政治委任官员与公务员的关系：现况与建议

作者简介：

政治委任官员(又称“政治官员”)与公务员的关系不是一个新鲜的课题。在大多数西方国家，由民选产生的立法机关多数党组成内阁，或由民选总统委任的人员担任政府内的重要职位实属常态。这些任期有限的政治委任官员如何有效领导、推动及激励终身制的公务员支持他们的施政，是政治及行政学一个重要的研究课题。
虽然政治委任制度有西方的先例可循，但香港的情况相当特殊，甚至是独一无二的。首先，香港从一百多年的“殖民地”转变为根据“一国两制”和基本法设立的特别行政区，政治地位发生了极大的转变。其次，在这个过程中社会急速开放，政治制度向民主化迈进。香港回归后，原有已发展一百多年的公务员制度被保留，人员基本上完全过渡到特区政府。但新的政治委任制度却是回归后的2002年才开始，它的进一步扩大(增设副局长和政治助理)在2008年才得以实施。这两个制度如何融合、政治官员和公务员如何有效分工合作是个长期的磨合过程。
一、基本法的相关规定
基本法与主要官员和公务人员有关的条款包括第15条、第48条、第61条和第99—104条。第15条规定：“中央人民政府依照本法第四章的规定任命香港特别行政区行政长官和行政机关的主要官员。”而“主要官员”的定义列于第48条关于行政长官职权的第5款：“(行政长官)提名并报请中央人民政府任命下列主要官员：各司司长、副司长，各局局长，廉政专员，审计署署长，警务处处长，入境事务处处长，海关关长；建议中央人民政府免除上述官员职务”。
主要官员的任职资格于第61条规定：“香港特别行政区的主要官员由在香港通常居住连续满十五年并在外国无居留权的香港特别行政区永久性居民中的中国公民担任。”与要求连续居住二十年和年满四十周岁的行政长官任职资格的规定相比，主要官员居住年限要求较短，并且没有最低年龄的要求。
值得注意的是，“主要官员”的定义不只司长和局长，还包括廉政专员、审计署署长和三个香港纪律部队的首长。但在香港有关问责制的讨论，主要官员一般是指司长和局长。
基本法关于“公务人员”的资格、回归后的安排、聘用条件和宣誓规定等，载于第99—104条，内容概要如下：
·特区政府公务人员必须是特区永久性居民，特定外籍人士除外①；
·公务人员必须尽忠职守，对香港特别行政区政府负责；
·政府各部门包括警察部门的公务人员在回归后可以留用，年资予以保留，各项薪金福利不低于原来标准：
·所有主要官员须由在外国无居留权的香港永久性居民中的中国公民担任：
·离退休公务人员的安排不低于原有标准；
·原有公务人员的招聘、雇用、考核等制度除有关外籍人员特权待遇的规定外，予以保留；
·行政长官、主要官员、行政会议成员、立法会议员、各级法院法官和其他司法人员就职必须宣誓拥护基本法，效忠中国香港特区。
对于公务员与主要官员的工作关系，基本法并没有规定。事实上，在草拟基本法的时候，香港所有司局长的职位均由公务员担任(主要为英国籍)，而比较成型的政治团体还没有出现。因此，期望20世纪80年代的草拟者能够预见十多年后香港的政治环境并在宪制性文件上加以规范，并不合理。而引进“问责制”正是在不违反基本法的前提下，应对回归后香港政治形势转变的一个重要举措。
二、香港政治委任制度的引进和扩大
1997年香港回归，行政机关除了由英国委派的港督改为由香港人组成的选举委员会推选行政长官以外，政务司以下的司、局、署等架构基本不变，大部分司局长留任并继续由公务员担任。为了让行政长官更有效地实施其施政理念、并更好地向市民问责，2002年，第二届特区政府推出了“政治委任制度”(又称“问责制”)，其要点包括：(1)司局长和其他主要官员脱离公务员身份，任期与行政长官相同；(2)有别于公务员，主要官员要承担政治责任，包括辞职；(3)所有主要官员均向行政长官负责，而非向各司司长负责；(4)局长以下设“常任秘书长”(常秘)一职，由公务员担任，公务员不再参与最终决策。
