地方政府创新过程中正式与非正式政治耦合研究：以公安微博为例

从决策机制而言，中国政府正在逐步形成公众参与、专家论证和政府决定相结合的行政决策机制，并取得了一定成效。但实际上，政府的决策却是深深扎根于现实的政治制度和社会文化环境。在政治制度上，尽管也在一定程度上综合了委员会制的特点，但中国政府主要实行首长负责制的领导体制；另一方面，党政合一的政体制度使得中国政府的领导体制受到政党制度的高度影响。在社会文化根源上，尽管出现了多元化的现象，但中国本质上仍是一个关系本位的社会，社会互动过程中偏重于纵向关系，比如上下级中的上级领导。因此，在中国政府组织中，上级领导处于核心地位，在决策过程中则表现为领导中心的决策模式。具体而言，在党政关系上，由党的一把手主导，党的书记成为政府决策的核心；在上下级关系上，由上级直接主导下级；在职能交叉领域，则由上一级的分管领导决定。这样就构成了集委员会制、党政职能交叉与首长负责制为一体的一把手负总责的决策机制。

既然在中国现行的地方政府组织体系中，实际上存在的是以领导为中心的决策模式，那么能否成功地将提案及相关信息传递给决策者，促其进入决策议程，并“说服”决策者，以求达成政治共识，就成为了政府决策（比如发起一项创新）的决定性环节。通常有两种途径可将创新的动议传递给决策者：正式途径和非正式途径。正式途径是指以制度和规则为依据，以公文为载体，经由正式的官僚程序进行。具体而言，下级部门以公文的形式向上级部门提出正式请示或汇报，而上级部门则以批复、发文等正式渠道予以反馈，最终形成政治共识（或者无法形成共识）。本文将这种在政府组织体系的法定结构或者法定规则下，通过正式途径达成政治共识的过程定义为正式政治，其特点是普遍性、公开性和按章办事，属于法定的政治权力和形态。这种以公文为合法性依据的正式政治在政府部门日常事务中处于主导地位。非正式途径通常是指以关系网络为基础，依赖于直接的人际信任而不是制度和规则的信任进行多次重复博弈，大多数时候存在于少数人甚至是两个人之间。具体表现为上下级通常绕过正式的官僚程序，选择在餐桌上、娱乐聚会或家庭访问等远离科层环境的非正式场合就某些特定事项进行沟通和讨论。在这种非正式场合中，由于上下级的科层关系弱化、信息的充分交换以及多次重复博弈，参与各方更容易达成共识。本文将政府组织在实际运作过程中，通过非正式途径达成政治共识的这种过程界定为非正式政治，其特点是特殊性、私密性、错综复杂且极具弹性，属于事实的政治权力和形态。

首先，这一框架将地方政府的决策放置在具体的组织情景中，即前文所述的组织结构、领导中心的决策模式以及决策过程中的正式与非正式政治因素；其次，提出影响决策者行为的多种因素中凸显非政治过程的关键因素；最后，以地方政府创新过程为线索，贯穿正式与非正式政治耦合的分析。影响决策者行为的关键性因素。在领导中心的决策模式下，决策者对于问题锚定、价值取向、议程设置和决策结果有着决定性的影响，因此在阐述正式和非正式政治耦合机制时有必要分析影响决策者的关键因素。已有研究表明，存在着多种因素影响决策者行为，其中以下三种因素使得决策者在做出决定时更倾向于非正式政治过程。（1）有限理性。虽然决策者位于决策阶梯的顶端，在决策过程中追求自身利益最大化，但受制于代理问题、度量成本问题等其他力量，导致其决策往往是各种相关力量均衡的结果。（2）知识分散化。知识在社会中的分布是极度分散的，尤其是对决策而言可能更为重要的隐性知识。决策者会以正式或非正式的方式去获取并利用这些分散化的知识，以避免自身知识的局限性，最大程度地降低决策的不确定性。（3）信息不对称。如果双方拥有完备信息，那么互动结果将是帕累托最优的。但是，事实上社会活动是由分散的个体来完成的，各方掌握的信息存在着不完备或者不对称性。决策者对创新发起者的意图、创新项目的预期收益和潜在风险等信息并不能完备了解。由于接近具体现实环境，对现实技术条件、地方社会成员的诉求以及可获得资源状况的直接接触和充分了解，创新发起者对于创新项目本身拥有更为丰富和更为准确的信息。此外，政府官员通常对周遭环境极为敏感，同一官员在不同的环境有着不同的信息表达和反馈，导致信息不是中立的，而是被各方策略地使用。这就导致决策者不愿意采纳那些他不甚了解的下级发起的创新项目，而下级则会采取与决策者培植非正式关系，向决策者提供私人信息等方式降低信息的不对称性。

