李龙 | 政策与法律的互补谐变关系探析

党的政策在我国是一个复杂、活跃且十分重要的社会现象。《中共中央关于全面推进依法治国若干重大问题的决定》中指出 : “发挥政策和法律的各自优势，促进党的政策和国家法律互联互动。”这一论断表明，政策和法律各自具有相对独立、不可替代的优势，且二者之间又是密切联系，互补互联谐变。如何进一步认识政策和法律的互补谐变关系，反映客观存在的政策现象与法律存在之间的现实逻辑，克服简单化认识倾向，需要对政策与法律的逻辑关系进行进一步探讨。

一、政策与法律关系的再认识

政策是人类社会发展到一定阶段的产物，是政治上层建筑的重要组成部分，是国家、政党为实现一定历史时期的政治、经济、文化等任务和目标而确立的行动准则、措施和方针。从颁布的主体来看，政策可分为党的政策和国家的政策，从表现形式来看，有纲领、决议、决定、纪要、指示、通知、建议、批复、规划、办法等。除了某一方面的具体政策以外，大凡政策内容都较为抽象，具有指令性、指导性和原则性。

一般认为，政策是为了实现特定目标而规定的、调整各种关系的路线、方针、规范和措施的统称。本文所指的政策包括党关于国家的政治、经济、社会等方面政策，也是政策中的核心部分，但不包括党内法规。党内法规是管党治党的重要依据，依规管党治党是依法治国的政治保障。党章是最根本的党内法规，是党内的“宪法”，要求全党必须一体严格遵守执行。党的十八大以来，中央出台或修订的党内法规达 50 余部，为从严治党提供更为坚实的制度支撑。党内法规也常常严于法律，“党纪国法”时常并列使用足以显示其地位、性质，制定及其效力范围与政策有很大的不同。

一般认为，法律是由国家制定或认可并由国家强制力保证实施的具有普遍效力的行为规范体系。法律通常采用制定法的形式，有法典式的，也有单行法规形式。行政法规、地方性法规、自治条例和单行条例，部门规章和地方规章从广义上也属于法律范畴。总体来看，法律的确定性和规范性强。

关于政策与法律的关系，以下观点值得重新思考：

一是政策仅仅是法律的渊源或法律是政策的定型化。这里的“渊源”大凡是指法律制定素材或内容的来源，不是指法律的效力来源。该观点强调的是，政策经过一段时间的试验或检验，成熟后再通过立法加以确认成为法律。在社会关系变革的时期，调整和协调人们之间的利益关系要靠政策，经实践检验，修改完善后再由国家权力机关立为法律，是立法稳妥性的重要渠道。但不能以此为理由，把法律仅仅视为是政策的规范化、定型化和制度化的产物，甚至把法律视为政策的替代，法律制定后，政策的生命周期也就结束。这种笼统地把政策视为法律的初型，而法律是政策的定型化、规范化的观点有简单化之嫌。因为，政策只是法律过渡的逻辑否定了政策的独立性和政策的现实逻辑，不能回答政策在特定的“无法”历史时期曾发挥过独特的作用，也不能回答政策在现实领域发挥作用所达到的深度、广度和效力也有为法律所不及的现象。

此外，与法学学者通常将政策视为一种法律渊源一样，非法学领域的学者则又将法律纳入公共政策的范畴，即公共政策分为获得法律形态的公共政策和未获得法律形态的公共政策。不同学科的不同观点，可以看出政策与法律关系的复杂性。

