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美智库充当“狗头军师”，教菲律宾如何“杀死巨人”？

底线思维 · 公众号 · 政治 · 2025-01-27 16:42

正文

文/观察者网专栏作者包毅楠

华阳海洋研究中心副研究员

美国新任国务卿鲁比奥刚上任，就在南海问题上“出言不逊”。当地时间1月22日，鲁比奥与菲律宾外长恩里克·马纳洛首次通话，强调“美国根据《共同防御条约》对菲律宾的坚定承诺”，并谈及南海问题，为菲律宾撑腰“谴责”中国。

而就在通话两天后，1月24日，菲律宾便“壮胆”付诸行动。菲3003号和3004号船未经中国政府允许，侵闯中国南沙群岛铁线礁附近海域，企图非法登礁，中国海警船依法对菲船拦阻管制、警告驱离。

特朗普2.0时代，美菲会否在南海挑起更大风浪，是区域内国家、乃至全球关注的焦点之一。事实上，就在特朗普正式就职前，美国知名智库“战略与国际研究中心”（Center for Strategic and International Studies, CSIS）就摩拳擦掌，替菲律宾政府“出谋划策”。

菲律宾登铁线礁被我海警拦下央视

1月10日，美国CSIS的东南亚项目和“亚洲海事透明倡议”（Asia Maritime Transparency Initiative, AMTI）主任兼高级研究员格雷戈里·B·波林（Gregory B. Poling）在该中心官方网站发表了题为《如何“杀死巨人”：重拾南海仲裁》（How to Slay a Giant: Reviving the South China Sea Arbitration）的文章。

该文中，波林的观点思路清奇，其为菲律宾“量身定制”的策略“另辟蹊径”，大有为菲总统小马科斯当局充当“狗头军师”的意味，值得我国研究南海问题的学者及学界同仁关注、推敲、批判。

波林的这篇评论分为四个部分。第一部分“跌宕起伏”地介绍了2016年7月12日所谓南海仲裁案的裁决作出以来，菲政府对待裁决的不同做法。波林指出，自2022年7月小马科斯总统上台以来，已一改此前杜特尔特总统执政六年间“冷处理”南海仲裁案裁决的做法，积极地同支持菲律宾立场的国家一起“敦促”中国“遵守裁决”。

两年来，菲律宾一方面在南海海域加强了海军巡逻，另一方面通过所谓的“透明度计划”向世界“揭示”中国在相关海域的“非法活动”。此外，自2024年起菲律宾还积极酝酿提起“二次仲裁”的可能，并企图通过联合国大会等外交场合物色“支持”其立场的国家。

该文第二部分“他山之石”，以毛里求斯和英国之间旷日持久的查戈斯群岛领土主权争端为例，讲述东非小国毛里求斯是如何通过国际仲裁和司法途径获取国际社会多数国家的支持，并成功于2017年藉由联合国大会作出决议向国际法院请求作出咨询意见。在2019年的咨询意见中，毛里求斯的立场得到了国际法院的支持。迫于国际舆论压力，英国当局不得不同毛里求斯就查戈斯群岛的主权交接问题达成协议。

在波林看来，类似“小国扳倒大国”的先例还有不少，包括上世纪80年代尼加拉瓜诉美国，以及2014年荷兰诉俄罗斯的“北极日出号”案等，因而值得菲律宾效仿。

在该文第三部分“胜券在握”中，波林通过分析涉及美国、英国和俄罗斯这些“大国”的联合国大会决议投票情况的若干先例，得出“菲律宾有望在与南海有关的投票中至少以62比44的票数获胜”的“论断”。

最后，在题为“千刀万剐”（Death by a Thousand Cuts）的第四部分中，波林认为在国际平台遭受一连串的“失利”将促使中国考虑向菲律宾做出妥协以“挽回颜面”。波林还建议菲律宾可运用联合国大会的平台向国际法院提起要求中国“遵守裁决”或认定中国的有关行为“违反《联合国宪章》和《国际海上避碰规则公约》”的咨询意见。他还乐观预测一连串的“胜利”将使菲律宾积聚越来越多的他国支持。

虽然波林的文章看似环环相扣，有一定逻辑推理，也有若干耳熟能详的国际实例，但仔细推敲不难发现其文章中存在各种各样的瑕疵和谬误，其核心观点也是建立在诸多错误的前提之上的。