2007年10月，特区政府发表《进一步扩大政治委任制度报告书》，决定增加两层(副局长和政治助理)政治委任官员，并于2008年实施。图1显示问责制实施前后和扩大以后政治委任官员与公务员的从属关系。首先，在2002年后，首长级第8级公务员(D8)只能担任常任秘书长，政策的最终决定权由政治委任的局长负责。其次，在2008年后，政治委任官员增加副局长和局长政治助理两层，但他们与其他公务员互不从属，而在局长出勤时署任的副局长，其职位较常任秘书长低。

图1　政治委任制度实施前后比较
对于香港实行的“主要官员问责制”，本地学者的研究甚多。资深政治学者、现任运输及房屋局局长张炳良认为，香港虽然继承了被殖民时期的体制，但回归后的政治环境却出现了急剧变化：立法会逐步民主化但缺乏提案权只有否决权、港人治港的承诺让市民对政府有更高的要求、经济危机带来市民的不满等。他指出，2002年引入的“问责制”是特首为应对公务员缺乏效率、制度僵化和对其改革蓝图不予重视而推出的举措。②林维峰则认为，“问责制”的引入使司局之间的协调比以前更差。过去司局长由政务官担任，来自同一系统和背景，比较容易就冲突协调。“问责制”下的主要官员来自不同背景，虽然都向特首负责，但他们难以抱持共同理念，反而更倾向各自为政。③
刘兆佳则从“一国两制”理论和“新政权建设”角度分析。他认为，香港回归十多年以来，“新政权建设”一直滞后，当中的三大要素：政治主张的建构、强势并团结的领导班子的组成和管治联盟的建立并未成功构建。本研究有关政治官员与公务员的关系属于上述第二要素的范畴。有关“问责制”的评价，他认为，虽然实施了有关制度，但一个强大的领导班子还没有建立起来。当中原因很多，包括香港没有“执政党”和“管治联盟”、特首在挑选班子成员时没有绝对权力、领导班子成员以公务员和专业人士为主、缺乏群众基础和社会联系等。他也同意，领导班子多数人只关顾自己负责范围内的事，少有主动提出需要与其他部门合作。④
三、政治委任官员的背景分析
在香港没有“执政党”而且行政长官不能有政团背景的限制下，行政长官属下任职各司局的主要官员大多来自非政团人士。以下是根据过去三届局长、副局长和局长政治助理的背景总结出几个问责官员的来源。
(一)公务员
主要官员中的司局长来自公务员的比例一直比较高。在2002年董建华时期的政府中，公务员出身的占43%(6/14)；2007年曾荫权时期政府中公务员出身的比例增加到60%(9/15)，到了本届政府，比例为40%(6/15)。因此，虽然建立政治委任制度的原意是要克服原来公务员(政务官领导下)体制的一些弊端，但在实际运作上，由于香港政治人才不足而公务员对政府运作非常熟悉，公务员始终占政治委任官员最大的比例。
在制度扩大到副局长和政治助理两层以后，公务员占的比例就比较低。公务员是个终身职业，作为公务员顶层的常务秘书长要担任局长，他们所考虑的主要是按时退休和提前退休担任局长的取舍。但作为四十多岁的首长级公务员，要提前十多二十年离职转到风险高得多的副局长，顾虑就会比较多。由于香港没有建立一个政治官员的升迁制度，当政府换届以后，副局长(和其他政治委任官员)就可能面临失业的情况。虽然过去两届确实有原来中层政务官加入副局长的行列并升任局长，但都属于少数。
(二)专业人士
