国浩视点 |《纽约公约》66周年：看公共政策例外如何左右国际仲裁裁决的命运

《纽约公约》被誉为国际仲裁裁决执行的“宪章”，其成功不仅在于其广泛的适用性，更在于其对仲裁裁决执行机制的明确保障。其中有关公共政策例外的规定，或许是运用的最多的，可以阻却承认与执行国际仲裁裁决的条款。

纵观全球案例，有些法院选择谨慎运用这一例外，他们更倾向于在国际标准与国内利益之间取得微妙平衡。而另一些法院，在涉及重大政策考量时，公共政策例外则被频繁动用。这种差异化的适用，使得公共政策例外仿佛是一把“双刃剑”，既是国家主权与公共利益的守护者，又是国际仲裁裁决执行道路上的拦路虎。为什么某些裁决能够顺利穿越国家的法律边界，而另一些却被拒之门外？难道公共政策例外真的成为了法院手中“说不”的万能理由？

《纽约公约》已走过第66个年头，如何界定公共政策例外的适用边界，避免其被滥用成为抵制外国仲裁裁决的手段，一直都是国际仲裁实践中亟待解决的现实问题。

(一)《纽约公约》的背景与发展

《承认及执行外国仲裁裁决公约》，也就是我们通常所称的《纽约公约》，于 1958 年 6 月 10 日订于纽约，并于 1959 年 6 月 7 日生效。该公约要求缔约国法院执行私人仲裁协议，并承认和执行在其他缔约国作出的仲裁裁决。公约的主要宗旨是，外国和非国内仲裁裁决不会受到区别对待，并要求各缔约国确保这类裁决在其法域内同国内裁决一样得到承认并普遍能够强制执行。公约的一个附带宗旨是，要求各缔约国法院为充分执行仲裁协定而拒绝当事人在违反其将有关事项提交仲裁庭处理的约定的情况下诉诸法院。

2023年1月17日，东帝汶加入《纽约公约》，成为第172个缔约国。《纽约公约》全文共有16条，规定了公约的宗旨、适用范围、与国内法及其他条约的关系、申请人需满足的条件及拒绝理由等内容。

(二) 公共政策例外条款的解释与争议

《纽约公约》第五条规定了外国法院拒绝承认与执行仲裁裁决的理由。其中，第五条第一款规定了由被申请人证明的拒绝理由，而第五条的第二款则规定了由法院提出的拒绝理由。

根据第五条第二款的规定，若申请承认及执行地所在国的主管机关认定有下列情形之一，亦得拒不承认及执行仲裁裁决：（a）依该国法律，争议事项系不得以仲裁解决者；（b）承认与执行裁决有违该国公共政策者。也就是说，当法院认为，如果承认和执行裁决“有违该国公共政策”，则可以拒绝执行。这也是我们本文所称的公共政策例外规定。

《纽约公约》并没有给“公共政策”下具体的定义，也没有说明按照公约承认与执行时，应当适用的是国内的公共政策原则还是以国际公共政策概念为基础的公共政策原则。公共政策开放性的法律属性，使其在不同的国家的司法实践中存在着不同的解释和应用。

国际法律联盟(International Law Association)于 2002 年发布的有关 “公共政策”的建议(“ILA 建议”)被认为反映了最佳的国际实践。 ^[注1] ILA 建议将“国际公共政策”定义为由国家认可的一系列原则和规范，其性质可以阻碍国际商事仲裁裁决的承认或执行，倘若承认或执行该裁决将导致违反其程序(程序上的国际公共政策)或其内容(实体上的国际公共政策)。ILA 建议还指出任何国家的国际公共政策包括：

1. 与公正或道德有关的基本原则，甚至当国家与其没有直接利害关系时仍然希望保护的;

2. 为国家不可或缺的政治、社会或经济利益服务的规则，被称作“lois de police”或“公共政策规则”；以及

3. 国家尊重其它国家或国际组织的义务。

ILA对于公共政策的建议并不具有拘束力，由于《纽约公约》并未明确公共政策的概念，各国对于公共政策例外的条款，在实践中，存在不同的理解。

自《纽约公约》生效以来，援引公共政策例外条款的案例非常之多，其中不乏被经常引用的经典案例，也有同一案件，不同国家法院做出截然相反认定的案例。本文选取了几个有实务意义的案例进行分析介绍。

