行的效率、到位率及社会效果。就此而言，交叉执行是执行体制机制改革的延续，是解决“执行难”历史叙事的新篇章。然而，值得思考的是，为什么在现阶段提出交叉执行并将其提升至如此重要的地位？透过现象看本质，依稀可辨的是执行体制机制改革已经步入深水区，正在发生由增量改革向存量改革的转变。以下从三个方面加以分析。
以“用两到三年基本解决执行难”为典型，过去的执行体制机制改革可以用“资源聚集、科技赋能”这几个字来概括。强制执行是一种国家垄断的合法暴力，体现为执行机关有权违背或不顾被执行人及利害关系人的意愿，强制实施查人找物、查封扣押、变价转交、罚款拘人等执行行为。在由法院垄断民事执行权能的现行体制下，执行效率、执行效果与国家投入财政资源的多寡具有强相关关系。执行队伍人数越多、素质越高、干劲越足（激励越强），执行配套软硬件设施越健全，执行权能越大（尤其是从国家机关、第三方获取与执行相关信息的权力），无疑就会带来越好的执行效率、执行到位率表现。而作为执行机关的法院想要在资源、权能的分配格局中占据有利位置，需要凸显民事执行工作的意义和难度，使其成为社会热点问题，得到党和政府的高度重视。从上世纪末以来，最高人民法院持续强调“执行难”，使其演变为一项重要的公共议题，进而作出短期内“基本解决执行难”的政治承诺。
这种话语塑造与政治承诺无疑是成功的。一方面，法院执行机关的地位、权能、人员得以不断增强，由过去无法胜任审判岗位的“老弱”人员的去处，发展至执行局升格为副院级、（符合条件的）执行局长进党组、下设与审判业务庭平级的执行实施及执行审查两类内设机构、增加执行干部编制数等的大部门。另一方面，“基本解决执行难”阶段性目标之所以如期实现，核心便是搭乘大数据、人工智能、云计算、5G等人类科技发展的一波新高潮，一方面建立执行网络查控系统、普及网络拍卖，实现从查人找物到变价放款的高度信息化，极大降低执行成本，极大提高执行效率；另一方面建设执行案件内部信息管理系统、外部信息查询系统，增强法院执行的内部监管、外部公开，大幅提高执行行为及流程的可视化、规范化。概言之，把民事执行变成一种人才密集、科技密集、资源密集型的国家主权行为。在此阶段的核心命题就是通过增量改革提升执行质效。2019年基本解决执行难阶段性目标的如期实现，是这一阶段的辉煌成就。
然而，无论资源聚集还是科技赋能，既不可能无限增加，也存在边际效用递减的制约。尤为重要的是，我国事实上已进入经济震荡下行的历史周期，国家从社会汲取财政资源的能力受到严峻考验。通过精简公共机构、让渡公共权能减轻财政负担的改革已势在必行。在此背景下，继续增加对民事执行的人力、物力、财力投入，不计成本地提升执行信息化、科技化建设，已不具有客观可能性。执行体制机制改革的重心不得不从增量改革转向存量改革。在新的时期，只有突破常规、超越定式，才能盘活存量、释放潜能，进而在不增加财政负担甚至适度减轻财政负担的前提下，实现执行效率、执行到位率的进一步提升。立足当前的经济社会形势，在执行体制“市场化”或社会化改革之前，若要从基本解决执行难提升至切实解决执行难的新高度，这几乎是唯一希望所在。
交叉执行不只是法院“向外求而不得”被迫转为“向内求”的无奈之举，也是司法决策者通过“问诊把脉”，针对执行效率、执行效果制约因素的有的放矢。强制执行虽然是国家主权行为，但执行效率、执行效果并非只取决于国家单方意志和行动。相反，这在相当程度上取决于国家与社会相互间的关系建构。道理很简单，社会法治化程度越高，财产登记越全面准确，社会诚信机制越健全，执行的难度就越低，效率、效果会越好。然而，包括国民的法治意识、诚信观念及对司法的遵从度、人财物行的识别认证等在内的社会建设需要时间和耐心。过去的增量改革虽然为法院争取到不断丰富的资源供给，但并未触及制约执行效率、效果的社会侧原因，事实上也不能指望法院主导完成社会诚信体系及债务履行秩序的建设。就此而言，交叉执行恰好相当于一根杠杆，撬动围绕难办个案的执行格局，间接作用于不当干预、阻碍执行、消极执行、选择性执行等社会侧原因。
