王晓东：技术、政策和管理融合视角下对法定规划变革的思辨

关于城市规划改革，回顾过去十几年，在各种各样的学术讨论平台上，行业内从专业技术的改进提升角度，做了大量广泛、深入的研讨，揭示了很多深层次的矛盾和问题，也找到了很多问题的症结。但一个不容忽视的现实是：在政策科学和管理科学视角下，在政策可行性、制度可行性、行政可行性和社会可行性视角下，研究仍然不够，缺少系统认知、成型思路、有效应对与可行方案，这是当前城市规划工作困境的一个直接诱因。

法定规划变革应该围绕规划工作本身，还是围绕规划的服务对象——城市需求？这两者是有本质区别的。基于前者，体现的是本位主义和形而上思维；基于后者，才回归了规划工作本源。因此，法定规划变革的出发点和落脚点，必须是顺应和满足城市发展建设的实际需求。

城市发展建设对法定规划有什么样的需求，法定规划的变革就应该以什么为中心。狭隘的以规划工作为中心推进改革，一定会落入本位主义的陷阱和藩篱而不能自拔，最终会经不起时代的拷问和检验。因此，紧扣城市发展建设需求，是法定规划改革的出发点和落脚点！

法定规划是政府对城市土地利用和发展建设的总体部署和具体安排，是政府统筹调配城市发展各类要素和资源、综合调节各种利益关系的公共政策，是政府实施土地出让、规划许可和执法检查的管理依据和手段。因而法定规划是“技术+政策+管理”三位一体的工作，哪一方面都不能偏废。脱离技术上的科学性、合理性，就会违背城市发展规律；脱离政策上的清晰价值导向和公平、公正、公开，就无法落实以人为本、公共利益、整体利益和长远可持续发展等基本要求；脱离管理上清晰的工作尺度导控、实施路径设计和管理体制机制保障，规划就会成为一纸空文。

对法定规划的两个层次：总规和控规，应当清晰地界定它们各自的法定职责。

·总规：总量控制+结构控制+布局控制+时序控制

总规是宏观战略导控，管长远+管整体+管全局+管战略；作为城市发展建设的综合性、战略性、前瞻性规划，主要用以引导和制约政府行为；是各行业决策和行动的统一纲领，用于指导下位规划的制定、指导行业规划的制定、指导近期规划的制定、指导分区规划的制定。

·控规：用途控制+强度控制+边界控制+形态控制

控规是公共事务管理，管土地使用+管项目建设+管利益分配+管行为仲裁；作为城市规划建设管理的直接依据，主要是政府用以引导和制约各类社会组织、企业、团体和个人的行为；是各类城市土地利用和开发建设管理的行为准则，包括规划行政许可、土地出让转让、项目开发建设、规划执法监察等。

以总规和控规在建设用地管制上的权责为例。总规定功能区布局、定功能区边界、定片区主导功能。总规图中的地类色块，其政策内涵是相应片区的主导功能，而不是地块用地性质——总规的规划建设用地管控是“功能控制”，而不是用地属性控制。而控规则定地块用地性质、用地边界、控制指标、建设要求。控规是土地出让和土地利用合规性判定的法定依据。

实际工作中，必须对总体规划图隐含的规划控制意图做出清晰的界定，避免肆意对其内涵和外延进行解读，引起实施和管理层面的混乱。比如，在总规划定的生态功能区内，也并不是无人区，也不是一点建设都不可以有。就此，总规不能简单地用绿色块圈起来，而不做任何解释和说明。要在明确片区主导功能的同时，明确开发控制要求，对允许做什么、不允许做什么，做出必要而充分的规定和说明，否则就会引发混乱，控规制定时就会无所适从，无法衔接和传导总规的管控要求。

总之，总规是控规制定合规性、合理性的审定依据，控规是土地出让和项目建设合规性、合理性审定的依据。总规和控规应该做什么，应该管什么，在法定规划改革中就应该重点强化什么。就此，不能有丝毫的含混。

