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作者：毕成、苗枥文、吴伟、张琪、方欣

来源：兴业研究

原题：出炉！各地民企担保网络大图谱及对比分析结果—信用策略专题

摘要：20个省，44个大中小城市，325家信用债发债主体，1841家非发债企业，都在这里了。

我们从全国信用债发债主体中，筛选出民营、非城投的主体，找到他们的归属城市（万得口径，截止7月17日）。当一个城市内的民营发债主体少于4家时，不太可能形成复杂的网络关系，因而我们挑选拥有4个以上民企发债主体的城市，作为研究对象。

其中北京、上海作为政治、经济中心，区域风险较小；杭州、深圳则是民企主体极多；这四个城市虽然满足筛选要求，但不在研究范围内。最终共得到来自20个省的44个大中小城市，325家信用债发债主体。我们通过募集说明书、万得、天眼查等途径找到了与这些发债主体有担保、关联、持股关系，且在相同城市里的非发债企业，共计1841家。

对于这些企业，我们梳理以下关系：单向担保、双向互保、持股、持股并担保、持股并互保。此外，由于募集说明书具有时效性，有些担保关系已不再出现在各种资料中，这些被称为过期担保。但我们认为，即便是历史关系，也能说明问题，因而为了完整展现这些关系，我们还是会绘制过期担保，但使用虚线加以区分。我们以城市为单位，绘制各地区民企之间的担保网络图谱。

全国44个城市民企担保网络图谱（点击可看大图）

区域及主题的定量分析方法

绘制出图谱后，我们只能定性的去观察发债主体、区域内企业关系复杂程度，但无法定量分析或者横向比较。因而我们在图谱的基础上，设置若干定量指标，用以描述图中主体、区域内之间的关系。

对一个城市，首先我们计算每一个发债主体到其他主体（发债、非发债皆可）的最大距离与最小距离。在确定起点主体和终点主体后，按照每个主体只能被经过一次的原则：最大距离是指通过绕行，经过尽可能多的主体到达终点所需要的步数；最小距离是最直接，经过尽可能少的主体到达终点所需要的步数。以东营市的图谱为例，假定起点为垦利石化，终点为胜通集团，则两者间最大距离为垦利石化→齐润化工→科力化工→海新石化→齐成石化→大海新能源→大海集团→金茂铝业→金茂纺织→金信新材料→东辰控股→胜通化工→万达集团→胜通钢帘线→胜通集团共14步，最小距离为两者互保共1步。为了体现不同关系的影响程度，我们给各类关系赋予以下权重：担保0.15、持股0.15、持股并担保0.2、互保0.2、持股且互相保0.3。每一步都乘以相应权重，最终得到两个主体间的加权最大距离为2.2，加权最小距离0.2。

在此基础上，我们计算以下6个指标：

（1）关系复杂度。该指标用于评估一个城市内或一个主体所牵涉关系的复杂程度。计算城市关系复杂度时，我们求出每个发债主体与其他所有主体间的加权最大距离，求和后得到一个发债主体的最大距离，然后对所有发债主体的最大距离取平均值，即为该城市的关系复杂度。而计算主体关系复杂度时，我们求出每个发债主体与其他所有主体间的加权最小距离，求和后得到一个发债主体的最小距离，即为该主体的关系复杂度。我们认为，对于一个城市，网络越往外扩张，格局就越复杂，因而计算城市复杂度时使用最大距离；而对于一个发债主体，市场一般关注它的“直系血亲”，有公开的直接关系，就无需去找间接关系，因而计算主体复杂度时使用最小距离。

（2）最大连通数及占比。一个城市内连接在一起的企业的最大数目为最大连通数，最大连通数与该城市内全部企业数的比例即为最大连通占比。通过该指标，来看地区内最大的“连锁战船”大到什么程度。还是以东营图谱为例，除了华泰集团和富宇化工，其余10个发债主体相互连通，叠加连通的非发债主体，最大连通数可达93，而图内企业总计107，因而最大连通数占比高达86.92%。该指标针对城市，没有针对单个主体。

