谁来监督监察委 | 监察体制改革的试点总结与未来展望

浙江省监察体制改革试点工作阶段性总结

作者：张磊；原标题：《努力向党中央交出高质量答卷—浙江开展国家监察体制改革试点工作纪实》

三、浙江监察体制改革试点期间办案情况及职权范围划定

办案问题： 3 月 17 日，浙江省杭州市上城区监委报送的对 涉嫌贪污 的余某进行 调查的《立案审批表》 ，摆在了 区委书记陈瑾 的案头 ， 等待她的签批 。担任领导干部多年，陈瑾早已对签批习以为常。但这次，她却看了好几遍后，才郑重签下自己的姓名。 伴随这张特殊的《立案审批表》的签批，浙江国家监察体制改革试点工作启动以来的 第一例留置措施 即将实施。 （按照文中表述：浙江省杭州市区级监察委办案采取留置措施的，由所在区的区位书记审批同意，这与北京区级监察委办案采取留置措施类似，但是早前的各类新闻报道显示，浙江试点期间，留置措施的审批是由上级监委审批同意，这表明浙江可能存在上级监委审批与同级区委负责人审批同意两种模式，可能考虑到杭州作为省会城市的特殊性。）

职权范围： 监察委员会完成组建后，将按照管理权限对 党的机关、人大机关、行政机关、政协机关、审判机关、检察机关、人民团体和民主党派、工商联机关工作人员，国有企事业管理人员 以及其他履行公职的人员 依法实施监察。

五、浙江省监察体制改革试点中办案工作开展情况

浙江省监委成立后不久便全面运转，不仅认真履行监督职责，主动出击，查找问题线索，还认真履行调查职责。目前， 浙江省监委案管部门已开具查询措施文书259份，询问措施文书266份，留置令2份，谈话措施文书2份，讯问措施文书4份，查封措施文书2份，扣押措施文书9份，搜查措施文书7份，鉴定措施文书1份 。

2017年3月17日，国家监察体制改革试点工作启动以来的第一例监察留置措施，经杭州市上城区委书记陈瑾签批后，正式进入实施阶段。 本次留置，省委专门作出指示，要求这起案件报杭州市上城区委书记审批 （注：本次留置是浙江省委对留置审批作出的特别安排，这也浙江省监委相关规定的内容相符合） 。

截至目前， 浙江省监委、杭州市上城区监委、舟山定海区监委、龙游县监委、海宁市监委先后对7起案件依法采取了留置措施 ，工作进展顺利。其中，上城区监委于4月17日将关于余某的《起诉意见书》连同案卷材料移送区检察院案管中心。4月20日， 该区检察院正式决定逮捕余某，其留置措施自动解除，实现了监察程序和司法程序的衔接转换 （注：说明移送司法的腐败犯罪案件，监察措施的解除，是以检察机关对犯罪嫌疑人采取强制措施为界限的，检察机关采采取强制措施后留置措施自动解除） 。

六、浙江省监察体制改革试点中相关制度探索情况

浙江省纪委监委研究制定了 《浙江省监察业务运行工作规程》，共计7章136条 ，涵盖监察范围、监察职责、监察权限、监察程序、监督管理等内容。”这基本 明确了全国人大常委会授权的12项调查权 和中央试点方案明确的技术调查、限制出境等2项监察措施的使用程序和办法 ，为全省各级监委开展工作提供参考或借鉴。

浙江还 重新设计了纪检和监察措施的使用审批程序 ，确保各项措施规范有序： 对同级党委管理的干部采取措施，必须经监委领导人员集体研究决定，监委主任批准 ； 对普通对象采取监察措施的，则按措施的重要性，设置不同层次的审批程序 。 对于后者，如采取谈话、询问、查询等不涉及人身、财产权利的措施时，授予监委分管领导审批的权限；采取查封、扣押、冻结等涉及财产权利的措施时，授予监委分管副主任审批的权限 ； 采取搜查、技术调查、限制出境等涉及人身权利的措施，必须经监委主任批准，请公安机关协助执行 。

