理查德•哈斯 | 美国需要重建“大国协调”体系，以应对世界秩序危机

图为本文作者理查德·哈斯

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作者：理查德·哈斯（Richard Haass）

译者：张菲菲

图为网站文章截图

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稳定的世界秩序是很罕见的。当确实出现这样一种稳定秩序时，其后总会发生巨大的动乱，创造出人们对新秩序的渴望以及变更旧秩序的条件。 稳定的世界秩序的诞生需要对权力进行均衡分配以及对制约国际关系行为之制度的广泛接受。精巧的治国之道也必不可少，毕竟秩序是人造的，而不是天生的。 然而，不管该秩序的诞生条件多么成熟或者对它的渴望何等强烈， 维持这样的稳定秩序都需要创造性的外交策略、运转的机构以及能够在条件出现变化时及时调整、在挑战来临时给予其支撑的有效行动。

最终，即使是管理最为良善的世界秩序也必将走向终结：力量均衡被打破，机构的运转无法适应新条件的出现。由于持续变化的能力、摇摇欲坠的意志以及不断增长的野心，一些国家衰落，而另一些国家崛起。负责维系世界秩序的国家在为何者与不为何者中做出了错误的选择。

但即便每个秩序的终结都不可避免，其终结的时间、方式以及秩序终结之后的情势却是不同的。 秩序是在长期的恶化中走向消亡的，而不是突然的崩塌。并且就像维持一个稳定的秩序靠的是有效的治理技巧和行动，良善的政策和积极的外交政策对于确定恶化的发展和后续也是有帮助的。 然而前述观点建立在如下前提之上，即承认旧的世界秩序不复存在，任何试图复苏其的努力都将徒劳无功。 与任何事物的结束都相同，一个人必须接纳（终结的事实）才能继续前行。

为了给当今世界提供借鉴，学者和实践家们将检索的目光放远到在雅典和斯巴达战争之后新力量崛起的古希腊，以及在一战时期美国和欧洲多数国家采取的孤立主义外交政策，对德国和日本枉顾和约、侵略其邻居的行为袖手旁观。但 对现实更加具有借鉴意义的，应当是19世纪的“欧洲协调”（Concert of Europe） [1]。直到现在，这仍然是国际上对建立和维系世界秩序做出的最重要也是最成功的努力。从1815年到将近一个世纪之后的一战爆发，“维也纳会议”（Congress of Vienna）建立的秩序奠定了许多国际关系的基础并且为国际行动制定了基本规则（尽管“维也纳会议”往往无法执行这些规则）。“维也纳会议”为如何在多极世界中共同管理安全事务提供了一个范式。

“欧洲协调”秩序的消亡和其后的事态发展为我们提供了有益的教训和警告： 一个秩序必将终止的事实并不当然意味着其后的混乱和灾难一样不可避免。但如果对事态的恶化管理不善，灾难必将到来。

图为网站文章截图

图片内容：“欧洲协调”中的不速之客：克里米亚战争（the Crimean War）中的英国军官，1855年

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两次世界大战之后，20世纪后叶和21世纪初期的全球秩序被建立起来。紧随19世纪世界秩序之后的是一个更早的国际动乱——“拿破仑战争”（the Napoleonic Wars）。在法国大革命和拿破仑·波拿巴（Napoleon Bonaparte）上台之后，“拿破仑战争”蹂躏了欧洲二十多年。在打败了拿破仑和他的军队之后，战胜的盟友们——奥地利，普鲁士，俄国和英国，这些那个时代的强国——在1814年和1815年齐聚维也纳。在“维也纳会议”上，它们着重确保法国的军事力量将永远不会再威胁它们的国家以及人民起义活动将永远不会再威胁它们的君主政治。十分不同于一战之后德国采取的策略，也与俄国在“冷战”（Cold War）之后采取的路线略有不同， “拿破仑战争”之后，战胜的盟友们明智地决定将战败的法国纳入世界秩序之中。