以金钱债权执行为例，没人能够否认的是，在有无（及有多少）财产可供执行与执行实际到位率之间，存在着一定差距。尽管零执行到位率、低执行到位率案件中包含大量确无财产可供执行案件，这是区分被执行人“失信”与“失能”、执行难与执行不能的原因所在，但不少案件本有财产可供执行，执行法院或执行人员本能够快速、有效执行到位，却因受到内外部权力、关系、人情等的影响，不想、不敢、不能强制执行。此类案件虽因“一性两化”建设而有大幅度的减少，但在实践中仍不罕见，并因新闻媒体的报道而被放大，构成对“执行难”的重要社会想象。有鉴于此，虽然难以彻底屏蔽或截断法院内外的权力干预、关系网络，但通过更换执行人员、变更管辖法院、调配执行力量等方式，让案件在纵向或横向上“流动”起来，显然能够改变难办案件所处的微观环境，打破围绕难办案件的权力、关系、资源掣肘。从本质上说，交叉执行就是通过转换难办执行案件的组织“空间”，打破法院内在或外来的制约因素，集中一定区域内的执行力量和资源，达到提升执行效率、执行效果的目标。
最高人民法院于2024年7月公布的交叉执行典型案例可资为证。十件典型案例都是难办的“骨头案”，有的还是历时多年的积案、旧案。总体上看，这些案件可以归纳为以下几种类型：1.在上级法院的协调下拓展执行积案化解办法，实现统筹兼顾各方当事人利益的善意文明执行（案例一、案例二、案例五）；2.通过异地交叉执行，化解执行积案和执行信访，消解被执行人抵触情绪（案例三、案例八）；3.由上级法院提级执行或指定集中执行，降低执行成本，提高执行效率，提升执行效果（案例四、案例九）；4.由上级法院出面，形成委府院协调的执行大格局，解决执行复杂案件（案例六、案例七）；5.通过督促执行，变更案件承办人并依法追责，解决消极执行问题（案例十）。这些典型案例基本涵盖了交叉执行的诸多适用场景和功能预设。
从表面上看，交叉执行所能实现的机能，通过执行法院委托被执行财产所在地法院、被执行人所在地法院等实施执行，同样能够实现。而在实践中，信息化异地委托执行开展得有声有色。就此而言，交叉执行似乎属于多此一举、画蛇添足。部分基层执行人员对交叉执行不理解，甚至认为这项制度是不接触一线实际情况者“拍脑袋”的结果，原因正源于此。
的确，1982年《民事诉讼法（试行）》第165条就有规定，被执行人、被执行的财产在外地的，可以委托当地人民法院代为执行。该条被1991年《民事诉讼法》第210条继承并完善，沿用至今（2023年《民事诉讼法》第240条）。由于立法用语不明确（“代为执行”），实践中委托法院与受托法院之间在管辖权归属、委托事项范围、案件量统计、执行异议处理等问题上经常发生推诿，2011年最高人民法院发布《关于委托执行若干问题的规定》（法释〔2011〕11号,以下简称《委托执行规定》），对委托执行制度予以规范。其中，第2条将委托执行区分为变更执行管辖权的“全案委托”与不变更执行管辖权的“事项委托”。这一分类在2020年《委托执行规定》的修正中予以保留。事项委托可以弥补执行法院力量的短缺，一般通过执行事项委托系统发起，委托异地法院协助查询、冻结、查封、调查、过户或者送达法律文书等事项；全案委托能够转换难办案件的组织“空间”，打破微观、局部环境的束缚。由此出发，做实《民事诉讼法》第240条所规定的广义的委托执行制度，无需另辟蹊径，似乎也符合上述两点理由，取得执行质效的提升。