(一) 拒绝承认与执行的案例分析

1. Hardy Exploration and Production (India), Inc v. Governmentof India, Ministry of Petroleum & Natural Gas ^[注2]

该裁决涉及几个关联案件，三家印度企业与印度政府就印度东南部区域碳氢化合物开采、开发与生产事宜签订了一份《生产合作合同》，后因合同履行产生争议。仲裁地的仲裁机构做出了有利于申请人的最终裁决，认定印度政府构成违约。

随后，印度政府向德里高等法院（Delhi High Court）请求撤销上述仲裁裁决，申请人请求向该法院请求承认与执行仲裁裁决。同时，申请人还向美国哥伦比亚特区联邦法院（United States District Court for the District of Columbia）提起诉讼，请求法院承认与执行仲裁裁决。印度政府则提出抗辩，认为由于仲裁裁决执行内容违反美国公共政策，法院应当拒绝执行仲裁裁决。

针对印度根据《纽约公约》提出的违反“公共政策”抗辩，美国地区法院提出，《纽约公约》的宗旨以及美国加入该公约的目的在于鼓励对商事仲裁协议的承认和执行以及统一签字国在遵守仲裁协议和执行仲裁裁决的标准。根据判例 ^[注3] 提出的观点，在拒绝或推迟执行外国仲裁裁决方面，法律给予地区法院的自由裁量权十分有限，只有在执行仲裁裁决将违反法院地国家最基本的道德和正义理念，这种清楚明确的案件中才可以依赖公共政策例外，故《纽约公约》下的公共政策抗辩应当狭义解释，而且只有在仲裁裁决明显将损害公共利益、公众对法治的信心等情况下才可适用。在该部分的论述中，美国法院认为，根据判例Vanity Fair Mills, Inc. v. T. Eaton Co., 234 F.2d 633, 647 (2d Cir.1956)，在履行无法保证，或是行使此种权力将可能导致混乱以及与其他国家当局的冲突时，作出域外禁令的权力应当谨慎行使，美国《外国主权豁免法案》（Foreign Sovereign Immunities Act）中所规定的对外国国家的管辖权涉及的是请求赔偿性损害赔偿并以强制性的国内方式确保原告得到此种赔偿，这表明美国通过规定对外国国家的特定形式救济来实现其尊重外国主权国家的公共政策承诺，根据Newco Ltd. v. Gov’t of Belize，虽然国际互惠原则通常并不反对确认仲裁裁决，但是如果确认本案中的仲裁裁决将导致恶性循环，外国法院将对美国在自己境内或维护自己领土而采取的行为持否定意见。综合上述理由，美国地区法院得出结论，仲裁裁决中强制主权国家继续履行合同的部分违反了美国的公共政策，法院决定拒绝该部分裁决的承认与执行。

此案中，美国法院在考虑《纽约公约》第五条“公共政策抗辩”时，也认为该条的认定门槛较高，仅在执行仲裁裁决将违反法院地国家最基本的道德和正义理念，这种清楚明确的案件中才可以依赖公共政策例外。但在一些商事仲裁案件中，尤其在一个主权国家作为仲裁当事一方的情况下，仲裁庭作出的仲裁裁决中难免会涉及到一国国家主权问题，此时美国法院如何认定相关部分是否构成公共政策例外，一般会在其中找到平衡。

2. Venture Global Engineering v. Satyam Computer Services ^[注4]

本案中，一家美国公司与一家印度公司签订了合资协议，并同意在伦敦国际仲裁院仲裁所有争议。随后的争议导致仲裁庭做出有利于被申请人的裁决。被申请人获得在密歇根州执行该裁决的许可。然而，在此之前，申请人已在印度启动诉讼程序，寻求对支付和撤销裁决的禁令，并获得了永久禁令。被申请人提起上诉，高等法院批准暂时中止该禁令。此外，高等法院还驳回了申请人对拒绝撤销裁决的上诉，裁定印度 1996 年《仲裁和调解法》（“法案”）第二部分（实施《纽约公约》）不允许印度法院撤销外国裁决。法院发现，该法案第一部分允许印度法院以公共政策为由撤销裁决，但不适用于外国裁决。最高法院推翻了高等法院的判决，裁定除非当事人另有规定，否则可以根据该法案在印度对外国裁决提出质疑。