二是政策统治本质上是人治论，它是与法治相排斥的。有学者认为，由于政策的制定大凡是“拍脑袋”的个人或少数人的决策机制，所以，政策通常表现为人治，依靠政策、崇尚政策就不可能依靠法治、崇尚法治。诚然，要实行法治，就要实现从依靠政策到依靠法治的转变开始。为了防止政策失误产生的“瞎指挥”和“瞎折腾”在新时期重演，也必须把政策的制定建立在民主、科学、理性和法治的基础上。但不能将政策与法律割裂开来，认为只有将政策全部转化为法制后才能实现依法治国的方略，实际上是把政策的制定和执行过程中的一些个别现象扩大化，否定政策存在的客观性和合理性，有以偏概全的嫌疑。人治化的政策制定的体制机制、方式方法与政策本身不是一回事；况且，当前已经建立了“公众参与、专家论证、风险评估、合法性审查、集体讨论决定”的重大政策制定程序，各级政府也正在建立法律顾问制度，确保规范性政策文件、重大决策的制定质量。正如有学者所言，随着法治观念的普及和全社会的认同，制定法律的程序与制定公共政策的程序正日趋一致。所以，从当前的法治环境来看，政策不等于长官意志，决策并非领导拍板。同时，法律也不是万能的，纯而又纯的“法律统治”也是不存在的。就法律本身而言，也存在着“恶法”和司法部门枉法裁判的现象，也出现过一些冤假错案，但我们不能以此就认为法律也是人治的。看来，如何在“善法良策”的价值取向上寻求政策与法律的一致性是一个十分重要的任务。法律有善恶之分，恶法之治并非法治；政策也有良劣之别，良策之治亦非人治。善法良策是社会良好治理和达成善治的需要，出发点和落脚点都要体现人民意志和利益，都是实现社会公平正义的重要保障。

三是主辅关系或可有可无论。该观点强调，依政策办事只是依法办事的辅助，在没有法律的情况下才依政策，没有政策就依习惯，政策在功能上仅仅是一种填补或备胎的地位，即使没有政策，还可以依照习惯。这样，政策就可有可无了。其实，政策与法律都具有调整社会利益关系、指引和规范公共权力运行的功能，尽管它们的表现形态、作用方式和效力表现不同，但都需要贯彻社会正义原则，遵循国家价值准则。从世界范围来看，政策在社会建设中发挥着重要作用，政策也是世界各地公共生活领域的重要准则，在政府管理和司法部门都发挥着重要作用。所以，排斥政策的作用甚至否定政策的价值只是主观想象而已，面对政策制定时的“先天不足”和因执行人的素质问题导致的“后天失调”，现实的选择应当是改进决策的民主化、科学化方式，保障政策反映民意和规律。但不能以此为理由否定政策的存在价值，况且，这些不完善的现象在法律层面也同样存在。就中国而言，中国是一个政策大国，在民族解放国家独立、社会主义建设、改革开放、建设社会主义市场经济过程中，发挥了无可替代的作用。所以，探讨中国语境下的法律与政策关系，还需要结合中国独特的历史进程和社会发展，不能简单将依政策办事与依法办事在理论上孤立起来，在实践上对立起来，甚至借此否定政策应有的价值与功能。政策与法律现象具有历史性，二者的功能都具有多样性，简单、笼统地从功能上把二者的关系视为“法律为主、政策为辅”的观点不具有科学性。

二、政策与法律的互补谐变关系的内涵

政策与法律都无法做到完全的自给自足，政策在完善自身的同时也为法律提供了经验，法律在改进自身的同时也为政策提供参考，二者相对独立、相互建塑、优势互补、互联谐变，共同构成了一个完整的社会规范体系。

1. 地位上的相对独立性

二者之间的差别是相对独立存在的前提。政策与法律在功能价值、工具属性和主体上都有不同，从制定机构、调整范围、表现形式以及实施方式等方面有其各自的特点和不能互相替代的作用。政策本身是对社会问题的一种反应，政策的优势源于它本身的属性与当前社会发展状况之间的内在契合，政策的制定和变化要随着目标任务的完成或改变不断地调整，其天然地具有易变性、契合性和开放性，这是政策生命力的重要表现。在现代社会生活中，由于政策具有灵活性、应急性、契合性和开放性，与法律相比，政策的适用和受政策影响的范围就较为广泛。既有执政党的政策，也有国家政策、政府政策，还有司法政策；既有中央政策、地方政策，也有民族政策、区域政策；既有经济政策、社会政策和文化政策，也有科技政策、环境政策等等。即使在法律调整的稳定范围内，政策仍然发挥着独特的作用，并不因为有了法律之后，政策就没有了存在的空间。如近期发布的《关于办理网络犯罪案件适用刑事诉讼若干问题的意见》、《关于认罪认罚从宽制度改革试点方案》，就是根据当前的形势变化，更好地实现公平正义出台的相关刑事司法的完善政策。处理一些疑难案件时，往往不是规则而是原则或政策在发挥作用。法律作为“硬法”，所适用的社会关系具有较高的稳定性，调整的范围没有政策那么广泛和灵活。