（3）发债主体比例。该指标为图内发债主体数与全部企业数的比值，当发债主体比例越小，说明一个发债主体和越多的非发债主体有联系，担保网络的情况也相对更复杂。以东营图谱为例，共有12个发债主体，95个非发债主体，发债主体比为11.21%。该指标针对城市，没有针对单个主体。

（4）关系密度与规模占比。当一个城市中企业个数为N时，可能的最大关系数量为N(N-1) /2。而当实际关系数为M时，该城市的关系密度即为2M/N/(N-1)。由于密度大小受到该城市的企业总数影响（例如总共只有两个企业，有担保关系的话关系密度为100%，但并不能说明关系复杂），所以在观察密度指标时，需要配合规模占比。规模占比等于该城市企业个数之和，比上所有城市的所有企业数（2166个）。对两个城市进行对比时，如果一个城市的关系密度以及规模占比均高于另一个城市，我们才可以说前者担保网络更加复杂。以东营图谱为例，共统计出120对持股或担保关系，107个企业，因而其关系密度应为2.12%。该指标针对城市，没有针对单个主体。

（5）行业集中度。该指标可用来表征被担保对象是否都集中于某个行业，从而揭示由于行业整体风险带来的担保网络的不稳定。针对担保超过8个企业的发债主体，统计其担保对象所属行业。最大的那个行业的企业数占比即为该主体的行业集中度。由于各个主体的最大行业未必相同，城市层面叠加起来意义不大，因而该指标只针对主体。

（6）互保对数。即一个城市内存在的互相担保的关系数目。由于表征区域内关系密切程度的指标已足够，这里仅列出互保的绝对值，来观察互保数最多的地区。

区域层面定量分析结果

（1）城市关系复杂度。各城市关系复杂度绝对值出现分化，东营、廊坊、鄂尔多斯、重庆内的企业关系明显比其他城市复杂。这也与图中直观感受一致，说明关系复杂度这一指标较为科学。在此基础上，为了更加清晰表达44个城市的排序，我们对关系复杂度取自然对数展示。

（2）最大连通数及占比。最大连通数与复杂度的结果接近，鄂尔多斯、东营、廊坊、重庆、南京，均有80家以上的企业以一定的方式存在关联。该结果需结合区域内主体资质来看：若主体资质整体良好，则较大的连通规模确实可以起到增信作用，即大而不倒；若主体资质整体不佳，或者存在明显的短板主体，则连通规模越大，越有可能出现“星火燎原”的情况。此外，东阳、临沂、临海虽然最大连通数不高，但最大连通占比较大，都在80%以上。其中临沂该值达到100%，表明临沂市内所有民企发债主体与其担保企业之间都存在或近或远的关系。

（3）发债主体比例。该结果按照从左到右升序排列。廊坊、南京、鄂尔多斯、武汉等城市该值较低，表明这些城市中的发债民企与更多的非发债民企存在关联。虽然都是民企，但发债主体至少还会披露募集说明书与财务报表，信息相对更公开。而非发债民企信息透明度更低，仅从这一层考虑，即便是存在关系，也是与发债民企间存在关系更令人放心。因而该值越小，我们认为越需要关注。

（4）关系密度与规模占比。除了廊坊等极个别城市，整体上关系密度与规模占比呈反向关系。这表明，关系密度大主要是由于区域内的企业少所致，不存在两者都非常高的城市。从绝对值上来看，只有当每一家企业与其他企业间都存在关系，形成完全的网式传导，关系密度才会达到100%。而各个城市的关系密度绝对值并不高，表明企业间的关系主要还是逐层的链式传导；城市关系复杂的原因主要是持股或担保的层数太多，牵涉到太多的子公司、孙公司，而不是少数企业之间的极度复杂复杂引起。