然而，根据现行民诉法及司法解释的规定，委托执行应当以执行标的物所在地或者执行行为实施地的同级法院为受托执行法院，也即发生在异地同级法院之间。由于委托执行以同级法院之间的横向关系为基础，实践中事项委托存在退回率高、适用率低、相互推诿、办理不积极等一系列问题。就全案委托而言，存在委托法院向受托法院转嫁矛盾、负担的风险，问题无疑会更加突出。相对之下，交叉执行不仅包括同级法院之间的横向交叉，而且包括上下级法院之间的纵向交叉。从实践来看，交叉执行还以上级法院的提级执行与指令执行居多，同一法院内承办人间以及同级法院间的横向交叉则很少出现。从这个意义上看，交叉执行具有委托执行不可替代的制度机能，能够更顺畅地使案件在上下法院、同级法院、法院内不同执行人员之间“流动”起来。
综上所述，交叉执行是最高人民法院在新时期针对制约执行质效的顽瘴痼疾、突出问题开出的“新药方”。在积极争取各级党委、政府的支持下，法院通过交叉执行形成纵向联动、横向合作、内外协同的执行工作体系，深化存量改革，通过案件“流动”破除微观环境下围绕案件所形成的权力、关系、资源掣肘。将之比作“鲶鱼效应”，可谓形象贴切。
基于《交叉执行意见》的规定，可以对交叉执行作如下定义：一种法院通过行使执行监督权，以督促执行、调整承办人（团队）、集中执行力量或者变更执行管辖为具体方式，若未发现其他可供执行财产，可以裁定终结执行的制度。这项制度不仅将既有的执行监督机制“化零为整”，而且在前端调整执行管辖，在后端衔接终结执行，从而呈现制度的体系性、创新性。具体来说，就前端而言，指令执行、提级执行、集中执行、案件调配等都涉及对执行管辖法院的调整与变更；就中端而言，交叉执行是上级法院行使执行监督权的集中体现；就后端而言，《交叉执行意见》第11条创造性地规定，对于采用了实质性交叉执行措施（指令执行、集中执行）的案件，在满足条件时可裁定终结执行。概言之，交叉执行的制度内涵需从执行管辖、执行监督、终结执行三者所构筑的制度架构中确定。
（一）交叉执行与执行管辖
执行（地域）管辖是立法者在“两便”原则的指导下，在全国法院横向分配执行案件管辖权的制度。《民事诉讼法》第235条规定的“第一审人民法院”“被执行人住所地”“被执行的财产所在地”即为管辖连接点。当申请执行人行使管辖选择权，以管辖连接点其中之一作为根据向法院提出执行申请或请求，受理申请的法院就取得对特定案件的执行管辖权。法定执行管辖连接点具有强制性，类似民事诉讼专属管辖，当事人不得通过书面协议另选其他法院，也不因被执行人接受执行而成立“应诉”管辖。
当然，法院对执行管辖拥有较为宽泛的调整权限。主要理由如下：第一，执行管辖具有便利当事人与便利法院的双重面向，并非专属于申请人的处分权事项。在与效诉讼行为和取效诉讼行为的二元理论框架下，就确定管辖而言，申请执行更接近于取效诉讼行为，即须由法院作出判断才发生诉讼法上效力。这为法院依职权调整执行管辖留下空间。第二，法院行使执行管辖权，主体上乃是行使行政权性质的执行实施权、命令权，较之诉讼审判需要保护双方当事人的攻击防御机会，对执行当事人的程序保障无需那么严格。相应地，为了提高执行效率、效果而对执行管辖法院作出调整，受当事人程序保障的制约相对较小。第三，执行管辖原则上不受管辖恒定原则的严格约束。在执行过程中，执行法院发现本院确无管辖权的，应当撤销案件并移送给有管辖权的法院，或者告知申请执行人向有管辖权的法院申请执行。相比之下，在民事诉讼中，不仅当事人的管辖异议权因异议期限届满而失权，法院具有审查管辖事项及裁定移送的权力也受到“一审开庭前”这一时点的限制。第四，与诉讼案件旨在确认、宣告权利不同，执行案件以对被执行人的“真金白银”为强制处分来实现权利为宗旨。相对而言，执行案件更容易受到地方权力、关系、人情的显性或隐性干扰。为了打破微观、局部的阻碍干扰，有必要赋予法院更加宽泛的管辖调整权限。这是2007年《民事诉讼法》修改后第203条（现为2023年《民事诉讼法》第237条）规定上一级法院通过提级执行或指令执行变更执行管辖的原因所在。