起用专业人士出任相关政策局的局长，反映以所谓通才管理香港的传统思维未能适应日益复杂的社会问题。专业人士出任政治官员的优点是熟悉政策内容、拥有相关专业界别的人脉关系、在公众心目中拥有较强的权威。但他们的缺点可能是：不善于应对传媒和跟政治人物交往、缺乏行政管理经验、过去的商业关系容易被人攻击为“利益冲突”等。
在香港缺乏政治人才“旋转门”的环境下，专业人士由于是以其多年专业知识贡献政府，在任期结束后可以重回有关专业工作，所以没有公务员出身的政治官员在任满后何去何从的顾虑。当然，离任后的“过冷河”限制(一年内工作需要申请报批)对于政治人才从政是一个障碍，但这方面可以通过简化行政手续来完善。
(三)学者
学者是政治官员的一个重要的来源。以本届为例，张炳良和陈家强教授分别出任运输及房屋局和财经事务及库务局局长，而陈肇始教授则担任食物及卫生局副局长。学者担任官员的优势与专业人士类似：他们拥有丰富的专业知识，在社会上拥有较高的地位，不少学者经常接受传媒访问，广为市民认识。值得注意的是，学者从政不一定与其本身的研究范畴相关，如张炳良是政治行政学者，上届的环境局副局长潘洁则是一位政治学者。
(四)政团人士
外国实行政党政治，执政党成员组成内阁是正常的做法。香港虽然没有“执政党”，行政长官规定不能有政团背景，但委任立法会内较大的政团进入行政机关，理论上对确保政府议案通过有帮助。然而，政治委任制度实施多年，有政团身份加入的人数寥寥可数，包括只有两名副局长和三名政治助理⑤，也有原政团成员选择辞任加入政府⑥。
相对于外国政党成员入阁可以根据该党的理念影响政府决策，香港的政团成员进入政府后，与原来的政团关系几乎割断。因此，不少政团成员对“党友”进入政府是“又爱又恨”：一方面为政团成员能参加政府感到高兴，但另一方面，也慨叹流失政治人才，影响政团的发展和选举的部署。
对于政府而言，委任政团成员是希望政府政策能够更容易得到该政团的立法会议员支持，但事实上，碍于建制派政团也需要与反对派争取民意和选票支持，委任政团成员加入政府似乎未能解决建制派与政府“铺铺清”(即每次都讨价还价，并非无条件支持)的合作关系。所谓特区政府与建制派政团组成“执政联盟”的构想并没有从委任政团成员进入政府而成为现实。
(五)传媒
来自传媒或公关界别的政治委任官员主要出任副局长和政治助理的职位。新闻发布是政治工作的一条重要战线。毫无疑问，他们拥有了解传媒运作和人脉的优势，在准确发放信息、及时反驳不实或歪曲的报道方面，可以发挥很大的作用。但由于政府民望低落和传媒普遍以批评政府为尚，倚靠传媒出身的官员游说甚至淡化或阻止一些不利消息的报道，事实上相当困难。
网络媒体近年蓬勃发展，甚至推动政策议题和反政府的社会运动。它们的出现让媒体和记者有新的定义(或者难以定义)。媒体出身的政治官员在处理网络言论方面也会有一定优势，但更多是视乎个别官员在社交媒体的活跃度而定。
(六)智库
香港的智库发展比较缓慢，政团或者商人出资成立智库的文化还没有成熟。然而，在香港屈指可数的智库当中，也有晋身政治官员的例子。例如，创办思汇政策研究所的前总监陆恭蕙出任环境局副局长。
从事政策研究的政治官员的优势包括：了解政策内容和政策制定过程的复杂性、善于撰写研究报告和评论文章、拥有较好的政圈人脉关系等。当然，政策研究与政治高度相关，但也需要很不一样的能力。政策研究讲求客观理性、以社会最大福祉为依归，理想成分较大；参与政治更多的是不同利益和政党之间的博弈、追求短期成效和目标，需要高度的沟通技巧和应对公众的能力。
总体而言，政治委任官员的团队是以前公务员、专业人士和学者为主，再加上政团、传媒和智库人士。前三者较多出任局长和副局长的职位，而后三者则较多出任政治助理。表1列出本届与上届副局长和政治助理的背景资料。由于只有两届的实践，副局长和政治助理的任用标准还没有形成明显的规律。