现一一指出，以正视听，供学界同仁进一步批判该文时参考。

首先，波林在文中开篇即鼓吹“裁决”是菲律宾的“法律胜利”，为非法“裁决”背书。显然，波林的文章通篇都是建立在南海仲裁案“裁决”“合法有效、必须遵守”这一错误的前提之上，属于颠倒黑白。

在2016年7月12日南海仲裁案的所谓“裁决”作出前后，我国陆续发表了一系列的涉海问题立场文件，包括《中华人民共和国政府关于菲律宾共和国所提南海仲裁案管辖权问题的立场文件》（2014年12月7日）、《中华人民共和国外交部关于应菲律宾共和国请求建立的南海仲裁案仲裁庭关于管辖权和可受理性问题裁决的声明》（2015年10月30日）、《中华人民共和国外交部关于坚持通过双边谈判解决中国和菲律宾在南海有关争议的声明》（2016年6月8日）、《中华人民共和国外交部关于应菲律宾共和国请求建立的南海仲裁案仲裁庭所作裁决的声明》（2016年7月12日）、《中华人民共和国政府关于在南海的领土主权和海洋权益的声明》（2016年7月12日）、《中国坚持通过谈判解决中国与菲律宾在南海的有关争议》（2016年7月13日）以及《中国致力于维护南海的和平、稳定与秩序》（2022年）等，有力揭示了南海仲裁案的本质是“披着法律外衣的政治闹剧”。

菲律宾单方面提起仲裁并不是为了善意地解决中菲之间存在的争端，而是借仲裁这一法律手段来掩盖其多年来非法侵占我国南海部分岛礁及侵犯我国在南海的海洋权利的违法行为。中国“不接受、不参与、不承认、不执行”的立场恰恰是维护国际法治。

所谓“仲裁裁决”出炉后，国际社会的许多国家赞同中国政府通过坚持谈判解决南海争端的立场，而波林却以美国智库CSIS（战略与国际研究中心）的所谓“追踪数据”作为立论依据，认为“只有7个联合国会员国公开支持中国”，完全罔顾事实。

其次，波林偷换概念，混淆视听。文章开篇提及南海仲裁案仲裁庭由在海牙的常设仲裁法院的5位“法官”组成。这一表述用意明显，存在混淆仲裁与司法以及刻意夸大南海仲裁案仲裁庭的“权威性”的目的。

位于海牙的常设仲裁庭

其一，波林不知是有意还是无意混淆了仲裁和司法这两种不同的解决国际争端的法律方法。

一般来说，仲裁由当事国就该案选任的仲裁员（而非法官）担任，仲裁费用也由当事国承担，且裁决作出后仲裁庭即告解散。但司法方式，如通过国际法院、国际海洋法法庭，由联合国大会、《联合国海洋法公约》缔约国大会选举的法官（任期九年，可连选连任）审理案件，费用由相关机构而非案件当事国承担（在相当程度上加强了公正性），且属于常设性机构。

其二，波林强调位于海牙的常设仲裁法院，无非是想突出南海仲裁案仲裁庭的“权威性”。但实际上常设仲裁法院既不“常设”也非“法院”，该机构唯二“常设”的岗位就是为仲裁服务的秘书处和一份仲裁员名单。

虽然常设仲裁法院的办公地点和国际法院一样位于海牙的和平宫，但该机构和联合国没有任何从属关系，其作为平台可为各类仲裁案件提供服务。简言之，南海仲裁案仲裁庭选择了海牙的常设仲裁法院作为仲裁地点，本质上并没有“加强”仲裁庭的“权威性”或其裁决的“合法性”，这与同样在海牙和平宫办公的国际法院以及位于汉堡的国际海洋法法庭作出的判决的性质是截然不同的。

第三，错误类比不同背景和性质的争端。

波林在文章中用了一整个部分（篇幅实际上是全文四个部分中最长的）介绍了毛里求斯与英国的查戈斯群岛领土主权争端的前因后果及2024年的最新进展，并提及了毛里求斯诉英国的基于《联合国海洋法公约》附件七的仲裁、联合国大会的决议以及国际法院的咨询意见。

他试图通过详细介绍毛里求斯“坚持不懈”以小博大，而没有像菲律宾那样“胜而辄止”，最终迫使英国回到妥协上来的成功实例，来劝菲律宾当局“重拾”南海仲裁的“胜利果实”并加以运用。