与公共政策例外相关的认定是，当一方请求补充事实时，法院在允许记录补充事实时，还考虑了正义和公共政策原则。法院认为，如果采用一种解释，即不允许一方当事人依赖后来出现的有关裁决的核心事实。这将违背正当程序原则，并违背公共政策的概念。任何因欺诈而导致或影响的裁决都将属于超越管辖权和缺乏正当程序的范畴，因此违反公共政策。由于本案中的裁决是欺诈性得出的，因为一方对仲裁员隐瞒的相关事实违反了印度的公共政策，申请人在获悉这些被隐瞒的信息后必须被允许有机会对裁决提出质疑。因此，出于正义的考虑，并考虑到程序的公平性，法院允许申请人提交新的材料，因为这些材料并非无关紧要，它们可能与申请人撤销裁决的请求有关。

此案中，印度最高法院对欺诈及其与公共政策概念的相互关联作出了更明确的定义，以维护正义为基础，其中也涉及撤销仲裁裁决的补充事实的处理。如果存在在仲裁裁决作出后才被发现的被隐瞒的事实，则必须首先审查这些事实是否与构成或诱导仲裁裁决做出的事实具有因果关系，以及这些事实是否对裁决的作出具有实质性或核心意义。其次，应确定裁决是否由欺诈或腐败引起。如果在裁决作出期间，额外的相关事实尚未公开，并被故意隐瞒，则构成欺诈行为。因此，如果新的事实是相关的和重要的，隐瞒这些事实构成欺诈，则违反一般公共政策原则，试图撤销仲裁裁决的一方将被允许引入新的事实和材料。

(二) 予以承认与执行的案例分析

1. Ashlock Company Division of Vistan Corporation v. Procesadora Rengo SpA ^[注5]

该诉讼中的裁决要求 Procesadora Rengo SpA向 Vista Corporation 旗下的 Ashlock 公司支付每年 15,000 美元，作为租赁八台机器的使用费，外加根据双方签订的租赁合同支付利息、调整、成本和运费。

申请人提出执行申请后，被申请人提出了仲裁程序的不公正等事由为抗辩。在涉及最高法院关于公平听证和公共政策实质性标准的裁定时，法院表示，虽然送达是正当程序必不可少的一部分，但其形式无需遵守除当事人约定以外的任何其他规则，即使该规则与智利国内适用的规则有很大不同。也就是说，即使违反智利法律规定的强制性规则，也不一定构成违反公共政策或损害被告获得公正审判的权利。相反，法院的推理证实了当事人可以灵活地制定国内诉讼中无法获得的程序规则。

法院还指出，“《国际商事仲裁法》确立的公共政策概念是限制性的，指的是智利法律的基本原则和规则，而不是任何强制性的国内法规则。”仲裁的主要优势之一是它赋予当事人权力，使其能够根据其业务关系制定有效的程序规则。因此，确定对这种权力的限制至关重要。智利最高法院的裁决明确了这一点：除非违反基本原则，否则当事人可以自由地根据自己的意愿达成协议。然而，在定义什么构成违反基本原则时，哪一法律体系具有最重要的相关性仍是一个悬而未决的问题。

2. Guoao Holding Group Co Ltd v. Lijuan Xue et al.

这起案件的仲裁裁决是北京仲裁委员会于2021年做出的。主要涉及北京养老项目的开发，后经过两次开庭审理，仲裁机构做出了基本有利于申请人的裁决。被申请人多次向中国法院挑战该裁决，均未成功。之后，申请人向澳大利亚联邦法院申请执行裁决未执行到的部分，被申请人则援引公共政策，认为仲裁庭裁决的程序不公平，要求法院拒绝执行该裁决。

法院认为，在标准化的国际规则体系下作出的裁决的承认过程中，协调一致非常重要。要规避其他司法管辖区的裁决，外国裁决必须从根本上违背该司法管辖区的正义观念。在本案中，法院发现该门槛尚未达到，并且没有令人信服的理由不应在澳大利亚执行该裁决。该决定再次强调了拒绝在澳大利亚执行外国仲裁裁决的高门槛。以执行违反澳大利亚公共政策为由拒绝执行（根据 IAA 第 8(7)(b) 条）的范围非常狭窄，仅限于违反最基本的道德和正义原则，法院认为在本案中，被申请人在中国仍可利用法律程序来确保其公平的结果。