（一）规划强制性内容

1、对强制性内容划定和实施管理的基本认识

需要准确理解和把握强制性内容的核心管控意图。强制性内容的强制，本质是对规划执行和管理中“自由裁量空间”的限定，而不是简单、僵化地将之视为“不能变的内容”。

强制性内容的表达，要坚持面向实施、面向管理、面向应用，充分对接实施、管理、评估、维护、修改、督查、公众参与等实际工作要求，要对强制性内容的刚性管控要求、执行中的自由裁量空间、修改限定条件、修改程序等，做出清晰准确的限定。

强制性内容的实施和管理，应基于不同法定规划层次的职能定位和核心管控意图。比如“规划基础设施和公共服务设施”的用地边界，在总规图纸上应是示意性的；在制定控规时，可以在满足建设标准和布局的基础上，对用地范围和选址做调整。这类调整，不应视为 “对总规强制性内容的修改”。

对不同类型的强制性内容，应在强制方式上有所区别。

2、强制性内容的管控要求

（1）规划区内建设用地规模

·指标控制：规划区内城镇建设用地总量。

·范围控制：规划建设用地范围。

（2）基础设施和公共服务设施用地、防灾减灾设施用地

·指标控制：用地指标不得挪作它用。

·范围控制：现状设施用地，专项规划和详细规划已落实用地边界控制线的设施用地，实施中不得侵占；对尚无法落实用地边界的规划设施用地，应在专项规划和控制性详细规划制定中，尽快落实边界，控制好相关用地。

·时序控制：与其它功能区同步开发和建设，避免建设滞后。

（3）水源地和水系、基本农田、环境保护

·自由裁量空间限定：水源保护区范围、水系保护区范围（蓝线）、基本农田保护区范围、生态环境保护区范围（生态红线），是城市规划制定、实施和管理的前提和依据，一经确定，非因自然因素变化或灭失，不得改变用途和边界。

（4）绿化用地

·指标控制：绿化用地指标，不得挪作它用。

·范围控制：自然生态绿地和已建成的现状绿地，以及专项规划和详细规划已落实用地边界的规划绿地，用地属性和边界在实施中均不得改变；未落实用地边界的规划绿地，应尽快在专项规划和控制性详细规划具体落实。

3、总规向控规的管控功能传导

控制性详细规划的制定，必须在总体规划确定的规划建设用地范围内进行。总体规划已经落实的用地范围、控制线（红线、蓝线、绿线、紫线、黄线）和管控要求，在控规中，应直接落实，不得变相突破或更改。总体规划尚未确定强制性内容用地边界的，应依据总体规划的要求，在控规制定中，落实用地边界，细化管控要求，具体指导土地出让和项目开发建设。

4、强制性内容的修改

·严肃性要求：修改规划强制性内容，必须按照城乡规划法的相关规定，在实施评估和充分论证的基础上，重新审查报批。

·规划建设用地范围局部调整应有弹性：在不突破中心城区建设用地规模，需要调整中心城区用地边界的，如果调整不涉及改变其它总体规划强制性内容，调整的用地处于“发展备用地”和土地利用总体规划的有条件建设区内，城市人民政府可以在充分论证的基础上，对中心城区用地范围做局部调整，并将调整后的方案报原批准机关备案。

·旧城更新地区的规划弹性预留：在旧城更新地区，基础设施和公共服务设施、防灾减灾设施等用地，以及小区绿地、街边绿地等小尺度的绿地（不包括自然生态绿地和公园绿地），城市人民政府可以根据城市发展建设的需要，在充分研究论证的基础上进行调整，并将调整后的方案报原批准机关备案。

5、动态维护

强制性内容的管控意图、管控对象、控制界线、控制要求等，随着不同时期的形势任务、政策导向、工作进展、技术进步等变化，要持续进行适应性调整、深化，不断落实到位。规划的组织编制机关，应结合城市规划管理信息平台的建设和应用，对规划强制性内容的执行情况、适应性和有效性，进行及时评估、检讨。