但事实上，毛里求斯与英国的争端同中菲争端毫无可比性，将两者等同或类比是对国际法治的极大的不尊重。

毛里求斯与英国之间关于查戈斯群岛领土主权的争端，本质上是去殖民化时代的产物，其特殊的历史背景是英国在毛里求斯独立后仍将查戈斯群岛租给美国作为军事基地，从而造成查戈斯群岛居民无法重归故土。在别无他法的情况下，毛里求斯通过诉诸法律的方式并在联合国大会“维权”，其本身是符合国际法的正义之举、正当之举。

当地时间2024年10月3日，英国宣布正式放弃位于印度洋一处群岛查戈斯群岛的主权，并将其归还给毛里求斯。不过双方协议中还包括，英国未来至少99年内在岛上设立军事基地的权利。

而菲律宾自上世纪70年代初以来陆续非法侵占中国南沙群岛多个岛礁，并在世纪之交通过坐滩军舰非法占据仁爱礁至今，其与中国的领土主权及衍生的海洋权利主张争端，本质上源自菲律宾自身多项违反国际法的侵权行动。

菲律宾单方面提起仲裁也全然不顾《南海各方行为宣言》中“由直接有关的主权国家通过友好磋商和谈判”解决争议的承诺，本质上属于“恶意”挑起仲裁，更不用提其背后存在南海域外国家操弄的情况。简言之，这两起争端毫无可比性，因而波林的举例显然缺乏信服力。

第四，波林作出的“菲律宾在联大投票‘胜券在握’”的论断，属于用不科学统计得出的不可靠结论。

他首先指出联合国大会决议的投票“向来不向大国服软”，并列举美国、英国和俄罗斯在联合国大会决议投票中遭遇的“滑铁卢”。鉴于波林意识到中国在联合国的影响力可能较其他大国要强，于是他试图根据自己担任主任的CSIS旗下“亚洲海事透明倡议”的“仲裁支持追踪”（Arbitration Support Tracker）的所谓统计数据来预判当菲律宾在联合国大会提起事关南海的决议动议时，将得到多少支持票。

此外，波林还借助美国国务院统计的联合国大会投票中有多少国家基本同美国立场一致的情况，来预测菲律宾在得到美国支持的情况下会得到多少支持票。

不难发现，波林的方法论本身并不科学，且不说相关统计数据缺乏权威性，即便这些数据可靠，也完全不考虑联合国大会的外交属性而强行将某些西方国家的个别意见强加给其他联合国会员国，这本身就不符合联合国大会决议的初衷。

波林的观点也让人回想起2020年5月另一位美国学者乔纳森·奥多姆（Jonathan G. Odom）在“法律事务”（Lawfare）博客上发表的《在国际海洋法法庭保护基于规则的秩序》一文。

在那篇文章中，奥多姆曾鼓吹于当年6月召开的第30届《联合国海洋法公约》缔约国大会上，各《公约》缔约国（美国并非《公约》缔约国）不要给参加竞选的中国籍法官候选人段洁龙（时任中国驻匈牙利大使）投票。但事实是，在2020年8月24日的会议上，段洁龙在第一轮投票中就以147票高票当选国际海洋法法庭法官并任职至今（任期9年）。正所谓“得道多助，失道寡助”。这一投票结果是对奥多姆“高见”的巨大讽刺。

现如今波林再次拿投票做文章，且不说他预测的投票本身会不会出现，即便真捣鼓出这一投票，其结果恐怕也会向段洁龙法官参选时的情形那样，与美国学者的“预测”截然相反。波林所谓的“马尼拉的胜利程度会随着每次投票而愈发扩大”的结论，恐怕最终也会成为奥多姆那样的笑料。

2024年4月7日，美国人员从菲律宾的一架C-17A运输机上卸下与“堤丰”武器系统相关的拖车式发射器。网络

最后，需要指出的是，波林在全文最后提到的一句话“美国应该准备好帮助煽动选票”，需要引起中国高度重视。

虽然波林全篇都以“客观”的“第三方独立学者”身份出现，但其文末终究暴露了写作的真实目的，即借“好心劝说”菲律宾小马科斯当局采取对中国的“外交战”，实际上是鼓动美国政府在背后为菲律宾“造势”，甚至建议特朗普新政府“直接下场”去为菲律宾“拉票”，其本质无非是用菲政府作为代理人来对抗中国，再借联合国等国际平台来兜售其“基于规则的秩序”等理论。

为此，中国相关部门特别应做好预案，在今年9月联合国大会常会的开幕前做好充分准备，以防菲律宾勾连美国做出波林在其文章中“提议”的行动。