低效用地再开发为发展转型添动力

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◆引导地方将低效用地再开发作为促进传统产业转型升级的强大动力，将稳定工业用地总量作为重要考量

◆引导相关部门协同发力，把握相关法律法规政策的执行主体、权限、程序，依法推进低效用地再开发

◆强化国土空间规划在城中村改造中的引领作用，短期重在解决安全稳定问题，长期聚焦空间优化与功能提升

□ 郑凌志 宫玉泉

低效用地再开发是落实党中央、国务院关于实施全面节约战略决策部署，推动城镇化高质量发展的重大举措。2023年9月，《自然资源部关于开展低效用地再开发试点工作的通知》提出，在43个城市开展低效用地再开发试点，探索创新政策举措，完善激励约束机制，进一步推进低效用地再开发向纵深发展。从相关研究进展和实地调研情况看，笔者认为这项工作存在一些需要关注的问题，亟须在目标任务差别化、政策尺度把握、政策工具细化、发挥部门协同作用以及城中村改造相关政策等方面进行完善。

不同城市低效用地再开发应各有侧重

从国际经验来看，因发展阶段及面临问题不同，低效用地再开发设定的目标也有所不同。应当认识到，发展不平衡不充分仍是当前和今后一段时期我国城镇化面临的主要矛盾，各城市在规模等级、发展阶段、发展定位上有很大的差异，不同城市低效用地再开发的目标任务应各有侧重。

低效用地再开发在重点目标设置上，应与各城市发展阶段、发展目标、发展定位相适应。对此，建议超大特大城市将重点目标聚焦于中心城区非核心功能疏解和完善郊区新城功能两个方向，大中城市将重点目标聚焦于优化提升城市功能品质，小城市将重点目标聚焦于完善城市功能、增强集聚能力。

准确把握相关政策尺度处理好两种关系

低效用地再开发既是土地权益、用地结构的重大调整，也关联着产业结构的调整，准确把握政策尺度是规范推进这项工作的基本前提。

一方面，审慎处理产能退出和土地权益保护的关系，依法保护使用者土地权益。各地普遍将国家产业政策规定的淘汰类产业用地认定为低效用地，规定禁止投资并限期淘汰。这种淘汰总体而言是产能的淘汰，不影响土地使用者的合法权益，不能采取强制措施。

另一方面，处理好低效用地再开发与推动传统产业转型升级的关系。产业转型升级不是“低端产业”简单退出，要引导地方将低效用地再开发作为促进传统产业转型升级的强大动力，将稳定工业用地总量作为重要考量。

细化完善相关政策工具增强可操作性

长期以来，盘活利用存量建设用地是我国土地管理的重点工作，也积累了丰富的政策工具。其中，一些政策工具还可以从操作性上进一步完善，主要是依据土地管理法和《国有土地上房屋征收与补偿条例》，进一步明确国有建设用地使用权收回的实施程序、补偿标准，细化土地二级市场中分割、合并转让及相应产权整合等政策，并明确低效用地再开发收益合理分配政策。

值得注意的是，早在2016年，《国务院关于深入推进新型城镇化建设的若干意见》已提出探索完善在国家、改造者、土地权利人之间合理分配“三旧”（旧城镇、旧厂房、旧村庄）改造土地收益。推动这一政策进一步落地实施，应对地方低效用地再开发实践中优化有益分配进行细化指导。

部门协同发力依法规范推进低效用地再开发

低效用地再开发涉及大量法律法规政策协调工作，需要把握相关法律法规政策的执行主体、权限、程序，依法规范推进低效用地再开发。

从低效用地认定标准看，大部分低效用地的识别是以其他领域政策标准为先导的。以淘汰类产业用地及不符合安全生产和环保要求的用地为例，其认定首先是产业、安全生产、环保等部门对地上项目相关性质的识别，其后才是对土地利用效率的认定。从推进这类土地再开发的动力机制看，自然资源部门的政策发力点主要在于通过收购、收回、征收方式，对这些土地实施再开发。在借助社会资本实施再开发方面，自然资源部门的政策发力点主要是调整规划条件和土地出让价款标准，但具体实施取决于再开发后的盈利水平，低于社会平均利润的项目是很难推进的。而相关领域的政策，因对地上项目乃至空间退出有一定的强制要求，对土地使用者重新配置土地资产具有倒逼作用，可形成外在动力。因此，规范推进低效用地再开发，需要引导相关部门协同发力。

强化城中村改造中规划和土地政策研究

城中村改造事关城市空间结构优化、功能提升、生产生活安全、社会稳定，涉及大量土地政策问题，需要重点关注以下三方面问题：

一是探索解决不动产权属问题。城中村改造中，不动产权属问题形成原因复杂，在短期内往往很难形成统一的解决方案。对此，建议汇总地方在实践中处理这一问题的成功经验，鼓励地方互相交流借鉴，逐步解决难题。二是强化国土空间规划的引领作用。关键是处理好短期和长远关系，短期重在解决安全稳定问题，长期应聚焦与城市空间发展目标形态相适应的空间优化、功能提升等问题。因此，探索与城中村改造相关的详细规划单元划分、编制和管控方法，应成为低效用地再开发的一项重点任务。三是加强城中村改造与土地管理相关的创新政策研究。如近期不少一、二线城市陆续推出的“房票安置”政策，不仅与集体建设用地征收补偿政策高度关联，而且涉及转让、房地产销售及结算等权益问题，亟须加强研究，把握方向。

（第一作者系自然资源智库咨询委员，第二作者系自然资源部咨询研究中心研究员）