（5）互保对数。除绍兴、东营、滨州、重庆、宁波外，大多数城市互保对数较少；而以上五个城市，互保关系也只是全部关系的一小部分。整体上并没有预期中的严重，因而我们不应过于强调互保造成的区域风险。

（6）综合比较。各个定量指标所给出的需要关注的区域并不完全相同，需要综合考虑给出最终结果。通过以上的分析，我们认为城市关系复杂度、最大连通数、发债主体占比这三个指标能较好地描述一个城市担保网络的整体情况。而关系密度与企业数相关，互保对数许多城市并没有，这两个指标的可比性不强，暂不考虑。

我们取城市复杂度、最大连通数、发债主体占比的前十名城市，按照：出现在这三十个名单次数较多、整体排名靠前、最高排名靠前的原则，综合排序得到十个需要关注的城市，如下表所示。其中多数城市由于企业间关系复杂而榜上有名；前五名与我们看图后的直观感受一致；而武汉、合肥的企业间关系并不复杂，但单个发债主体担保了非常多的民企，也需要关注。考虑到东营已出现复杂关系导致的区域性风险，排名在更前面的鄂尔多斯与廊坊需要重点关注。

主体层面定量分析结果

这里我们直接给出发债主体复杂度排序和发债主体担保对象行业集中度排序前二十的发债主体，由于两者少有交集，因而不做综合排序。值得注意的是，复杂度高的主体可能并不在图谱的中心位置，因为图谱在先，计算在后。复杂度视角下，东营民企大多位于十名之后，已受到较多关注，因而这里前十名的主体也应受到关注。行业集中度视角下，目前纺织服装、化工行业的信用风险相对较高，因而联发纺织股份、精工控股、科力化工、三鼎控股这几个主体及相关企业值得关注。

需要强调的是，以上定量分析结果均为相对比较。一个城市内企业关系复杂，不能说明该区域信用风险高；其真正表达的是一旦区域内某家企业发生信用风险，则关系复杂的区域更有可能由点带面产生区域性风险。同样，母公司为子公司担保也属正常现象，一个主体与其他企业关系复杂或者担保行业集中度高只能作为关注方向的参考，不能借此直接下结论。判断风险的核心工作仍是对主体的信评研究。

对于发债主体，目前只考虑了其关系网络的复杂度，尚未考虑这些关系远近不同造成的影响度差异；此外，借助关系网络，部分实际存在关联的交易隐藏成了非关联交易，这些信息也有待挖掘。后续我们将对以上内容继续深入研究。

附件：30个省份地方债风险全景图

原题：严控地方债：江苏债务居首破万亿 8省债务率超红线

来源：中国经济周刊

作者：谢玮 徐豪

“各级地方党委和政府要树立正确政绩观，严控地方政府债务增量，终身问责，倒查责任。”

7月14日至15日，第五次全国金融工作会议在京召开，习近平总书记在重要讲话中作出上述表示。“终身问责，倒查责任”系首次提出。

地方债是近几年来引发广泛关注的问题。加强顶层设计，规范地方政府举债，严防区域性、系统性风险发生，既是深化财税改革的一项重要任务，也是防止发生系统性金融风险的关键之一。

我国地方政府债务水平究竟如何？数据显示，截至2016年末，我国地方政府债务余额15.32万亿元，地方政府债务率为80.5%，相较2015年有所下降，并未触及国际通行的警戒标准。多位接受《中国经济周刊》记者采访的专家学者均表示，我国地方政府存量债务可控，局部地区存在风险。

统计显示，一些“经济大省”同时也是“负债大省”。截至2015 年年底，江苏省地方政府负有偿还责任的债务高达10954 亿元，高居榜首，成为首个破万亿的省份；山东、浙江、广东、辽宁和贵州债务水平已超过8000 亿元。