图为维也纳会议

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“维也纳会议”确定的体系被称为“欧洲协调”。 尽管中心在欧洲，但因为当时欧洲和欧洲人在世界上的统治地位，欧洲协调建立了当时的国际秩序。一系列关于国家之间关系的共识被确立， 其中最重要的是“禁止侵略他国”以及“在未经允许的情况下干涉他国内政”。 大致的军事力量均衡从源头上阻止了任何一国试图推翻该秩序（即便有一个国家尝试了，该均衡也会使其无法获得成功）。每当出现一个重大问题时，外交部长们就会碰头商议（在当时被称为“会议”）。从任何意义上来说，该协调都是保守的。《维也纳条约》（the Treaty of Vienna）做了数次领土调整，最终将欧洲的领土边界锁定下来，仅在所有签署国一致同意的情况下可以更改。该条约也尽其所能为君主政治提供支持，并且鼓励受到人民起义威胁的国家向同盟国寻求帮助（1823年法国在西班牙采取的行动便是一例）。

该协调的运转并非基于强国之间在每一点上都达成完全的一致意见，而是因为每一个国家都有自己支持整个系统运转的原因： 奥地利最担心的是威胁到君主政治统治地位的自由主义势力；英国关注的则是避开来自法国的新的挑战以及防范来自俄国的潜在威胁（这意味着采取的策略不能过度削弱法国，以免其不能抵消俄国的威胁）。但各国的利益存在足够的重合并且它们在一阶问题上达成了共识，因此协调防止了当时的主要强国之间发生战争。

严格来说，欧洲协调运转了一个世纪，直到一战前夜。但事实上，它很早之前便不再发挥有意义的作用。1830年和1848年横扫欧洲的革命浪潮便已然揭露：在面临公众压力时，盟国将会采取的维持现存秩序的措施存在怎样的局限。 紧接着是（对“协调”的终结）更具决定性意义的“克里米亚战争”（Crimean War）爆发 。表面上看，“克里米亚战争”是为奥斯曼帝国（Ottoman Empire）的基督教徒的命运而战，但事实上，该战争更多是为了确定奥斯曼帝国衰落之后其领土控制权归属。该冲突使法国、英国、奥斯曼帝国与俄国之间展开竞争。从1853年到1856年，这场战争持续了两年半。该战所耗甚巨，表明协调在阻止强国战争上的局限性。战争使“协调”成为可能的强国之间的礼让不复存在。随后，在奥地利和普鲁士以及普鲁士和法国之间发生的战争表明，在漫长的中断之后，大国冲突复归到欧洲的中心。这些混战之后，一切事物似乎归于稳定，但只是假象。在表面的平静之下，德国开始崛起，帝国渐渐腐朽。这两者的结合为一战的爆发和“协调”的终结埋下了伏笔。

图为：“欧洲协调”的终结——“克里米亚战争”

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我们可以从这段历史中吸取什么教训？与其他一样重要的是， 强国的起起落落决定了现行秩序的可行性。 其原因在于，经济力量、政治凝聚力和军事力量的变化影响着国家能够以及愿意在其领土之外做些什么。19世纪后叶和20世纪初期，强大的统一的德国和近代日本崛起，奥斯曼帝国和沙皇俄国衰落，法国和英国虽然变得更强大却还不够强大。这些变化颠覆了作为“协调”根基的力量均衡；尤其是德国，开始认为当时的世界秩序与其利益不符。

科技和政治上的环境变化也影响着潜在的平衡。 “协调”背后，民众对民主参与的要求以及激增的民族主义威胁着各国的国内现状。同时，新的交通、通讯以及军备形式改变了政治、经济和作战方式。“协调”建立的条件逐渐瓦解。

然而，将历史仅仅归结于潜在的条件未免过于武断。治国之道也很重要 。欧洲“协调”的产生并延续的事实表明人们对于世界秩序能够有所作为。那些创造了该“协调”的外交官们——奥地利的梅特涅（Metternich）、法国的塔列朗（Talleyrand）、英国的卡斯尔雷（Castlereagh）——卓越非常。 “欧洲协调”，能够在双方之间存在分歧的情况下维系相对自由的法国和英国同更加保守的另外两国之间和平的事实，证实了不同政治体系和倾向的国家可以协同合作来维持国际秩序。 历史上很少有事情是不可避免的。如果当时执政的是更加有能力和细心的领导者，那么“克里米亚战争”可能不会爆发。是否是俄国的行动为法国和英国采取的军事回应的性质和规模提供了正当化依据尚不明晰。国家所为之事也体现出民族主义的力量和危险。一战的爆发大部分归因于德国总理奥托·冯·俾斯麦（Otto von Bismarck）的继任者们不具备像他那样掌控近代德国所具有的权力的能力。