当然，交叉执行虽然与《民事诉讼法》第237条存在紧密关联，但很难将第237条作为其主要法律根据。毋宁说，交叉执行采用法院职权启动模式，与第237条规定的当事人诉权启动模式并行不悖。根据第237条的规定，当执行法院自收到申请执行书之日起超过6个月未执行的，申请执行人可以向上一级法院申请执行。上一级法院经审查，可以决定（应为裁定）由本院执行或者指令其他法院执行。不难看出，只要执行法院逾期未执行，经申请执行人申请，上级法院即可提级执行或指令执行，而无需满足交叉执行的原则及要件，也不发生相应的法律效果（尤其是下文所要分析的终结执行）。例如，由于“执行法院案件实质性推进缓慢，超过6个月未实际执结，申请执行人书面申请交叉执行”，尽管申请执行人、被执行人都在A地，也没有证据表明被执行人的主要财产位于B地，上一级法院裁定由B地法院执行。严格来说这是基于《民事诉讼法》第237条对执行管辖的变更，不属于交叉执行的范畴，否则上一级法院的指令有违反《交叉执行意见》第2条规定之便利性原则的嫌疑。
概言之，交叉执行构成法定执行管辖的例外，是上级法院依职权调整执行管辖的一种制度。若上级法院通过执行法院申请或当事人申诉信访等渠道，认为确有必要的，可以决定变更执行案件的管辖法院。根据《交叉执行意见》第2条的规定，以下情形被视为确有必要：因不当干预、消极执行、执行法院力量不足等原因，导致执行工作长期未有效推进；因多案存在关联，集中办理更有利于提高执行效率、降低执行成本；因执行案件疑难复杂需要上级法院协调、其他法院配合的；等等。
（二）交叉执行与执行监督
交叉执行在本质上属于执行监督之一种，主要体现为上级法院对下级法院办理的执行案件行使监督权。执行监督是我国独特的执行救济方法，具有行政性和兜底性两大特征。
一方面，执行监督属于法院系统内部的行政管理事项。对于执行当事人、利害关系人申请上级法院或执行法院进行执行监督，民事诉讼法及相关司法解释并未如对当事人申请再审（“再审之诉”）那样，围绕申请的管辖、事由、期限、对象、审查等作出详尽规定。尽管最高人民法院在2023年下发《关于办理申请执行监督案件若干问题的意见》（法发〔2023〕4号），以规范文件的形式对实践中的共性问题进行了规范和指引，但因不属于法律规定，当事人申请执行监督依然呈现“非诉讼化”的特征。与之相对，执行法院及其上级法院是否依职权进行执行监督，于何时、对何案件进行执行监督，属于内部行政管理事项，当事人、利害关系人不能实质性参与其中并获得程序保障。交叉执行同样延续了以法院主导、当事人配合为主要特征的行政化制度构造。因此，《交叉执行意见》并未将当事人置于交叉执行机制启动、进行、终止的主体地位，而仅赋予申请执行人以发表不同意见的资格。
另一方面，执行监督系兜底性的执行救济方法。在现行执行救济制度框架中，对于违反执行要件、程序或方法的“违法执行”及虽符合执行法规范但结果与实体法律关系真实状况相背离的“错误执行”，设有执行异议复议、执行异议之诉、分配方案异议之诉、被执行人变更追加异议之诉等常规救济方法。从理论上来说，当且仅当穷尽常规执行救济方法，仍不足以救济当事人、利害关系人的利益时，方有进行执行监督的必要。当然，执行救济的主要目的是保护被执行人或利害关系人不受违法执行、错误执行的侵害，而申请执行人作为执行程序的利用者和受益者，占据主动地位，不是执行救济所要保护的主要对象。在实践中，执行法院或执行人员受权力、关系、人情等的干扰，通常表现为消极执行、拖延执行、选择执行，对于此类行为能否提出执行异议，理论上颇有争议，实践中也很不统一。这就为督促执行、更换承办人（团队）乃至变更执行管辖等交叉执行方式留下适用空间。