此外，贵州和辽宁两省的债务率甚至已经超过180%。内蒙古、云南、浙江、湖南、陕西、福建等身份债务率紧随其后，超过了100% 债务率“红线”。

需警惕的是，尽管政策一直在“开正门、堵后门”，但有些地方在财政“吃紧”，特别是“保增长”压力增大的情况下，违法违规举债出现了不少“新变种”，地方融资平台仍有后遗症，隐性的债务还在蔓延，这增加了财政金融风险隐患。

全国各省区市地方债现状大数据，江苏债务居首破万亿，8省份债务率超“红线”，其中贵州、辽宁债务率高达180%。

清存量、控增量：地方政府债务率下降

目前，我国地方政府债务的范围，指地方政府债券，以及清理甄别认定的截至2014年年末非政府债券形式的存量政府债务。

财政部发布的数据显示，截至2015年年末，我国地方政府债务16万亿元，以债务率（债务率=债务余额/综合财力）衡量地方政府债务水平，2015年地方政府债务率为89.2%。再加上纳入预算管理的中央政府债务10.66万亿元，按照国家统计局公布的当年GDP数据计算，我国政府债务的负债率（负债率=债务余额/GDP）为38.9%。

到了2016年，无论是政府整体负债率，还是地方政府负债率，都有所下降。

截至2016年末，我国地方政府债务余额15.32万亿元，地方政府债务率为80.5%。纳入预算管理的中央国债余额12.01万亿元，两项合计，我国政府债务27.33万亿元。按照国家统计局公布的2016年GDP总量74.41万亿元计算，2016年我国政府债务的负债率为36.7%。

其实，2015年与2016年两年，我国地方政府债务率均低于国际通行的警戒标准，政府整体负债率不仅低于欧盟60%的警戒线，也低于主要市场经济国家和新兴市场国家水平 。

在存量债务方面，我国实施债务置换已进入第3年。2015年、2016年，置换债券分别发行3.2万亿元、4.9万亿元。自2015年3月该计划启动以来，地方政府累计已将人民币8万亿元非债券债务置换为债券，剩余待置换或偿还的债务为人民币4.7万亿元。

财政部国库司巡视员娄洪表示，2017年及以后年度剩余的地方政府未置换存量债务将大量减少，今年置换债券预计发行规模较去年明显下降。

财政部数据显示，今年上半年，地方政府债券发行规模约1.86万亿元，仅完成全年总量不到三成，较去年同期3.58万亿元的规模几乎减半。

而对于新增债务问题，控制举债规模，实行限额发行，给出了新增地方政府债务的“天花板”。与此前通过城投平台的融资模式相比，地方政府债务的额度控制非常严格。2015—2017年这3年间，地方政府一般债券和专项债券，新增地方政府债务的“天花板”分别为6000亿元、1.18万亿元和1.63万亿元。

“这个限额是经全国人大批准后，再分解到各省份的，不允许超额发债。这就像大货车一样，不允许超载行驶才会更安全。”财政部有关负责人表示。

“对地方债限额发行，在额度与全国人大批准的基础上，对地方债务实行余额管理，基本与国债的管理方法比较一致。”中央财经大学教授、中财—鹏元地方财政投融资研究所执行所长温来成向《中国经济周刊》记者介绍，对地方政府债务实行限额管理，是其走向规范化的关键一步。额度怎么定？尽管财政部并没有给出具体的测算公式，但2016年印发的《地方政府性债务风险应急处置预案》（下称《预案》）给定了一些主要因素，根据各地的GDP、财政收入、还本付息的情况，债务风险以及经济社会发展需要，“让各地了解，到底这个省份能分多少，市、县额度是多少。分到额度较大的，可能当年到期还本付息的压力就比较大。”

各省份地方债风险地图：经济大省同时也是债务大省，8省份债务率超警戒线

尽管地方债风险总体可控，但局部地区债务高企仍需引起重视。

早在2015年年底，十二届全国人大常委会第十八次会议分组审议《国务院关于规范地方政府债务管理工作情况的报告》时，已有部分委员提及，有的省、地区负债率超过100%，100多个市本级、400多个县级政府的债务率超过100%。