图为克莱门斯·梅特涅（Klemens von Metternich），“欧洲协调”缔造者之一

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还有另外两个教训。 第一，秩序的瓦解并不仅仅归因于核心问题的影响。 “协调”中大国之间礼让的终结不是因为它们无法在欧洲的社会和政治问题上达成一致，而是由于欧洲外围的竞争。 其次，因为秩序的终结往往伴随着低声的啜泣，而不是“嘭”地一声炸响，因此，决策者们往往直到形势已然极度恶化时，才能发现秩序正在瓦解。 在一战爆发后，当人们发现欧洲协调难以维持时，他们已经无力挽大厦之将倾——甚至无法应付其解体。

二战之后的大部分时间里，国际秩序由两个并行的秩序组成。一个来源于冷战（the Cold War）中的美国和苏联（the Cold War order） 。该秩序的核心是欧洲和亚洲之间以核威慑为后盾的军事力量上的大体均衡。双方在对抗中保持着一定程度的克制。“推回政策”（Rollback）[2]——冷战时期称谓，如今被称作“政权更替（regime change）”——因不可行和鲁莽而被抛弃。双方都遵循着一些非正式的规则，其中包括尊重对方的内政和盟友。最终，他们就欧洲内部的政治秩序以及冷战的主要竞赛领域达成共识，并于1975年将上述共识编入《赫尔辛基协定》（the Helsinki Accords）。 即便是在分裂的世界局面下，这两个权力中心就竞争如何展开也达成了一致意见。它们之间的秩序是建立在手段上，而非目的上的。在仅有两个权力中心的情况下，达成这样的协议变得更加简单。

图为：冷战时期著名漫画，赫鲁晓夫与肯尼迪扳手腕

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二战之后建立的另一个秩序是与冷战秩序并行的自由秩序（the liberal order） 。民主国家是此秩序建立中的主要参与者。它们运用援助和贸易来加强国与国之间的联系，并培养国家内部和国与国之间对法律的尊重。 该秩序的经济层面被用来创造出一个由贸易、发展和运行良好的货币运作构筑起来的世界（或者更准确来说，是其中非共产主义的那一半）。 自由贸易成为经济增长的引擎，并将各国紧密连接在一起，从而使得战争因成本过高而无法发起。在自由秩序中，人们接受美元作为“事实上的全球货币”（the de facto global currency）。

自由秩序的外交层面使联合国声名显赫。 建立联合国的初衷在于人们认为一个固定的全球论坛可以避免或者解决国际争端。由5个大国担任常任理事国、其他席位由成员轮换的联合国安理会负责协调国际关系。 但是该秩序同样建立在其他非共产主义国家（尤其是美国的同盟国）接受美国主导地位的基础上。事实证明，这些国家已准备好这么做，因为他们往往认为美国是一个相对善意的霸权。美国不仅在本国受到尊崇，在国外亦是如此。

这两个并行的秩序都为美国的利益服务。 不断上升的美国经济仅需支付一个可以轻松负担的成本便可维系欧洲和亚洲的核心和平。国际贸易和投资机会的增加促进了美国经济的增长。渐渐地，更多国家加入到民主国家的队伍之中。 这两个秩序中都不存在一种完美的共识，毋宁说，每个秩序都周全了充分的一致意见从而不会被直接挑战。 例如在越南和伊拉克，美国的外交政策陷入困境的原因，并不是同盟协议或者秩序考量存在问题，而是美国愚蠢地决定发动代价高昂的战争。

如今，两个秩序都在恶化。 尽管冷战很早之前便已结束，它所创立的世界秩序却以一种更加零碎的方式瓦解——部分原因在于西方试图将俄国纳入自由主义世界秩序的努力铩羽而归。 “冷战秩序”瓦解的标志之一是萨达姆·侯赛因（Saddam Hussein）在1990年对科威特发起的侵略行为。 该行动如果发生在往年，很可能因为风险过高而被莫斯科制止。尽管核威慑（nuclear deterrence）依然存续，但是支持核威慑的部分军备控制协议已经被打破，其他协议也开始瓦解。