从功能上来看，二者都具有独特的功能。政策尤其是党的政策具有重要的“指导”功能，党的总政策是依宪治国的前提，也是制定法律的依据；而法律则侧重于对具体社会关系的“规范与引导”，各自的功能不能相互取代。这种特有的功能是二者相对独立存在的依据。法律与政策关系具有多维性和复杂性，不能简单用“政策是法律之母”、“政策是法律的灵魂”、“法律是政策的定型化”的关系就能解释得了。同时，政策则被当成低于法律，只是在因制度不完善或法律技术所不及的领域发挥作用，或者政策需要转化为法律工具的观点也缺乏理论依据。所以，从功能上来看，法律是无法做到完全自给自足的，“法律万能”是不存在的，二者都具有各自的独立空间。

既然二者相对独立，法学的“泛法律化”、 政治学的“泛政策化”都否定了二者客观存在的现实基础，也面临着理论和实践的双重尴尬。其实，政策与法律都是上层建筑的有机组成部分，都反映着经济基础的要求，所以，二者之间也不是形式和内容的关系。如果把政策归入形式的范畴，特有的地位和功能就容易“被虚化”。毛泽东曾精辟总结：“政策和策略是党的生命。”中国共产党的发展历史也说明，政策的地位不可取代，不存在着可有可无的问题，提倡依法治国不是否认政策的价值，政策的独立空间永远不会因为法制的完善而被取消。

2. 内容上的互构性

正是因为政策与法律各自都具有独立的地位，这为二者相互联系提供了基本条件。政策和法律都是人民意志的产物，都体现了一定时期人民对公平正义和秩序的追求，本质上具有一致性，也都是实现社会调控目的的工具和手段，目标具有共同性。具体说来，法与政策在制定、发布和功能上具有较大的相似性，二者不是对立的结构体，是相互影响、相互建塑、型构的关系，政策在完善自身的同时也为法律提供了经验，法律在改进自身的同时也为政策提供参考。互构论既承认两者的区别，又强调它们在区别基础上的相互联系，这种相互联系既是差异的、也是适应的、协调的和整合的，不可分割。那些作为经济的集中表现的政治性政策，也会渗透、贯穿到包括法律在内的上层建筑的各个部分。

从时序性、单向度的角度来看，对未建立起法律制度来调整的一些社会关系主要靠政策办事，政策替代着法律的作用，建国后较长时期依靠政策办事的状况就是明证。一般而言，对那些急于解决的、暂时的、尚未定型的社会关系，因为没有制度经验，先用政策的方式去协调较为适宜，成熟后再考虑通过法律的途径来解决。如刚刚由国土资源部、国家发展改革委、公安部、人力资源社会保障部、住房城乡建设部联合出台的《关于城镇建设用地增加规模同吸纳农业转移人口落户数量挂钩机制的实施意见》就是如此。这就是“政策是立法先导”的现实体现，一些政策甚至成为法律的“政策性条款”或者为执行法律而制定的细则，与法律构成同一性的规范结合体。所以，从时序性来看，二者内容互构，密切联系。正如美国学者伍德罗·威尔逊认为，政策是由政治家即具有立法权者制定的而由行政人员执行的法律和法规，法律法规则是拥有立法权的政治家制定并为政府和法院执行的公共政策。列宁曾指出 : “法律是一种政治措施，是一种政策。”