以2015年的情况来看，根据可查资料，《中国经济周刊》记者统计了30个省份财政部门的数据发现，一些“经济大省”同时也是“负债大省”。

截至2015年年底，江苏省地方政府负有偿还责任的债务高达10954亿元，高居榜首，成为首个破万亿的省份；山东、浙江、广东、辽宁和贵州债务水平已超过8000亿元；四川、湖南、云南、北京、上海次之，债务水平在6000亿至8000亿元之间；河北、内蒙古、安徽、河南、福建、湖北和广西的债务水平在4000亿至6000亿元之间；吉林、黑龙江、重庆、江西、新疆、天津、山西、甘肃、海南、宁夏和青海，债务水平低于4000亿元。

不过，债务绝对额较高并不意味着债务率也高。统计发现，贵州和辽宁两省的债务率甚至已经超过180%。内蒙古、云南、浙江、湖南、陕西、福建等身份债务率紧随其后，超过了100%债务率“红线”。

“就部分市县的局部来看，已经超越了财政部划定的债务率100%的界限。比如内蒙古、贵州等地，在2015年已经超过了。再加上现在的经济增长趋势下行，房地产市场调整，地方财政来自于土地收入的比例在下降，或者不稳定。不排除地方政府不能够兑付到期债券本息的情况。”温来成直言。

在中国财政科学研究院金融研究中心主任赵全厚看来，一地的债务率高也并不必然意味着其债务风险就比其他地区大。“发达地区很多都是开发性债务，搞个园区、土地平整，这些债务挺多的。而欠发达地区，更多的是保障性债务，如修路、建校舍、医院等。”他告诉《中国经济周刊》记者，“西部地区的债务比率可能不高，但那些债是换不了的债，如欠发工资、欠工程款等。欠发达地区土地财政还没有开展起来，土地原来就不挣钱，现在还不挣钱。”

“地方政府债务风险，肯定是越积越大。”赵全厚说，“经济运行增速下滑，财政收入下滑，但是债务却在上升，但新增债务在财政管理范围内是可控的。”

那么，究竟应当如何判断一个地区的债务风险？

“当年债务还本付息支出占财政支出比例超过20%，那就玩不转了。”赵全厚对《中国经济周刊》记者说，财政收入每年有70%~80%是刚性支出，如教育、一般公共服务、社会保障和就业等。若债务支出超过20%，刚性支出必然受到影响。“实际上，在地方，一般要求当年的还本付息额不超过财政支出的10%~15%，否则流动性风险就非常大了。”

因此，在《预案》中，市县政府年度一般债务付息支出超过当年一般公共预算支出10%的，或者专项债务付息支出超过当年政府性基金预算支出的10%，债务管理领导小组或债务应急领导小组必须启动财政重整计划。

“开前门、堵后门”之后，地方债还存在哪些风险？

财政部完善地方政府债务管理制度，坚持“开前门、堵后门”的改革思路，坚决制止地方政府违法违规融资担保行为，堵住各种不规范渠道，切实防范化解财政金融风险。

地方债的“后门”堵严了吗？

“新变种”违规举债：融资平台公司、不规范的PPP项目、政府投资资金

事实上，为解决地方政府债务问题，过去几年，我国一直积极构建规范的地方政府举债融资机制。

业内普遍认为，从2014年修订预算法到同年9月国务院发布《关于加强地方政府性债务管理的意见》（43号文），我国开始加强对地方债的管理。3年来，管理举措主要如下：一是将各类地方债务纳入预算管理，二是实施债务限额和余额管理，三是置换存量债务，四是切割各类融资平台，五是大力推广PPP。

财政部相关负责人介绍，财政部完善地方政府债务管理制度，坚持“开前门、堵后门”的改革思路，坚决制止地方政府违法违规融资担保行为，堵住各种不规范渠道，切实防范化解财政金融风险。