虽然俄罗斯未直接对北大西洋公约组织（NATO，以下简称“北约”）采取军事挑战，但其行为表现出其对打破现状的愿望越发强烈， 包括2008年对格鲁吉亚以及从2014年开始对乌克兰使用武力、经常在叙利亚无差别地进行军事干预、侵略性地使用网络战来试图影响美国和欧洲的政治结果。所有这些行为都是俄罗斯拒绝接受旧秩序的主要约束的反映。 从俄罗斯的角度来看，北约东扩计划（NATO enlargement）一样与原秩序下的约束相冲突，其倡议显然与温斯顿·丘吉尔（Winston Churchill）的名言“胜者应宽宏大量”不符。同时，俄罗斯还认为，北约于2003年发起的伊拉克战争以及2011年在利比亚的军事干预行为，虽然打着人道主义的名义但却迅速演变成“政权更替”，也不符合其所理解的世界秩序理念，是不合法的恶意的行为。

“自由秩序”有其自身的瓦解标志。 独裁主义不只浮现在显眼的地方，例如中国和俄罗斯，也出现在菲律宾、土耳其和东欧。国际贸易取得进展，但是近几轮贸易谈判均未能达成任何协议。世界贸易组织（the World Trade Organization）也被证实无法应对如今最紧迫的挑战，包括非贸易壁垒和窃取知识产权。国际社会对美国利用美元实施制裁的怨愤和对其累积的债务的担忧不断上升。

如今，联合国安理会就世界上多数冲突的解决而言可有可无；国际协议无法在更广泛意义上应对全球化带来的挑战；联合国安理会的组成越来越无法反应当今世界的真实力量分布；“反种族灭绝”（against genocide）和“在一国政府无法承担起保护其国民的责任时可为干涉”（asserted a right to intervene when governments fail to live up to the “responsibility to protect” their citizens），这两条原则虽形成协议，国际谈判却从未将这两者付诸实际。《不扩散核武器条约》（the Nuclear Nonproliferation Treaty）仅允许5个国家保有核武器，但现在拥有核武器的却有9个国家（事实上许多其他国家也可以选择有样学样）。欧盟（the EU），这个截止到目前世界上最重要的区域安排，正苦苦挣扎在英国脱欧（Brexit）以及移民和主权的争议之中。放眼全球，各国对于美国主导地位的抵制愈发强烈。

秩序的瓦解是如何发生的呢？我们可以从对“欧洲协调”逐渐解体的分析上获得有益的借鉴。 如今的世界秩序苦于应对权力中心的转移，主要表现在：中国的崛起，反对秩序重要方面的几个中等大国（尤其是伊朗和朝鲜）的出场以及对国内外秩序施加严重威胁的非国家组织（从毒品卡特尔到恐怖主义网络）的出现。

技术和政治环境也发生了重要变化。 从气候变化到科学技术更加广泛传播，全球化对稳定的影响体现在方方面面。经由全球化，一系列试图推翻秩序的组织和个人也在科技发展中受益。由于国家间的不平衡加重、2008年金融危机带来的经济紊乱、贸易和科技引发的失业、越来越多移民和难民的涌入以及社交媒体传播仇恨的力量，民族主义和民粹主义势力激增。

同时， 有效的治理手段明显不足 。现有的机构无法应对全球变化。联合国安理会的席位设置不能反映当今世界上的力量对比。然而，实际的改革却又不可能，毕竟那些将丧失影响力的国家会阻止一切改变。为应对全球化的挑战（其中包括气候变化和网络攻击）而建立有效架构的努力显得不足。欧盟的错误选择——即，决定建立共同货币却不制定统一的财政政策或者建立银行业联盟（banking union）、对进入德国的移民不设上限——引发了人们对现有的政府、开放边界（open border）以及欧盟本身的强烈抵制。

美国采取的行为一方面显得不自量力且代价高昂，包括其试图重建阿富汗、入侵伊拉克以及在利比亚寻求政权更迭；另一方面在维持世界秩序上却又后退一步，并且在一些行动中缩手缩脚、花费甚巨。 在大多数情况下，美国并不是在关键问题上，而是在一些边缘性的问题上不愿采取行动。决策者们因认为在这些问题上不值得付出代价而取消行动，例如在叙利亚冲突中，美国便没有能够在叙利亚第一次使用化学武器时采取有意义的行动或者为反政府组织提供更多帮助。这样的犹豫使其他国家更加倾向于无视美国的担忧而独自采取行动，例如沙特领导的也门军事干预，以及俄罗斯在叙利亚和乌克兰的行动。有趣的是，“克里米亚战争”标志着“欧洲协调”的结束和当今世界秩序的巨大后退。由于特朗普政府退出众多国际协议以及其在曾经被视为不可违背的美国在欧洲和亚洲的同盟承诺上谈起条件，国际社会对美国可靠性的怀疑倍增。