当由当事人主导的执行救济制度无效或失灵，由执行法院及其上级法院主导的执行监督就应当发挥作用。这既为交叉执行奠定了正当性基础，又为交叉执行的兜底性适用确立了准据。虽然《交叉执行意见》没有明文规定，但在解释论上应将交叉执行置于常规执行救济方法之后，或者作为常规执行救济方法运行之结果。例如，申请执行人在依照法律规定针对消极执行行为提出执行异议之前，原则上不得向上级法院申请交叉执行；上级法院在决定提级执行、指令执行之前，通常也应审查执行法院是否对申请执行人提出的执行异议作出及时有效的处理。
（三）交叉执行与终结执行
《交叉执行意见》对现有执行监督制度的最大突破，在于第11条规定：执行案件经两次指令执行，穷尽财产调查措施，未发现被执行人有可供执行财产，或者财产依法处置分配后，未发现其他可供执行财产的，最后负责执行的法院报作出指令执行的法院批准，可以裁定终结执行。集中执行法院按照参与分配的相关规定，对被执行人财产依法分配完毕后，未发现其他可供执行财产的，同样可以裁定终结执行。从该条规定可以看出，最高人民法院将指令执行、集中执行作为终结执行的前置阶段，从而将部分交叉执行方式与执行结案相关联。该条与2022年《民事强制执行法（草案）》第83条第1款第8项的精神保持一致，即“自终结本次执行程序之日起满五年且未发现被执行人可供执行的财产”，扩大执行案件的“出口”。起草者对11条阐明的理由是：此类案件一般可以认定被执行人处于“失能”状态，依法终结执行可以给被执行人“重生”机会，有效平衡债权人债务人利益，并推动终本案件出清，优化法治化营商环境。
以域外为参照系，中国民事执行制度的一大结构性特征是“宽入口”。简言之，西方国家通过执行文、执行令状等程序机制，在执行案件“入口”处将执行名义记载的给付内容加以裁剪、切分，从而简化执行机关的义务和负担。执行机关只需按照固定的流程、方法履行法定职责，无论执行债权是否全部或部分得以实现，具体的执行案件均告终结。反观我国，由于执行程序“入口”未设置类似的过滤、切分装置，不仅在“一份生效法律文书＝一个执行案件”的意义上案件体量大、事项多、任务重，而且民事执行与纠纷解决无法有效隔离。尽管这种制度安排是国家（在民事执行领域即法院）承担无限责任、兜底责任的逻辑结果，但国家从社会汲取资源及其能力存在极限或边界，因此客观上需要适度放宽执行案件的“出口”，避免缺乏实际意义的案件淤塞、堆积。不言而喻，唯有“宽出口”与“宽入口”相对应，才能维持民事执行制度的均衡。
就此而言，《交叉执行意见》第11条具有正当性。在当前的执行实践中，执行法院经过网络查控系统检索、根据当事人提供的财产线索进行搜查等常规操作未发现可供执行的财产的，或者当事人未提供财产线索、有财产但难以处置的，一般裁定终结本次执行程序。尽管根据相关规范性文件的规定，执行法院对“终本”案件负有5年内每6个月通过网络查控系统查询一次被执行人的财产、依职权或依申请恢复执行、采取查封等控制性措施的责任，执行法院在符合条件时亦可将“终本”案件移送破产审查，但从实践来看，多数“终本”案件既基本没有恢复执行的希望，也基本上很难通过破产等方式退出。如果说“终本”程序为“基本解决执行难”的阶段性目标如期实现在统计数据意义上作出重要贡献的话，“切实解决执行难”阶段面临的一大挑战是：如何稳妥地清理消化“终本”的巨量库存（总量超过两千万件）。个别地区先试先行，在党委政府的大力支持下取得了明显成效。受此启发，2024年最高人民法院部署开展“清淤”专项行动。当然，与“终本出清”同样重要的是控制“终本”案件新增量。