“开前门”指的是2014年修改预算法，允许地方自主发债。我国1994年预算法严格规定地方政府需收支平衡、不列赤字。为此，地方政府不得不采取诸多方式绕开规定举债，由此地方融资平台成为借贷的“主力军”。但是，信托、城投债、银行贷款等多种融资方式，其融资成本要高出政府债券一大截。这种情况下，允许地方自主发债成为更优选择。

“堵后门”指要严控融资平台举债。融资平台举债透明度低、规范性差以及管理混乱，更为关键的是融资平台举债最终由谁偿还并不明确，造成对有关政府部门监督和约束不足，易引发过度举债。

尽管政策一直在开正门，但有些地方在财政“吃紧”的情况下，违法违规举债出现了不少“新变种”。财政部相关负责人介绍，“新变种”主要集中在融资平台公司、不规范的PPP项目、政府投资基金等领域，这些变相举债行为违反了现行法律法规和制度规定，积聚了财政金融风险。

“43号文基本上把地方政府债务和融资平台切断了。但是从实施的情况来看，出现了违规举债的新方式。”温来成对《中国经济周刊》记者直言，比如在PPP合作、地方购买公共服务领域，地方政府提供承诺函、担保函、安慰函。

2016年10月，贵州省部分地方财政局发出的撤回承诺函流传开来，涉及安顺市、正安县以及遵义市等。根据相关文件内容，有关区县级财政局之前为帮助企业融资，出具了承诺函，但这违背了担保法、预算法以及《国务院关于加强地方政府性债务管理的意见》，所以“申明作废”并要求“限期交回”。

今年6月9日，河南省许昌市城乡一体化示范区财政局在《河南日报》发布公告，撤销此前对民生金融租赁股份有限公司出具的一封项目还款承诺函。2016年7月19日，许昌新区建设投资有限公司与民生金融租赁有限公司签订《融资租赁合同》一份，涉及金额3亿元，期限5年。

“从目前流传开来的部分财政局开出的文件看，在2016年还有出具担保函、安慰函等43号文已经明确规定不能做的事情，那么预算法之后地方债务有没有继续膨胀？这样的问题令人担忧。”温来成告诉《中国经济周刊》记者，地方政府通过各种形式的欠款、担保等产生的非显性债务令人担忧。与此同时，今年在债券市场上一些国企的实质性违约，“刚性兑付”的惯性思维被打破，对于地方政府债务会否违约的担忧也在出现。在这样的背景下，财政部加快推出了新的政策有效化解地方债务蔓延的情况。

从2016年11月《地方政府性债务风险应急处置预案》出台，中央对地方债的管理逐步收紧，根据政府性债务风险事件的性质、影响范围和危害程度等情况，将地方政府性债务风险事件划分为四个等级，实行分级响应和应急处置，必要时依法实施地方政府财政重整计划。《预案》还明确提出：地方政府对其举借的债务负有偿还责任，中央实行不救助原则。

在赵全厚看来，出台《预案》并不代表地方政府债务风险已有危机，而是对地方政府性债务提前设置的一种程序性制度安排，我国政府债务管理形成了“闭环”。

2017年财政部更是“雷厉风行”，打出了一系列政策“组合拳”：

今年1月初，财政部致函内蒙古、河南、重庆、四川等地方政府，要求依法问责部分县市违法违规举债、担保的行为。5月3日，财政部、国家发改委、司法部及“一行三会”等六部委联合发布《进一步规范地方政府举债融资行为的通知》（50号文），要求规范地方政府举债融资行为，各地须在7月31日前摸底排查并改正地方政府和相关部门不规范融资行为。5月28日，财政部出台《关于坚决制止地方以政府购买服务名义违法违规融资的通知》，要求严禁利用或虚构政府购买服务合同违法违规融资。

