干货 | 当前政策环境下对EPC总承包商带来的风险

来源： 南京卓远资产管理有限公司，

文：胡晶/南京卓远江西子公司PPP工程咨询师，转载已授权

自2017年2月24日，国务院办公厅印发国办发〔2017〕19号文《关于促进建筑业持续健康发展的意见》（下称“意见”），《意见》规定，要求加快推行工程总承包，按照总承包负总责的原则，落实工程总承包单位在工程质量安全、进度控制、成本管理等方面的责任。2017年3月29日住房城乡建设部印发《“十三五”装配式建筑行动方案》，到2020年全国装配式建筑占新建建筑的比例达到15%以上，其中重点推进地区达到20%以上，积极推进地区达到15%以上，鼓励推进地区达到10%以上。鼓励各地制定更高的发展目标。建立健全装配式建筑政策体系、规划体系、标准体系、技术体系、产品体系和监管体系，形成一批装配式建筑设计、施工、部品部件规模化生产企业和工程总承包企业。国家及地方各部门自16年开始陆续出台了一系列政策文件，包括：

住房和城乡建设部发布第1535号公告，批准《建设项目工程总承包管理规范》为国家标准，编号为GB/T50358-2017，自2018年1月1日起实施。到18年上半年住建部发布《关于印发住房城乡建设部建筑市场监管司2018年工作要点的通知》（建市综函[2018]7号）关于推进工程总承包，出台房屋建筑和市政基础设施项目工程总承包管理办法。整个18年延续了16年以来的政策方针，持续坚定的贯彻推进工程总承包模式的推广。

我国 实际从上世纪80年代开始就在化工和石油等行业开始试点工程项目总承包，逐步推广到其他行业，但是因为体制缺陷、缺乏规范、素质不高、能力不强、经验不足等方面原因，直至现在发展依旧缓慢。在城镇化快速发展的今天，已经不仅仅是对发展量的要求，而是需要对发展质量的提高，而项目总承包模式又能很好的达到这个要求。

在当前城镇化高速发展的今天，PPP、EPC、装配式建筑、BIM等各种模式都在快速发展，特别是PPP+EPC模式受到了发包方的青睐。在建筑行业持续深化改革的形式下，国家发布了一系列规定和办法来引导建筑行业健康发展。但是对于总承包方来说， EPC模式 将工程设计、施工、材料和设备采购任务一次性发包给了项目承包公司，对于整个项目所有环节的管控是一个复杂的工程，对团队的管理水平有着很高的要求。 EPC模式 使得总承包方需要牵涉的面变得广泛，而政策的频繁变动，导致项目实际过程的操作也需要实时调整，国内企业处于总承包模式的发展初期，经验不足。

基于此种现状，我们重新思考当前政策环境中， EPC模式对总承包方带来的风险 。

工程总承包 是国际工程企业项目管理的主流模式，根据美国设计建筑学会的统计，国际设计施工总承包的比例从1995年的25%上升到了2005年的45%，国际主要的工程企业都采用了这种模式。项目承包管理主要应用于化工、冶金、电站、铁路等大型基础设施工程等领域。凭借先进的技术、管理和资金优势，欧美发达国家的承包商成为国际工程承包市场的最大赢家。欧洲有56家企业入围全球225强，海外营业总额为996.72亿美元，占225强海外营业总额的59.5%。美国有55家企业入选225强，海外营业总额为322.99亿美元，占225强海外营业总额的19.3%。亚洲、拉美等国家和地区的承包商占225强海外营业总额的21.2%。（来源于 www.njliaohua.com）

我国 从80年代初期开始推行工程总承包模式，国务院印发了《关于改革建筑业和基本建设管理体制若干问题的暂行规定》（国发 [1984]123 号），1984 年 12 月，国家计委、建设部联合发出关于印发《工程承包公司暂行办法》的通知（计设 [1984]2301 号），1987 年 4 月，国家计委、财政部、中国人民建设银行、国家物资局发出了《关于设计单位进行工程建设总承包试点有关问题的通知》（计设 [1987]619 号），成立 12 家试点单位。工程总承包从化工、石化行业开始试点并逐步推广到冶金、电力、纺织、铁道、机械、电子、石油天然气、建材、市政、兵器、轻工、地铁等行业。房屋建筑工程项目的工程总承包也在不断增加，取得了明显的进展。

随着国家发展进入“新常态”，建筑业作为国民支柱产业，在寻求改革突破的关键时期。 从国内政策层面来看，真正的项目总承包模式的大力推广发展是2016年开始的。 2016年2月中共中央、国务院印发《关于进一步加强城市规划建设管理工作的若干意见》（中发〔2016〕6号）明确提：“深化建设项目组织实施方式改革，推广工程总承包制”。《若干意见》的出台，是贯彻中央城市工作会议精神，落实推广工程总承包制的 重要举措，文件的颁布，将有力推进工程总承包的发展。2017年12月，住建部建筑市场监管司发布了《房屋建筑和市政基础设施项目工程总承包管理办法》（征求意见稿）。这意味着，工程总承包即将进入发展新阶段。2017年是我国工程总承包事业进入高速发展期的起步年，有关工程总承包的地方政策文件开始出现大幅增长。据统计，2017年新增省级工程总承包政策文件共计39件，远超2016年的8件（来源于BBS-项目管理-工程管理分享中）。2018年上半年，工程总承包模式的项目相比17年同期有了显著的增加。

