前沿：国家空间规划体系改革（2018\/01）

要全面推动绿色发展。绿色发展是构建高质量现代化经济体系的必然要求，是解决污染问题的根本之策。重点是调整经济结构和能源结构， 优化国土空间开发布局 ，调整区域流域产业布局，培育壮大节能环保产业、清洁生产产业、清洁能源产业，推进资源全面节约和循环利用，实现生产系统和生活系统循环链接，倡导简约适度、绿色低碳的生活方式，反对奢侈浪费和不合理消费。

要加强生态保护修复，构筑生态安全屏障。建立统一的空间规划体系和协调有序的国土开发保护格局 ，严守生态保护红线，坚持山水林田湖草整体保护、系统修复、区域统筹、综合治理，完善自然保护地管理体制机制。坚持统筹兼顾，协同推动经济高质量发展和生态环境高水平保护、协同发挥政府主导和企业主体作用、协同打好污染防治攻坚战和生态文明建设持久战。

国土空间划分中，要 建立不同层级能够全覆盖的国土空间划分体系 （如城镇建设用地、生态区、农业区等），各个分类之间是一级并列的，不能有大规模交叉。合理划分之后，在相应层级、相应分区类型中建立规划体系和管控细则，尤其要搞清楚农业区和生态区的关系。

空间规划体系和理念中， 规划既不是城乡规划也不是土地利用规划，而应该是国土空间规划 。要集约优先、保护优先，用更少的新增建设用地指标，支撑新的经济总量增长。对建设用地规划，要先搞清楚高效利用区、低效利用区、闲置土地的情况，闲置土地尽快使用，低效利用土地要会同其他部门提高使用效率。

一是要坚持绿色发展理念，构建科学适度有序的国土空间布局体系，引导建立区域协调功能互补的空间格局。二是要推进国土空间高质量发展，将山水林田湖草作为生命共同体，统筹谋划自然资源的开发利用、整治修复，提升国土空间的开发保护利用水平。三是要强化规划的约束性、指导性和引领性，在自然资源统一管理的基础上，形成全域全类型空间管制措施。

1、建立空间规划体系的初衷是立足生态文明体制改革、完善自然资源监管体制，实施国土空间用途管制是其中的连接点；

2、自然资源监管可以区分为载体使用许可、载体产权许可和产品生产许可3个环节；国土空间首先是自然资源的载体，国土空间用途管制对应资源载体使用许可，是载体产权许可和产品生产许可的前置条件；

3、空间规划服务并作用于国土空间用途管制，现实类型多，但内容、管理逻辑基本相同，产生的冲突是因土地发展权管理权力之争带来的；

4、国家机构改革方案表明，以资源保护为出发点的一级土地发展权管理，对属于地方事权的二级土地发展权管理产生了更强的约束力，国土空间用途管制内容也将包括“建还是种”、“种什么”、“建什么”、“建多少”等；

5、未来两级土地发展权的统一归口管理，要求空间规划管理既要管好全域国土空间的重要控制边界，也得管住微观的用地、用海行为，这对空间规划体系的构建和实施提出了更高的要求。

1、空间规划体系建构的基础，不仅仅是机构改革的问题，更应该是政府体制改革。

2、空间规划并不是资源、空间本身的规划，其实质是空间使用的规划，保护、开发、经营等等其实都是使用的方式。

3、空间规划体系建构的基本原则，仍然是“一级政府、一级事权、一级规划”，要很好地把“事权”和“规划”对应起来。

4、空间规划的内容不是各种既有规划的拼合，更不是以某个规划为主拼凑进其他的规划内容，必须进行整合。

5、空间规划是对空间使用的规划，而所有涉及空间的内容都是具体的。

6、从当前的需求看，当务之急是尽快组织力量开展国家级空间规划的编制，既可以在工作的过程中逐步确立空间规划的内容和架构，又可为下层次规划工作的开展提供依据。

7、重新认识规划的概念，这是前面所讨论问题的基础。

第一，坚持中国特色和发挥制度优势，加强空间管治的刚性约束力。第二，着力补齐短板，显著提升治理能力现代化水平，理顺空间开发保护制度。第三，充分运用市场机制，通过空间治理使国土空间得以合理开发和保护。

1、国土空间规划体系的价值何在？

落实在空间上有三种比较典型的规划类型：一是保住自然资源底线和历史资源底线，即“守底线的规划”；二是为市场定游戏规则，管控行为冲突而设的“调关系的规划”；三是作为城市市政工程系统和城市公共服务系统的支撑能力，“保民生的规划”。三种规划划出三类最大且需要保障的空间分类，即保护空间、发展空间和服务支撑空间，但三种规划的方法论存在根本不同，要从社会公共利益和政治承诺的高度，从商务契约精神和硬科学底线坚守视角分别考虑。

2、中国迫切需要建立统一的空间规划立法。

概括起来三句话：“定规则、定渠道、定保障线。”一方面，要为分级施政的公权力定边界，定责权利关系，定奖惩制度；另一方面，为市场活动定规则，空间规划要尊重市场交易的结果；同时保障公共利益诉求。