6、规划督察

当前的规划督察，主要是上对下的监督，重点应围绕规划强制性内容的执行情况开展，具体包括：

·分区规划、专项规划、详细规划违反总体规划强制性内容。

·在规划建设用地范围外设立新区、新城、各类园区。

·交通、水利、能源等重大基础设施的选址和布局。

·在水源地和水系保护范围、基本农田、绿地、生态环境保护区、自然和历史文化遗产保护区等范围内违反规划控制要求进行开发建设。

在具体工作中，必须要关注的两个倾向：一是拿着总规当控规用，把总规当成“项目合规性”审核的主要依据；二是过于关注细节、过于关注微观层面，而对规划用地范围外设新区新城和园区，控规用地规模超总规等重大违规行为，却视若不见。这会大大削弱规划督察的效能。

（二）城市规模调控的变革

1、人口规模的内涵

城市总体规划中的人口规模，是土地、水、能源等资源配置的重要依据，也是城市基础设施、公共服务设施和公共安全设施等配置的重要依据。

对规划期人口规模的关注，不是将之视为一个“刚性”指标用以控制城市人口的增加或减少，或作为在未来20年“必须要实现的目标”，而是为更合理的进行资源配置而运用的手段。

2、规划建设用地规模的内涵

城市总体规划中的建设用地规模，主要是在特定发展条件下，规划期内城市应在多大规模的空间范围内进行拓展和生长。本质是“空间管控”，数字所代表的是“规划建成区用地面积”。

土地利用总体规划中的建设用地规模，是指规划期内可供应的建设用地总量。本质是“指标控制”，数字代表的是“规划期内可转为建设用地的指标”，和五年计划、年度计划中的建设用地供应量指标，只是周期不同而已，没有本质区别。

3、规模怎么定?

首先，应对未来城市发展的多种可能和不确定性，必须在发展空间上“留有余地”。

假设预测是准确的，未来20年城市规模“一人不差地可以”发展到500万人，是不是应按500万人做规划呢？答案是不能！在城市生长扩展过程中，不同类型用地，不可能按照总体规划预设的用地结构、以同样的消耗速度达到规划目标。在规划期末，有的类型用地提前用完了，而有的用地指标又有剩余。这种情况下，从土地资源管理的角度，经常把节余类型用地指标调剂给不够用类型的建设用地，甚至把其它乡镇的建设用地指标调剂给城市。但是在城市规划上可以这样操作吗？显然不能，否则合理的城市功能布局和结构框架就被打破了。

其次，在生态资源环境容量允许的情况下，城市规模应采用上限控制，规划期城市建成区新拓展范围面积，至少要在“理性预测”结果的基础上，留出30%左右的余量：预测要增加100万人口、100平方公里新增用地，规划上要按照130万人、130平方公里预控发展空间，如此才能保证100万人和100平方公里建设用地指标，在具体空间落实上不会出现局促和被动。

法定规划改革工作推进中，城市总体规划的规划建设用地规模与土地利用总体规划中的规划建设用地指标概念，必须在政策内涵界定和调控体制机制上“脱钩”，避免两个貌似相同却有本质区别的规划指标混为一谈，从根本上“摧毁”总体规划的法定地位和基本调控职能。

（三）总规成果表达变革

1、针对审批机关事权，编制《**市城市总体规划审查要点》

城市总体规划要在空间上统筹各行业、各部门的发展建设，这就决定了其在“编制内容”上必然要无所不包，为“城市人民政府”引导和调控城市发展提供依据。但从审查工作角度而言，并非城市总体规划中的所有内容都要上级人民政府来审批：城市人民政府有自己的事权范围，城市总体规划中有很多内容是完全可以在城市层面决定的，不需要审查机关干预。因此，一定要把城市总体规划“要编制的内容”和“要上级审查的内容”区别开来。