鉴于上述变化，复苏旧秩序毫无可能。由于新挑战的出现，这样的尝试也是不够的。一旦上述前提得到承认，那么“欧洲协调”的瓦解可以作为现今世界的教训和警示。

对于该警示， 美国将需要加强旧秩序中的一些层面并补充应对权力变动和新的全球问题的措施， 其中包括：支持军备控制和核不扩散条约（nonproliferation agreements）；加强其与欧洲和亚洲的盟友关系；给予那些不能抵抗恐怖组织、卡特尔、帮派的弱国必要的支持；反对独裁主义干涉民主进程。但是，美国不应当放弃将中国和俄罗斯纳入区域和全球层面秩序建构的努力，其需要采取的综合措施包括妥协、激励和阻挠。尽管整合中国和俄罗斯的尝试在很大程度上被认定是失败的，但这不应当成为否定未来努力的基础，因为21世纪的进程一大部分取决于这些努力将取得何种成果。

为了解决全球化带来的问题，尤其是环境变化、贸易以及网络战争，美国也需要寻求他国的帮助。 这并不意味着复苏旧秩序，而是建立一个新的秩序：控制和适应气候变化的措施需要更加有雄心；必须完善世界贸易组织的架构来解决中国存在的技术盗用、向国内企业提供补贴以及使用非贸易壁垒等问题；网络空间也需要建立制度规范 。总的来说，这类似于呼吁建立一个新的“协调”。这样的呼吁，虽野心勃勃，但确有必要。

美国必须自我约束并重新获得相应的尊重，从而再建其作为良性霸权主义者的声望。 这意味着美国需要对其近年来采取的外交政策作出一些彻底的改变： 首先，不再鲁莽地入侵其他国家或者运用制裁和壁垒使美国的经济政策武器化。然而，最重要的是，美国需要对其现在采取的条件反射性地反对多极主义的态度作出反思。毕竟，世界秩序缓慢地自我瓦解是一回事，在建立该秩序过程中产生极大影响的国家带头毁掉该秩序则是另一回事了。

所有上述措施都需要美国首先管理好自己的后院， 应当采取的措施包括：减少政府债务；重建基础设施；在社会保障体系上加大投资；建立更加明智的允许海外人才落户的移民体系；通过降低选举的难度来解决政治上的功能障碍；拆散“杰利蝾螈（Gerrymandering）”[3]。一个国内分裂、被国内事务分散注意力并且欠缺资源的美国将无法有效促进全球秩序的构建。

除由美国维持的现代社会秩序外，其他主要选择要么不可能，要么不受欢迎，或兼而有之。以由中国主导的世界秩序为例，该秩序将是非自由主义的，其特征将是专制的国内政治制度及以国内稳定为首要任务的中央集权式经济体制。若中国试图主导其地区，其影响范围的回归可能会导致其与其它亚洲大国——如印度，日本和越南等——发生冲突。后者很可能会建立常规甚至是核武力。

而由欧亚中等强国及加拿大制定和领导的民主并基于规则的新秩序，不论其理念有多吸引人，都将因缺乏军事能力和国内政治意愿的支撑而夭折。在该秩序下更可能出现的是一个几乎没有秩序的世界——一个更加混乱的世界。 保护主义、民族主义和民粹主义会大受裨益，而民主将一败涂地。国内及国际冲突将更加普遍，大国之间的对抗加剧。而面对全球性难题，合作却几乎无法建立。若这种局面听起来耳熟，那是因为它就是当今世界的模样。

世界秩序的恶化可能带来灾难。在欧洲协调（Concert of Europe）所有初衷于克里米亚被推翻的大约60年后，一战爆发了。我们今天所看到的情况在主要方面与19世纪中期类似：二战及冷战后的秩序不可能恢复，但世界尚未处于系统性危机的边缘。不论是中美关系破裂、美俄冲突、中东大战，还是气候变化累积的影响，如今已到需避免这些情况成为现实的时候。 值得庆幸的是，世界最终陷入灾难这种情况远非不可避免；但糟糕的是，我们也远不能确信其不会发生。