政府创新过程。在政府组织情景中，创新的接纳和扩散过程实质上呈现了政府的政治决策和政治运作过程。一般可将政府创新过程分为四个阶段。第一阶段是创新的发起（initiate）阶段，创新发起方分析和衡量这项创新的预期收益和潜在风险、被接纳的可能性以及为了让上级接纳所需要采取的策略。这一阶段往往仅涉及个体或者职能部门内部层面的行为，几乎不涉及政治的运作，因此本文不予以讨论。第二阶段是创新的接纳(adoption)阶段，即创新被发起后至政府做出是否采纳以及如何采纳的决定的过程。第三阶段是创新的扩散(diffusion)阶段，即创新被某一个地方接纳后，通过某种渠道，散播到其他地方的过程。它体现的是一个地方政府的行为对其他政府的影响效应。政府创新的扩散通常有三种路径：自上而下，自下而上和平行扩散。本文仅讨论第一种情形。第四阶段是创新的固化或者制度化(institutionalization)阶段，即某项创新被政府全面部署付诸实施的过程，其结果是将这项创新固化下来成为日常事务的一部分。

构成要素之间的逻辑关联。首先，在现有政府组织体系和决策机制下，给定有限理性、知识分散和信息不对称的制约条件，决策者在决策时更依赖非正式政治过程。其次，地方政府创新由创新发起者提出动议，由决策者最终决定是否采纳，其核心是正式政治和非正式政治的互动。如果非正式政治与正式政治发生背离，则双方无法达成共识，其结果是创新动议被否定或者推迟；如果非正式政治与正式政治出现耦合，则双方达成政治共识，其结果是采纳创新动议。最后，在创新的不同过程和阶段，正式和非正式政治的角色和作用有所不同。图2中的实线代表支配性角色，虚线代表较为辅助性角色。比如，在创新发起者向决策者提出创新动议的过程中，非正式政治充当着支配性的角色，正式政治往往只是非正式政治的“合法外衣”。在决策者对创新发起者的反馈过程中，口头承诺固然重要，但是由于口头的非正式承诺和书面的正式批复之间存在一定的时间延迟而带来不确定性，这种不确定性使得决策者的正式批复更为重要。这在实践中往往表现为创新发起者拿到了上级批复的同意采纳创新的一纸公文。将政府创新过程贯穿于正式和非正式政治耦合的分析，则可以总结出以下特点和相关的命题。

如上所述，在自下而上的创新过程中，下级发起的创新需要得到上级领导做出是否予以采纳的决策。下级（创新发起者）可以通过正式组织程序提出创新动议，而上级领导（决策者）做出采纳或者否决的批复，这一过程大多是一次性的，即一旦创新被否决，下级就难以有空间再重提这一创新动议。另一方面，在多重问题交织、时间和资源非常有限的情境下，决策者往往不是采取基于证据的论证方式，而是采取实用的甚至是直觉的判断方法进行有限理性决策。在这种情况下，决策者往往只关注他所熟悉的或者用于解决当前棘手问题的创新动议。对他并不了解的创新动议，决策者往往会求助于其身边的官僚部门（往往以政策研究室的身份存在），而官僚们由于需要时间研究等原因拖延或者搁置创新提议的例子并不罕见。因此，对于下级而言，为了使得创新被接纳，最佳的策略是通过非正式政治运作与决策者进行多次重复博弈和多维度的互动。这种非正式政治运作通常发生在非正式场合，社会关系而不是正式的权力关系在双方的互动过程中起着支配性的作用。由于这一过程减少了中间官僚的介入，下级可以充分地将信息传递给决策者，信息交换和评估可以不断得到修正和更新，下级往往更容易说服决策者，双方达成共识，其表现往往是决策者的口头承诺。但是，这种口头承诺在基于公文流转的中国政府中显然没有合法性，于是，下级采取事后补手续的做法，通过正式程序获得决策者的批示，以确保其合法性。

上述讨论可以总结出命题一：创新发起方通过非正式政治更容易获得决策者对创新的接纳；非正式政治在创新的接纳过程中起着核心作用，在获得非正式政治支持后，仍然通过正式政治获得合法性。