试点中，浙江还把派驻机构工作纳入试点工作探索 ： 在不改变派驻机构组织架构的前提下，对派驻机构人员力量进行统筹使用，形成监督合力。负责执纪监督的纪检监察室在线索较多、力量不足时，可以把联系的派驻机构打通，统一调配力量；而当派驻机构遇到系统性问题，监督力量不足时，也可向纪检监察室提出申请，由纪检监察室统筹其他派驻机构的力量予以支持。调整后，派驻机构在履行原有职责的同时，履行省监察委员会赋予的部分职责，与省纪委、监委机关相关的纪检监察室共同对被监督单位开展日常监督。

重点探索留置措施的审批权限、工作流程和方式方法，浙江制定了 《浙江省监察留置措施操作指南》 ，明确 留置条件必须是已立案并且案件具有重大、复杂等四种情形 ，同时对留置审批、备案、期限、被留置人合法权益保障等方面作了详细规定。根据规定， 凡采取留置措施的，需监委领导人员集体研究、主任批准后报上一级监委批准 ， 涉及同级党委管理对象的，还需报同级党委书记签批 ； 凡使用、延长、解除留置措施的，市县两级监察机关都需报省级监察机关备案，而省监委则需报中央纪委备案 。

例如，杭州上城区监委实施第一例留置措施中， 对留置宣布、留置调查、留置交接等整个执行过程全程同步录音录像 ，同时加强与留置场所的对接沟通，就留置场所、人员安全、案件保密、同室人员等具体问题进行磋商，加强对办案人员、留置看押人员的安全教育和培训，确保留置安全。

着力防控风险，浙江还注重强化对监察权行使全过程的监督，实现重要业务的全程留痕，制定 出台《关于对说情、过问实行记录、报告制度》，避免因纪检监察干部打听案情、过问案件、说情干预等行为 ，影响执纪审查或监察调查工作的正常开展。

山西省监察体制改革试点阶段性总结

作者：张磊；原标题：《拿出高质量试点“样品”：一山西开展国家监察体制改革试点工作纪实》

五、做好试点期间建章立制全面开展案件办理

开展试点以来，山西始终把 “ 建章立制 ” 贯穿改革全过程，基本建立起以 山西省纪委监委机关执纪监督监察工作试行办法 、 审查措施使用规范 、 执纪监督监察工作流程图 、 执纪监督监察常用文书 等为内容的 “ 4 个一 ”工作制度。

4 月 14 日 20 时许，在公布对山西煤炭进出口集团有限公司原董事长郭海采取留置措施，尽管是 山西 省监委 “ 第一案 ” ，但由于配套制度的指引，相关工作有条不紊，监委 12 项调查措施中已有 9 项依照程序使用，案件审查也取得了重大突破。在郭海案中，他们严格维护被留置人的人身权、财产权和申辩权等合法权益，专门为郭海制定了合理的日常起居计划，严格按计划进行调查和讯问，充分保障了郭海的饮食和必需的休息时间。

“ 4 个一 ” 制度在把准吃透《监督执纪工作规则》精神的基础上，对线索处置、谈话函询、初步核实、立案审查、审理及监督管理等关键环节及工作流程进行了梳理细化， 对监委 12 项调查措施的使用和 55 种常用文书进行了规范 。

山西 省各级监委成立以来，共处置问题线索 6535 件，立案 2156 件，结案 1905 件，处分 1887 人，组织处理 1191 人， 移送司法机关 5 人 。其中，省监委共处置问题线索 68 件，立案 19 件，结案 12 件，处分 9 人，组织处理 41 人。