通过对公开案例的研究，公共政策的定义在不同国家存在显著差异。狭义的公共政策通常限于涉及国家根本利益的法律原则，如国家安全、法律秩序等；而广义的公共政策则可能涵盖更为宽泛的社会、道德和伦理标准。

(一) 共同点

1. 法律基础

各缔约国都认可，《纽约公约》第五条第2款(b)项规定，仲裁裁决如果与执行地国的公共政策相抵触，可以拒绝承认和执行。这一规定旨在保护各国的基本法律原则、社会利益和道德标准。这一例外的适用在各国法院中被视为最终防线，通常仅在极端情况下适用。

2. 主要的事由

各国法院在适用《纽约公约》第五条公共政策例外时，通常都会考虑以下因素，以决定是否拒绝承认与执行：

(1) 程序性问题

在大多数司法管辖区，与公共政策有关的程序性理由可作为《纽约公约》第五条第(2)款(b)项规定的与公共政策不一致的理由。此类程序性理由与仲裁程序有关。比如，侵犯听证权或正当程序、违反平等陈述案件的机会、裁决以欺诈手段取得或基于伪造的文件、仲裁员受到贿赂或威胁后获得裁决，未能给予适当通知、仲裁协议无效等等。

此外，违反既判力以及仲裁员缺乏独立性和公正性也被普遍认为违反公共政策，但并非普遍如此。

(2) 实质性问题

实质性公共政策例上的判断与裁决的内容有关。与程序性问题相反，识别实质性问题往往更加困难。不同司法管辖区的类别包括：（欧盟）反垄断和竞争法、条约必须遵守、破产情况下债权人的平等、国家豁免、禁止惩罚性赔偿、禁止过高利息。

在某些司法管辖区，法院已经发布了或多或少广泛的实质性公共政策表现目录。

(二) 差异点

1. 适用标准的严格程度不同

不同国家对公共政策例外的适用标准宽严不一。有些国家（如法国、德国）倾向于严格限制公共政策的适用，而另一些国家（如印度、俄罗斯）则相对宽松。

2. 公共政策的地域性差异

各国对于公共政策的理解和适用不仅取决于法律体系，还受到当地政治、经济和文化因素的影响。例如，中东地区和一些伊斯兰法国家更倾向于将公共政策与宗教教义相结合。

(一) 确保仲裁程序的正当性和透明性

仲裁程序的正当性（due process）是保障裁决执行力的核心要素之一。根据《纽约公约》第五条第（1）款第（b）项的规定，如果当事人在仲裁过程中未能充分行使其程序性权利，或未被适当告知仲裁程序的启动和进展，法院可援引公共政策例外，拒绝承认与执行该裁决。因此，仲裁庭在程序管理中应严格遵循仲裁规则和当事人约定的程序规定，确保每个当事人在仲裁过程中均有机会平等地陈述自己的意见，参与证据的提交和质证，并获得充分的程序性保护。

例如，在*Parsons & Whittemore Overseas Co., Inc. v. Société Générale de L'Industrie du Papier (RAKTA) ^[注6] 一案中，美国上诉法院强调，公共政策例外的适用标准应限于裁决的执行将 “严重违反美国的基本正义观念” （violate the most basic notions of morality and justice）。该案中，法院最终认定，尽管被申请人主张仲裁程序中存在不公平行为，但未能证明这些行为达到了足以援引公共政策例外的程度，因此拒绝适用公共政策例外，承认并执行了该裁决。

(二) 防范仲裁程序中的腐败、欺诈等不法行为

腐败、欺诈等不法行为（corruption, fraud and undue means）严重损害仲裁程序的公正性和裁决的合法性，是各国法院援引公共政策例外拒绝执行仲裁裁决的重要理由之一。因此，当事人及其法律代理人在仲裁过程中应避免任何形式的不法行为，包括贿赂仲裁员、伪造证据或隐瞒重要信息等行为，以确保仲裁裁决的合法性和公正性。例如，在Westacre Investments Inc. v. Jugoimport-SDPR Holding Co. Ltd. ^[注7] 案中，英国上诉法院面对被执行方提出的“仲裁裁决涉及贿赂合同”的抗辩，最终认为该贿赂行为的主张未能被充分证实，因此拒绝以公共政策例外为由驳回裁决的执行请求。该案表明，只有当腐败行为对仲裁裁决的合法性产生实质性影响时，公共政策例外才可能被援引。