《随州市城乡总体规划（2016-2030）》审查要点

2、提升文本表达的政策性

文本应是对规划期内城市发展建设的目标愿景、行动纲领、行为准则、实施路径、保障措施等，从技术、政策和管理层面做出规定。

当前，总规文本存在如下不足：

·政策性规定严重弱化。文本条文，从语境、文字表达上更偏重于技术性规定，而针对特定规划意图，缺少对执行尺度、奖惩标准、利益调节、扶持或抑制等的政策性导控，缺少适应不同“规划应用群体”的差异化表达。

·内容僵化，侧重于静态愿景的描述，忽视对愿景达成的路径引导，忽视执行中对情况变化的应对预案设计和弹性空间预留。

·走极端：规划内容经常过泛、过空，无着力处，不好用，不管用；或过细、过繁，堆砌大量琐碎细节，却缺少高屋建瓴的战略谋划。

总规改革，顶层设计固然重要，但当务之急，先群策群力就规划文本表达，写出几个范本出来，供大家学习借鉴。清华同衡总规中心结合随州总规改革试点，正在会同有关方面，做努力和尝试，希望能对工作有所推动。

3、从“规划图”到“规划图则”

以清华同衡承担的湖北省推进城市总体规划改革试点——《随州市城乡总体规划（2016-2030）》为例，针对现行总规图纸重图示化表达，缺少对图纸适用条件、实施路径、应用办法以及图示的政策和管理内涵的现状，借鉴单元控规图则的做法，在随州总规中改变传统的总规图纸为“总规图则”，在现有总体规划图的基础上，补充对规划图各类图示的技术内涵、管控意图、管控要求、变通性等的规定和限定，便于图纸的使用者从政策和管理角度，清晰解读总体规划图的内涵和要求。同时，在总体规划层面，就结合各个片区的主导功能差异，把中心城区划分成若干规划控制单元，编制每个功能控制单元的单元引导图则，促进总体规划管控要求的进一步“落地”，并为控规的编制提供更务实的指引，有利于总体规划和控制性详细规划两个层面工作的有机衔接。

《随州市城乡总体规划（2016-2030）》图则

4、变“说明书”为“条文说明”+“技术论证报告”

目前的总体规划说明书，是研究论证过程的阐述，准确地说是“研究报告”，而不是“使用说明”。里面主要阐述的是现状和分析论证过程。

从公共政策的角度理解，文本是政策条文，而说明书是政策制定者就政策适用、应用和变更等做出的解释。因此，我们建议把说明书分解为两个成果，“条文说明+技术论证报告”。

条文说明是规划制定机关对文本条款技术内涵、政策内涵、管理要求、适用条件、自由裁量空间、实施指引、操作流程、变更要求等作出的解释和说明，是用户指南和操作手册，是服务于实施和管理的。

变革说明书的功能定位和内容表达，在现实工作中非常重要！当前，总体规划僵化、机械、不好用、无法操作和实施，重要原因之一是总体规划制定基本是围绕怎么编、怎么批的批前环节展开的，而对怎么用、怎么管、怎么合理变通等，关注不够。

（四）建立健全大规模城市更新背景下的控规工作新机制

当前控规编制审批和实施管理制度的建立，基本是以服务于过去30年城镇“扩张”式发展为背景的。在城市开始不同程度进入城市更新阶段后，既有政策制度和管理体系，出现了诸多不适应。

旧城更新地区的控规工作，法规、政策和管理层面需要关注的重点是：

·从怎么建，转变为怎么拆、怎么改、怎么建。

·从给土地定价，转变为原产权人、利害关系人、开发商、政府和社会公众等多元主体利益的维护和调节。

·从侧重空间形态的规划设计，转向协调冲突、达成共识（对空间重新进行规划设计的前提）。

针对旧城更新地区，需要尽快建立控规调整或修编工作机制。建议结合法定规划改革，在规划编制、审批、评估、修改等工作环节，全面建立总、控一体的工作机制，围绕旧城更新规划需求特点，重构规划决策体制和机制。