“建章立制”过程中，山西根据中央改革试点要求，就留置措施的审批权限、工作流程和方式方法，进行了重点探索， 依纪依法、保障权利，是山西探索使用留置措施的基本原则， 遵循慎用、少用、短用的原则 ， 《山西省纪委监委机关审查措施使用规范》 在第八章对留置的适用对象和使用条件、留置场所和时限、审批权限和程序、留 置场所的安全保障、被留置人合法权益保护等作了系统规范。

根据规定， 省监委确需采取留置措施的，应提交省监委执纪审查专题会议研究决定，并由案件监督管理室报中央纪委备案； 使用留置措施，应当在指定的专门场所实施，提前做出安全预案，与被留置人谈话、讯问，应在专门谈话室进行； 使用留置措施时间不得超过 90 日，特殊情况下经批准可延长一次，时间不得超过 90 日。

除了探索留置措施，山西各级监委全面行使全国人大授权的 12 项调查措施，包括谈话 5652 人次， 讯问 114 人次 ，询问 2358 人次，查询 1697 人次，冻结 5 人次，调取 1329 人次，查封 2 人次，扣押 46 人次，搜查 10 人次，勘验检查 2 人次，鉴定 18 人次， 留置 9 人次 。

在构建监察业务内部运行机制的同时，山西还把加强监委内部监督制约摆在突出位置来抓，探索执纪监督和执纪审查部门分设， 建立起执纪监督、执纪审查、案件审理相互协调、相互制约的工作机制 。

六、 做好监察与司法相互衔接配合工作 探索监察官制度

山西出台相关规定，明确公安机关支持配合监委工作的相关事宜。 公安机关在监委查办职务犯罪案件中承担着大量的协助配合任务，查询、查封、扣押、搜查、勘验检查以及采取技术调查、限制出境等工作，都需要公安机关支持配合或具体执行。

例如，郭海被立案审查后，部分重要涉案人员“失联”，面对这种情况，通过省纪委案件监督管理室向公安机关发出协助查找的通知，在公安机关的配合下，一些涉案人已经到案接受调查。

探索建立监察委员会与执法机关、司法机关的协调衔接机制，是中央交给改革试点地区的重要任务。山西省委将构建法“法”与“法”协调衔接机制作为改革任务落地的关键环节来抓，由省委政法委成立“工作专班”，统筹法、检、公、司各部门，经过大量调研、论证，紧密对接省监委出台的“ 4 个一 ”制度体系， 形成了省委政法委“工作意见”为统领，法、检、公、司“衔接办法”为主体， 共 10 个试行文件组成的 “ 1+4 ”制度体系 。

实现查办职务犯罪案件的顺畅高效有序衔接，是这一制度体系的关键一环。根据规定，山西各级监委对职务犯罪案件调查终结移送后， 由各级检察机关案管中心受理分流案件，侦监部门审查决定是否采取强制措施，公诉部门审查起诉和提起公诉。 对监委移送的案件，如果检察机关认为案件事实不清、证据不足的，可以退回监委补充调查，并拥有决定不起诉的权力，监委对检察机关的不起诉决定，也有相关的复议程序。 在查办职务犯罪案件中，监委与检察机关是互相配合、互相制约的关系。

审判是办理职务犯罪案件的最后一环，案件事实是否清楚、证据是否扎实确凿，最终要接受法庭的检验。 山西省委政法委指导省高院专门制定《职务犯罪案件证据收集指引（试行）》 ，规范了每一类证据收集、固定、运用、保存的方式和标准，并对非法证据庭前会议排除、 留置期限折抵刑期 等问题 进行了明确。省高院出台的这一制度为监委调查取证和检察机关审查证据提供了指引。

除了上述规定， 山西省司法厅还制定出台《司法行政机关支持配合监察委员会查办案件工作办法（试行）》 ，对司法鉴定、调查询（讯）问在押罪犯等问题作出了明确。

目前，山西省正在对建立“ 监察官制度 ”进行探索。

北京市开展国家监察体制改革试点阶段性总结