从并存角度来看，并不意味着相关内容出台了法律，政策的使命就结束了。政策不是一个替代地位，那种“有法律从法律，没有法律从政策”的观点实际上否定了政策的独立性，政策不仅仅是通过摸着石头过河为法制提供经验，其独立存在主要是在于政策的灵活治理方式，这是高度稳定性的法律所不具备的，也无法替代的。比如， 2016 年 10 月 10 日，由最高人民法院、最高人民检察院、公安部、国家安全部、司法部联合发布《关于推进以审判为中心的刑事诉讼制度改革的意见》就是以政策形式发布的。网络诈骗犯罪，虽然法律早已规定，但最近多部门出台政策联合打击利用网络犯罪也是这种情形。再比如，当前环境问题的复杂性、突发性等特点决定了单纯依靠环境法律或者环境政策均无法有效应对，只有环境政策与环境法律的协调配合，才能实现生态环境的有效保护。这说明，即使出台了相关法律，政策也不能“退休”。二者的重要内容具有互构性，不等于二者的功能可以完全替代；主要依靠政策办事或主要依靠法律办事，都是特定历史时期的特定需要。

3. 功能上的互补性

有学者从政策与法律的功能变化总结出了政策与法律的功能结构关系，即从改革开放前的“政策作主导——法律作工具”、到改革开放后的“政策作先导——法律相跟进”然后到十八大以来的“政策作指导、法律作依据”的关系。这一研究表明，政策与法律都各自有特有的功能并随着社会背景的变化而变化，且每一特征的功能结构都反映了社会背景的变化和特定现实的客观需要。

政策与法律的独立性和差异性是二者共同作用、互相补充的前提，但不能夸大二者的差异以此来割裂二者的联系。诚然，二者在作用范围、对象及方式都有很大的不同，但二者都属于社会规范，同为社会规则，都是人民意志的体现，二者不同风格、不同角色的优势互补、互联耦合构成了一个完整的社会规范体系，也只有二者相通互补构成的规范体系才能提供完整的社会规则，二者都不是各自独立的“万能之王”。

发生作用的方式上，政策具有指导性和灵活性，法律具有规范性和稳定性，二者协调互补，整合共生。法律作为常态管理的“硬法”与政策作为因应管理的“软法”都是国家、社会治理不可或缺的，调整方式上的相互补充能充分发挥软法不软的功能，弥补硬法不硬的局限，从规制的刚性和柔性两个方面来调整社会关系，并在调整过程中逐渐形塑着社会秩序。甚至在特定时期，作为法律的“硬法”缺位时，因问题解决的客观需要，作为“软法”的政策也能发挥“硬法”的功能，这就是存在“法律政策”或“准法律”称呼的缘由。这一现象也深刻揭示了目的决定着手段的性质和作用范围，而政策和法律都是手段，要统一于解决问题这一目的的客观要求。脱离手段要解决的目的属性，起码缺乏实践理性。

法律不是一个自给自足的规范体系，具有很强实践性、试验性的政策能够矫正理性建构主义脱离实际的局限，使依据经过实践检验的政策制定的法律具有更强的生命力。“如果不试验，不比较，硬性规定，工作不但不能进步，还可能出很多毛病。试验探讨现在还在继续进行。”其实，无论是政策还是法律，都是为了解决某种问题而制定的，具有相同的意志属性和目标，并服从和服务这一目标。

政策与法律互补性的现实逻辑是：在无需法律或法律缺位的情形下，政策具有“准法律”的独立价值或替代意义；法律一旦形成后，在适用范围和时间上比政策更稳定，并具有相对的独立性。在政策与法律并存的情形中，政策因为发挥作用的方式的特殊性则与现行法律共同作用，相辅相成。

4. 方向上的谐变性

政策与法律在阶级本质、经济基础、指导思想、基本原则、社会目标等方面一致性是二者向相同方向协调、和谐变化的基础，也正是这一基础决定了二者不会产生根本的逆向冲突。同时，社会关系的变动性和调整的连续性是政策与法律相互建塑型构、互构谐变的客观需要。

政策与法律的内容要不断协调发展，不断完善，共同向“善策”与“良法”方向发展。这样，政策更加规范，法律更具富活力。但无论是法律还是政策，都不是一个自给自足的规范体系，需要在实践过程中不断完善和发展。在变化发展过程中，政策和法律都要服务或服从于国家和社会发展的目的，都要坚持公平正义的价值标准，探索其形成和发展的科学性，减少政策、法律的矛盾和抵触，探寻政策与法律同向、正向谐变的内蕴与机理，防止逆向冲突，形成政策、法律相互借鉴、共同建塑、良性互动的格局。