（五）以信息化建设，支撑一张蓝图管到底

1、什么是“一张蓝图管到底”？

一张蓝图管到底，是政治语境下的行动纲领和政策语境下的行为准则。一张蓝图管到底，首先是政治立场的选择和执行问题。面对城镇化和城乡发展建设中发展与保护、近期与长远、局部与整体、经济与社会、城市与乡村等各种关系，规划的立场站在哪一边。一旦做出决策，规划就不再是单纯的技术方案，而是各方都要持续遵循的基本行动纲领和行为准则。因此，在政治和政策语境下，“一张蓝图管到底”应解读为“规划决策立场的始终如一和宏观政策导向的长期稳定”，解读为规划基本行动纲领和行为准则的坚定性和一惯性，而绝不能僵化、狭义地解读为某张具象化的图纸一旦画好，就再不能变。

2、用“什么样的一张蓝图”管到底？

回归城市规划专业技术语境，一张蓝图是一张什么样的图？个人认为：一张蓝图只能理解为专业语境下“城市规划图”的泛指，而不应对应到哪一张具体的规划图纸！如果把一张蓝图理解为具体哪一张“图纸”，那这张图怎么画都是有局限的。

城市规划正在全面进入信息化管理时代，在电子化平台上，规划蓝图已突破“图纸”的限制，变成了可以进行无限 “扩展、分层、深化、细化、更新、迭代”的一张图。因此，在城市规划专业技术语境下，把“一张蓝图管到底”中的一张蓝图，理解为承载法定规划信息的“一张图”电子图库，应是正解。

2005年前后，针对城市规模过大、超强度开发、无序蔓延，在总规层面提出了“城市增长边界” （现在的新说法是“城市开发边界”），要求在规划中划定，并在规章、文件中将其“法定化”了。但成效如何呢？基本可以说没有发挥任何作用！主要原因是：一是“一多、一少”：技术层面做的多，政策、管理层面的创新突破少。二是“一新、一老”：规划编制层面在挖空心思求新，政策和管理层面则迁就老政策、老体制、老机制。三是“一先、一后”：先在技术层面自说自话发明创造，后在政策和管理层面被动应对。

在此要特别说明的一点是：控规在改革创新上的进展，要远好于总规，无论是在国家政策引导层面，还是在地方实践层面。控规在技术、政策和管理的融合上，有很多做法是需要总规反思、检讨和学习借鉴的。

首先，法定规划变革，既要放眼长远，整体系统谋划，大力推进顶层设计层面的改革工作，更要立足解决现实问题和需求，分领域、分轻重、分主次逐步推进，快速反应、快速见效。

其次，法定规划变革，是中央的事，更是地方的事。制度和政策框架的设计，要给地方留更多的自主空间，更大限度释放自下而上的改革创新活力和动力，放松对地方规划改革的束缚，鼓励大胆尝试和探索，包容突破和创新，允许走些弯路。

再次，注重技术进步对法定规划变革的引领和推动作用，以大数据和城市规划管理信息平台建设为核心，强化城市规划各层面的治理能力建设。

第四，法定规划变革，只有开始，没有结束，不可能一劳永逸。面对中国城镇化和城市发展建设的复杂巨系统，新问题、新矛盾、新任务、新需求还将持续产生，法定规划的变革必须与时俱进，长期化、常态化，变成日常工作的一部分。

第五，法定规划变革，不同于学术创新。没找到原因和症结，没解决深层次矛盾，法律、法规和政策、措施不到位，体制、机制没保障，就盲目另起炉灶，搞推倒重来，是很危险的。

最后，推动法定规划变革，首先要转变的是思想观念和思维定势，要转变的是对固有模式的依赖，要转变的是对变化的抵触。思想的变革和创新，是法定规划变革的领航灯和源动力。