(三) 谨慎选择仲裁地与执行地，制定明确的仲裁条款

在选择仲裁地和执行地时，应充分考虑这些国家对于公共政策例外的适用标准和态度。仲裁条款应当明确具体，尤其是对适用法律、仲裁地点、仲裁规则、仲裁员资格等重要事项作出清晰规定，以防因仲裁协议无效或条款不明而引发执行地法院以公共政策例外为由拒绝承认与执行。

(四) 充分了解并遵循执行地的公共政策标准

不同国家对公共政策的理解和适用存在显著差异。因此，在选择执行地时，当事人应事先了解该国法律对公共政策例外的适用范围，并评估仲裁裁决是否存在潜在的公共政策风险。必要时，当事人可以寻求当地律师的意见，以便在提交执行申请前进行详尽的法律尽职调查。在Renusagar Power Co. Ltd. v. General Electric Co. ^[注8] 案中，印度最高法院以仲裁裁决涉及 “外汇管制法”（Foreign Exchange Regulation Act）为由，认定该裁决违反印度的公共政策，因此拒绝承认与执行该裁决。该案表明，在选择印度作为执行地时，应特别关注仲裁裁决内容是否涉及国家经济政策等敏感问题。

此外，还应关注执行地国家法院对公共政策的理解执行的宽严度。比如，美国法院通常对公共政策例外的适用采取严格的标准，通常仅在裁决严重违反“基本正义”或“根本程序原则”时，才会援引公共政策例外拒绝执行。因此，在美国申请执行仲裁裁决时，应确保仲裁程序符合基本的程序正义原则（procedural fairness），包括公正通知（proper notice）、公平审理（fair hearing）和无偏倚（impartiality of arbitrators）。英国法院对公共政策例外的适用标准较为严格，通常仅在仲裁裁决涉及严重违法行为（serious illegality）或重大程序瑕疵（serious procedural irregularity）时，才会援引公共政策例外。因此，在英国申请执行仲裁裁决时，应确保裁决内容和程序不涉及违反法律或公序良俗的行为，并在提交执行申请时附上充分的法律和事实依据。而法国法院对公共政策例外的适用采取“国际公共政策”（international public policy）的标准，即裁决内容不得违反国际社会普遍接受的法律准则和道德标准。因此，在法国申请执行仲裁裁决时，应特别注意裁决内容是否涉及违反国际公认的法律或道德标准，如人权（human rights）、反腐败（anti-corruption）或环境保护（environmental protection）等事项。

在国际仲裁的广袤天地中，《纽约公约》犹如一座灯塔，为国际仲裁裁决的承认与执行指引了方向。然而，公共政策例外（public policy exception）却像是这片海域中的“暗礁”，让每一位航行于此的法律人都必须小心翼翼地把握方向，以免满载希望的裁决之船触礁搁浅，甚至覆舟。

那么，如何在这片暗礁密布的海域中找到安全的航道？在我看来，关键在于“未雨绸缪”（prevention is better than cure）。在仲裁程序的每一个环节，都应当充分考虑可能的公共政策问题。仲裁员需要更加谨慎地撰写裁决，避免触碰明显的公共政策禁区；申请执行的律师则应在选定执行地时做足功课，了解该国法院的审查偏好和适用倾向。正如古罗马法学家所言：“Ignorantia juris non excusat”（法律上的无知并不是借口），对各国公共政策的不了解将会是行进路上的最大障碍。

最后，仲裁裁决的执行之路从来不可能一帆风顺，而公共政策例外就像是这条航路上的巨浪，考验着每一个法律人的智慧与勇气，正如古老的谚语所说：“Smooth seas do not make skillful sailors.”。但也正是因为这些挑战，我们才有机会不断进步，探索出更完善的法律实践，最终在风浪中驾驭住这艘全球仲裁的航船。

*本文完成于2024年10月。

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