政策与法律之间的互构谐变关系是共同应对社会变化的客观表现。现代社会的经济、政治、文化、生活领域的现实内容是不断发展的，矛盾也是日益繁杂的。为了解决不断出现的新问题，政策与法律需要处于协调性、适应性或权宜性的共变状态。也只有时刻处于交互性的、共时共变的过程性状态，才能克服法律规则的滞后性和政策的随意性。在这个过程中，相互建塑、协调、补充，克服各自的局限性，“让法律多一些政策考量”，“让政策多一些法治元素”，统一应对社会的变化，推动社会关系调整的良性运行和协调发展。

三、党的领导是政策与法律互补谐变关系实现的支点

1. 中国共产党代表着人民的根本利益

政策与法律都是集中和体现人民意志即人民的利益和意愿的不同形式。只有以符合人民利益和意愿为出发点和归属，才能正确处理政策与法律的关系。实践表明，中国共产党的一系列方针、政策、历次修宪建议、多次重大立法建议与重要决策等，都体现了广大人民群众的迫切愿望和根本利益，获得了人民的广泛支持与拥护。当前，“以人民为中心”是符合人民利益的根本思想，不仅充分反映了政策和法治建设“为了谁”的政治要求，而且还体现了法治建设要遵循包容性发展规律和以人为本的本质要义。习近平总书记强调，以人民为中心的政策与法治，就是要把人民当家作主和人民安居乐业作为政策和法治建设的价值本位，始终“站在人民大众立场上”，使每一项政策和立法反映人民意志。虽然党的政策以党的意志表现出来，但政策所体现的意志是“从群众中来”再“到群众中去”的，是党和国家的生命线，也是人民的幸福线。习近平指出：“要正确处理党的政策和国家法律的关系。我们党的政策和国家法律都是人民根本意志的反映，在本质上是一致的。”政策与法律有了共同的人民意志，政策，尤其是党的政策，就能够与法律互相补充、相互转化、相互作用、协调发展。

2. 党始终发挥总揽全局、协调各方的领导核心作用

政党政治是现代社会政治活动的重要特征和普遍实践。政党要采取行动，必然需要统一、有效的指南来指导本组织，指导本组织的各个分支组织，以及分散的组织成员。这种行动指南，通常就表现为方针、政策。可以说，只要有政党存在，只要有政党政治存在，政党的行动指南——政策就会一直存在，政策与法律的关系也就会一直存在。中国共产党的领导和执政，不仅是历史的选择，也是中国的基本国情。全国人民代表大会制度是在党的领导下，中国人民自觉选择的适合我国国情的具有中国特色的政体形式。只有坚持党的领导、人民当家作主与依法治国的有机统一，坚持民主与集中、民主与法治的统一，党的政策与法治才能得到统一。江泽民同志指出：“依法治国，把坚持党的领导、发扬人民民主和严格依法办事统一起来，从制度和法律上保证党的基本路线和基本方针的贯彻实施，保证党始终发挥总揽全局、协调各方的领导核心作用”。

3. 党的领导是法治人才的重要保障

党的领导不仅是政策与法治协调发展的重要政治保障和组织保障，而且也是立法人才和执法人才的重要保证。“国以才立，政以才治，业以才兴。”中国共产党始终坚持以“党管人才”的方式把各方面优秀人才集聚到党和人民的事业中来，也通过有效的教育、管理、培养和引导，培养了大量的法治人才，成为了中国法治建设的骨干力量。党组织分布在广泛的立法、司法和执法领域，能够发现人才，培养人才。所以，要做好法治人才工作，“让政策动起来”、“让法律转起来”，关键在党。因此，加强党对人才工作的组织领导，培养通晓政策和精通法律的人才，是政策与法治协调发展的重要人才保障。

总之，既要认真对待法律，也要认真对待政策，架构起科学合理的互补谐变结构，让二者共同为国家的发展提供制度和秩序的保障。