如果交叉执行不能直接衔接执行终结，那么经交叉执行仍未执行完毕、达成执行和解或者符合现行《民事诉讼法》第268条第1项至第5项有关裁定终结执行情形的，案件势必还将流入“终本”案件库，持续抬高这一“堰塞湖”的水位。这就导致交叉执行不过是从一个法院的“终本”变成另一个法院的“终本”，并不能达到“清淤”的目标。有鉴于此，《交叉执行意见》另辟蹊径，经由交叉执行分流、终结部分执行案件。这有利于激励各地法院实施交叉执行、提高交叉执行效能。在法律依据上，可以诉诸《民事诉讼法》第268条第6项“人民法院认为应当终结执行的其他情形”。至于更加明确的法律依据，则可留待“民事强制执行法”在将来提供。
如前所述，交叉执行源自司法政策自上而下的推动，既欠缺实定法根据及以此为中心形成的法解释通说，又不具备自下而上的实务经验积累及凝固成型的常例常规。从过去的经验不难判断，在指标考核的激励与驱动下，容易在全国掀起一窝蜂、运动式的贯彻实施。其中不仅会出现数据注水、案例造假，也难免有法院浑水摸鱼，将其当作转移矛盾、转嫁负担的工具。例如，某地法院频繁以申请执行人“不满情绪突出，案情复杂，被执行人为特殊主体”“情绪比较激动，有信访隐患”“不满情绪突出，长期、多次上访”等为由，未经申请人提出或同意，就向上级法院申请指令其他法院执行。至于指令执行能否提升执行质效，能否化解申请人的不满情绪，则在所不问。
《交叉执行意见》第2条将必要性原则、便利性原则和规范性原则并列为交叉执行工作的三项基本原则。具体说，其一，只有当上级法院或执行法院认为确有必要的，才可依法开展交叉执行；其二，开展交叉执行需统筹考虑当事人住所地、主要财产所在地、执行法院案件数量、执行力量等因素，坚持便于当事人参与执行、便于法院依法及时有效开展执行工作的“两便原则”精神；其三，交叉执行应当严格按照法律规定规范有序开展。这些基本原则覆盖全面，但过于抽象，缺乏足够的可操作性。笔者认为，为了规范交叉执行的适用，三项基本原则之外，应当确立以下四项具体原则：
从实践来看，交叉执行案件呈现以“终本”方式结案多、结案时间久等特点。在诸如涉党政机关案件、行为执行案件、腾迁案件等难办案件中，执行质效并没有因承办人与执行法院的变更而发生实质变化。在许多执行案件中，不仅执行成本未减少，而且增加了交叉执行的程序成本，给司法资源造成了一定程度的浪费。加之现阶段对交叉执行的次数没有明确限制，一些地方甚至出现了反复变更承办人与执行法院的现象。增加了执行成本却没有带来执行质效的明显提升，徒劳而无获，属于典型的“无益”交叉执行。从节省执行成本及必要性原则出发，无益交叉执行应予禁止。
“无益执行禁止”是民事执行法的一项重要原则，主要适用于当标的物的评估价或保留价低于优先债权及执行费用时，应当停止为满足普通债权实施的拍卖、变卖等变价措施。无益交叉执行禁止原则的根据与之相通。当然，交叉执行是否“无益”，应当立足程序展开的视角，以事实与证据为基础作出判断，而不能以结果倒推。换言之，不是所有徒劳无获的交叉执行都是无益的交叉执行。但是，除非申请执行人提出书面申请，否则对于已经“终本”的案件、无证据表明外地存在可供执行财产或其他有利执行之事实的案件、行为执行涉访案件（如未成年子女探视权执行）等，原则上不能交叉执行，上级法院尤其不能决定提级、指令等院外交叉执行。如果受指令的法院认为原执行法院违规交叉执行的，可以向共同的上级法院申请退回案件。对于故意将无益案件进行院外交叉执行的，还应对原法院执行负责人、案件承办人等予以通报批评。
院内交叉执行指的是执行法院更换执行承办人（团队），在广义上也包括督促执行；院外交叉执行包括指令执行、提级执行、集中执行、案件调配等方式。《交叉执行意见》第3条第2款规定，在能达到同样执行效果的情况下，一般应当优先运用内部交叉、督促执行等成本更小的交叉执行方式。这是院内交叉执行优先、院外交叉执行补充原则的规范根据。