6月1日，财政部出台《关于印发的通知》。穆迪分析认为，土地储备专项债券有助于地方政府从依靠地方政府融资平台（平台公司）转向直接发债用于土地储备项目，包括依法取得土地、进行前期开发、储存以备供应土地。

融资平台存量债务仍有后遗症，需高度警惕隐性债务蔓延

南京大学教授、长江产业经济研究院院长刘志彪认为，当前统计政府负债率不计算融资平台的话，负债率并不高，但是要注意到，有部分地方政府负债被隐蔽，这阻碍了“去杠杆”。

“43号文实施以后，一种是地方政府融资平台通过企业形式来借钱，算入国有企业的负债，政府债变成了企业债；还有一种就是通过PPP模式，企业应该以股权形式投入，但现实操作中，‘股’实际上是‘债’，企业怕有风险，地方政府给企业提供债务和利息的保障偿还水平，‘明股实债’情况很多。”刘志彪告诉《中国经济周刊》记者，“当前地方政府投融资平台的负债，往往表现为地方国企的负债，它们具有规模大、隐蔽性强、风险高等特点，是债务风险的主要来源。”

官方调查也显示，隐性新增债务并没有得到完全遏制。

今年6月，国家审计署公布《2016年度中央预算执行和其他财政收支的审计工作报告》。审计署审计长胡泽君指出，部分地方政府债务增长较快，有的还违规举债。

报告显示，截至2017年3月底，审计署审计的16个省、16个市和14个县本级政府债务风险总体可控，但政府承诺以财政资金偿还的债务余额，较2013年6月底增长87%，其中基层区县和西部地区增长超过一倍；2015年以来，7个省、6个市和5个县本级通过银行贷款、信托融资等形式，违规举借的政府承诺以财政资金偿还债务余额有537.19亿元。同时，有4个省、两个市和两个县尚未成立政府性债务管理领导小组。

与此同时，融资平台存量债务问题仍有“后遗症”。温来成介绍，自2014年底债务甄别之后，地方融资平台债务一分为二，一部分成为政府的债务，另一部分就是融资平台自还。

新预算法实施以后，地方国有企业（包括融资平台公司）举借的债务依法不属于政府债务，其举借的债务由国有企业负责偿还，地方政府不承担偿还责任；地方政府作为出资人，在出资范围内承担有限责任。

中央财经大学教授、中财—鹏元地方财政投融资研究所执行所长温来成向《中国经济周刊》记者介绍，2014年9月43号文出台后，解决了地方政府融资平台的问题，从根本上切断了地方债务大规模蔓延的幅度。按预算法的规定，自2015年财政部对地方债务甄别以后，对融资平台发的债全部是企业债。地方政府不再承担还本付息的责任，切断了融资平台企业债不断蔓延，演化成为地方政府债务的途径。

然而，就融资平台诞生的历史而言，是由于原预算法不允许地方政府发债，地方政府为搞基建满足融资需求的产物。“部分融资平台仍掌握着许多地方的公共服务，如自来水、电力、煤气等，大家也就是看中了这一点，认为融资平台的债务就是地方政府债务，至少是隐性的债务。”温来成对《中国经济周刊》记者表示，“这个问题不解决，风险是存在的。从这个角度来说，债务风险依然是存在的，特别是隐性债务还在蔓延，所以还需要保持高度的警惕。”

国务院发展研究中心资产管理办公室主任徐鹏程表示，随着地方投融资平台的快速发展，一些平台公司内部管理不规范、自身定位与发展目标之间存在偏差、政府对平台公司投融资行为监管不完善、有关地方投融资平台政策法规不健全等问题愈加突出。“这不仅会造成地方政府偿债压力巨大，也可能引发或导致平台公司资金链断裂、银行不良贷款集中爆发等问题。”