四、政治委任官员与公务员的关系
有政治学者把政治官员和公务员的关系分为两类：委托类型(Trustee)和代理类型(Agency)。⑧委托型是指公务员根据一套社会认可的制度、原则、理念和程序办事，并非单纯执行政治委任官员的指令；至于代理型的理论则强调由于政治官员有民意的授权，公务员只应被界定为技术官僚，必须忠实执行政治官员的政策。这两种工作关系的假设、出发点和效果截然不同，值得作为研究香港情况的参考。本地学者约翰·彭斯(John Bums)和伊恩·斯科特(Ian Scott)就副局长和政治助理的实施曾经做过深入的研究。⑨他们认为，“问责制”标志着政治官员和公务员从“委托型”(Trustee Type)过渡到“代理型”(Agency Type)关系。⑩
香港政治委任官员与公务员的关系由政府内部两个文件规范：《政治委任制度官员守则》(11)和《公务员守则》(12)。首先，政治委任官员包括主要官员中的司局长、行政长官办公室主任、副局长和政治助理。他们也受到其他规范公务员的条例所约束，包括《防止贿赂条例》和《官方机密条例》。
两份文件反映了原来主导特区政府的公务员，在面对政治委任官员时，倾向采取“防御性”的(defensive)态度。以2009年9月颁布的《公务员守则》为例，当中有一半篇幅谈及公务员的“基本信念”和“操守准则”，另一半则详述公务员与政治委任官员共事时的角色、职责和彼此的关系，而重点在于必须“维护公务员的基本信念和价值观”。例如，政治官员需要积极维护一支“常任、诚实、用人唯才、专业和政治中立的公务员队伍”，他们“不应该要求公务员作出不合法、不恰当或有违其基本信念的行为、违反政府规例的行为、涉及行政失当的行为、与公务员角色有冲突的行为、违背政治中立的行为”，等等。(13)在《公务员守则》的最后部分，详细列明公务员遇到政治委任官员“不恰当指示”时的沟通、投诉和申诉机制。
此外，在政治委任制度扩大后，《公务员守则》规定公务员不从属于副局长和政治助理，他们是以“伙伴合作精神”与后者共事；副局长和政治助理只能“代表局长要求公务员预备和提交资料，或传达局长的意见”。(14)
相反，公务员对政治委任官员的责任占的篇幅少得多，包括必须“全心全力支持和执行后者的决定”“不得试图妨碍、阻挠或延误政策和决定的执行”“不得公开表达不同意见”等。但对于违反规定的惩处、公务员不服从政治官员的处理机制却没有任何规定。
为深入了解问责制实施以来的具体情况，并提出改善建议，笔者访问了15名现任及前任政治官员及高级公务员。其中对政治委任官员的访谈内容包括，从政经历、工作范围、工作关系、资源和培训及对完善制度和改善与公务员关系的建议。对高级公务员的访谈内容包括，对“问责制”的总体评价、与政治官员的工作关系和分工、政务官士气、政务官成为政治委任官员的考虑因素和对完善制度和改善与公务员关系的建议。篇幅所限，本文主要总结与公务员关系相关的部分。被访者的背景详见表2。
就局长和副局长而言，他们一般在45岁或以上，有较强的商界或政界的事业基础。他们选择放弃原有的事业加入政府，主要来自一份使命感和好奇心。他们一般在参加政府之前已参与政府咨询委员会的工作，对于公共政策和公共事务有强烈的兴趣和一定经验。被问及为何加入政府，普遍回答是“想为香港做点事情”“希望推动自己熟悉的政策”和“希望从评论者换个身份，成为参与者”。他们也可能是政务官出身，放弃终身制的公务员生涯，希望凭借在政府的丰富经验，为政治官员团队出一份力。