（一）建筑行业变革给传统设计或施工企业带来的风险

EPC模式是国际工程项目建设的惯例，但对于我国建筑业价值链长期割裂的格局却是一个全新的课题。 EPC模式要求设计、采购、施工要深度融合，合理、有序、交叉，才能发挥该模式的优势。而传统企业只是在单一方面有着较强的能力，无法深度融合。企业在承包工程总承包项目时，往往以分包，外包的模式，将自己不擅长的业务发包出去，这样长期以往，形成了变相了一种“施工总承包”模式。

尽管在国家层面相继出台文件力推EPC模式，但在企业层面对EPC模式的认知、管理制度、管理资源配套、企业的资源协调整合能力等方面仍处于 起步阶段 ，尤其是施工企业主导的EPC项目较设计企业主导的EPC项目会存在更大的 风险 。施工企业往往容易在注重成本控制的同时，不利于工程质量的提高。但是无论是施工企业还是设计企业主导的，在资源整合能力上，企业的理念，组织结构和管理体系上都存在较大的短板。

EPC工程总承模式包 需要足够的人力、财力 ，一般企业很难配备足够的资源支撑。如果大量采取外包、外聘形式，各方利益不统一，又会达不到EPC模式集成管理的效果。涉及建筑产品的全寿命周期，每个环节的风险各不相同，对每个环节的风险处理不到位就会造成工程成本、工期增加，进而造成不必要的损失或者工程亏损的情况。

承包商需协调的相关方较多 ，这就需求更加高程度的管理模式或管理系统，对项目管理水平有更高的要求。

（二）推行装配式建筑给EPC项目企业带来的风险

国家和地方层面均出台了相应的装配式建筑文件、标准、规范、图集 等 ，以推动装配式建筑在中国的发展。住建部在《住房城乡建设部关于进一步推进工程总承包发展的若干意见》（建市[2016]93号）中明确指出，政府投资项目和装配式建筑应当积极采用工程总承包模式。

建筑业传统的现浇模式向装配式的转化使大量工业化产品引入建筑业，从装配式产品造价占工程总造价角度看，建筑工程中工业产品比重将逐步增大，现浇混凝土产品比重将逐步减少，这对施工企业来说是一个巨大的转变。同时，因装配式建筑施工工艺的改变、造价的增加、施工进度的加快同样会给施工企业带来各种各样的 难题 。

从建筑产业发展的角度来看，EPC模式的实施是一个必然的结果。 中国建筑业要实现可持续发展，装配式建筑的推行是必经之路。如何实现装配式建筑可持续发展，采取何种模式去执行很重要。国办发〔2017〕19号文提出，深化建筑业“放管服”改革，完善监管体制，优化市场环境，提升工程质量安全水平，强化队伍建设，增强企业核心竞争力，打造“中国建造”品牌。从国家政策层面，推动工程总承包模式，加快行业格局变化。让企业面向国际，成为真正的具有硬实力的企业。

（三）信息化水平给EPC项目带来的风险

工程总承包单位的BIM和ERP软件水平是否能够达到与业主和包括设计单位（施工单位）在内的分包单位的互通互联是EPC工程总承包项目能否成功的关键。在大数据的时代，信息化的水平也是自身竞争力的表现。但是大量的数据和信息可能储存在云端， 如何控制数据信息错漏丢失等因素给EPC项目带来的风险。 如何固定电子数据证据，如何保证电子数据的实效是不得不面对的一个问题。

现阶段，EPC模式主要集中在石油化工、加工工业、制造业、供水、交通运输、电力工业等领域，在信息化的需求上，这些行业有着急迫的需求。 但是企业自信息化建设的过程中，也存在较大困难 ，主要体现在以下四个方面：

1、企业性信息建设技术自身的复杂性 。 从硬件到网络协议，从数据结构到编程语言，从开发工具到应用集成，从MRP到ERP，无数的信息化专业术语及层出不穷的新技术。信息技术本身就是一个高科技的产物，其要求专业化水平很高，工程量大，结构复杂，是一个庞大的系统工程。

2、管理业务的复杂性。 相比信息技术的复杂性，管理业务可能要求更加严格。现在的管理越来越复杂、精细，要求协同。成功不在是因为简单的决策和运营，而是多层次多角度的开发，执行及共同商讨。部门框架，组织协调机制，决策方式，风险防范等繁多的管理问题，需要更加先进的手段。

3、企业信息化建设投资巨大。 随着信息化和工业化的不断融合，企业在信息化上的投入也是逐年增加，一个企业的信息化的投资是一个长期持续投入的过程，而且投入的金额都比较大。一般的企业现阶段难以承受如此高的投入。

4、企业信息化的安全性。 信息化的快速发展带来便利的同时也带来了安全的风险，信息的泄露，信息的丢失，信息的储存都是要面临的。

1、建筑行业变革给传统设计或施工企业带来的风险应对

现行政策主导推行EPC模式是从建筑行业可持续发展的角度去思量的，企业在面对建筑行业变革时， 强化自身发展是最为关键的手段 ，传统企业（无论是设计或施工）在面对这些问题时因自身定位的不同，所面对的问题也不同。如何去应对这些风险，使企业更好的发展有如下建议：

（1）转变思想观念和认识

工程总承包是工程建设社会化大生产的要求，而分别发包割裂了工程建设的系统性和整体性，不利于提高建设的经济效益和社会效益，不利于建筑企业的全面服务和协调管理。因此要加企业内部对工程总承包的认识和理解， 统一思想 ；加大对工程总承包模式特点、优势和典型事例的 宣传 ，使工程总承包逐步得到企业内部认可。