“为落实有关要求，各地方逐步对所属平台公司的新增债务进行了清理和管控，按照国务院的有关安排开展了债券置换工作，通过发行政府债券来偿还到期的债务本金。但从目前债券置换工作的实际进展看，这项任务还相当艰巨，主要是各地的债务情况千差万别。即使完成债券置换工作的地方，也不能将原有的平台公司清理关闭，因为这些平台公司还在承担着‘借新还旧’的职能。”徐鹏程对《中国经济周刊》记者表示。

温来成介绍，43号文对于融资平台转型有明确的规定，要么撤销，要么走向商业化，转变成为PPP项目公司。2013年审计署审计的7000多家融资平台，大部分被撤销了。“但要求融资平台退出，在跟一些地方融资平台负责人交流的时候，大家看法还不太一致。”

“当前应依据趋利避害的原则对地方投融资平台加以改造，按照独立市场主体的要求重组或合并。要重新界定地方政府和投融资平台关系，彻底解决政企不分、责权不明的问题，进一步完善适合我国国情的地方投融资体系。”徐鹏程说。

化解地方债风险，关键在匹配财权、事权

地方政府发债严控增量，“阀门”是关紧了，但如果事权不变，支出不断往上增，还是会有问题。需要重视如何令地方的财权和事权更相匹配，做到更可持续。

中国社会科学院国家金融与发展实验室编制的《中国国家资产负债2015——杠杆调整与风险管理》显示，2015年我国地方政府杠杆率为42.7%，几乎是中央政府15.1%杠杆率的3倍。

然而，日益加大的稳增长压力仍使各地政府需要面临选择，如何在稳住投资，特别是基础建设投资与降杠杆之间进行抉择？

“地方政府降负债，这个问题从长远的出路看，还是要纳入到整个国家财政体制改革的大框架中去考虑。”温来成对《中国经济周刊》记者表示，“地方政府为什么要借这么多钱，很大程度上是由于地方政府有事权，但没有相应的财力。另外，减免税、收费的权力层级在省级政府。在这种财政体制下，财权、事权不相匹配。”

温来成就此提出三点建议：其一，进一步完善财政体制，通过财权与事权的匹配，从根源上缓解地方政府债务压力；其二，加强债务资金使用管理绩效考核，提高债务资金使用效率；其三，进一步提高债务管理透明度，特别是向社会公布债务存量，当年发行债务的情况和债务使用情况。“现在看中央和地方预算报告，只能明确今年借了多少钱，今年还本付息是多少，但对于债务资金用于哪些项目建设、哪些领域是不清楚的。”温来成表示，提高透明度有利于社会监督，同时缓解国内外对于政府债务的担忧。

“此前地方债务增速过快，原因之一在于地方政府激励机制上存在偏差。地方政府官员过度关注地方经济的短期增长。任期内借款刺激经济，偿债责任留到下一任，这可能导致地方政府在承担财政责任时受短期化利益驱动的问题。” 摩根大通中国首席经济学家朱海斌对《中国经济周刊》记者说，“对于地方政府债务问题终身问责，倒查责任，关键在于严控地方债增量死灰复燃。如果终身问责和倒查机制能够执行，可以有效防止地方政府短期利益驱动的问题。树立正确的政绩观，注重经济增长的质量和地方政府的财政健康问题。”

朱海斌认为，地方债“去杠杆”的下一步，需要对中央和地方财权事权的划分上进行重新界定，“预算软约束变硬，但是地方政府收支没有太大的改变，压力越来越大”。地方政府发债严控增量，“阀门”是关紧了，但如果事权不变，支出仍然不断往上增，地方财政还是会有问题。需要重视如何令地方的财权和事权更相匹配，做到更可持续。

在赵全厚看来，与地方债务压力相比，地方经济结构调整，保增长压力更大。“目前地方政府债务是多年累积的问题，但最严峻的还真不是债的问题。实施更激进的财政政策，说明经济结构调整问题更加严峻。如何让债务更好地有利于结构调整，同时不要让债务本身成为风险点是关键。”

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