专栏名称: 地方政府投融资研究中心

“地方政府投融资研究中心”是国内首家针对地方政府投融资问题的研究智库，中心主要为地方政府与融资平台等机构提供政策解析、债务融资与管控、转型方案设计、PPP咨询、课题研究等服务，曾先后为河北、新疆、天津、甘肃等省市政府投融资平台提供智力支持。

从政府工作报告看专项债：从规模扩张到精准施策

地方政府投融资研究中心 · 公众号 · · 2025-03-06 16:55

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2025年政府工作报告提出 “拟安排地方政府专项债券4.4万亿元，比上年增加5000亿元” ，这一规模再创历史新高。结合近年来政策演变，专项债的发行逻辑已从单纯“扩规模”转向 “调结构、防风险、促转型” ，其政策内涵与执行路径呈现出显著变化。

一、发行规模持续扩容下的结构性调整

自2020年地方政府专项债额度突破3.6万亿元以来，其规模逐年攀升，2024年发行地方政府专项债券4万亿元。2025年地方政府专项债券进一步增至4.4万亿元，增速虽较前几年放缓，但重点更加聚焦。财政部部长蓝佛安在11月8日举行的十四届全国人大常委会第十二次会议新闻发布会上介绍，从2024年开始，我国将连续五年每年从新增地方政府专项债券中安排8000亿元，专门用于化债，同时本次政府工作汇报中明确了地方政府专项债券将重点用于投资建设、土地收储和收购存量商品房、消化地方政府拖欠企业账款等，这一变化反映了政策从“大水漫灌”向“精准投放”的转型。

二、政策重心从基建投资到多元调控

过去五年，专项债主要投向传统基建领域（如市政、交通等），2024年专项债券投向基建的资金占比约为68%。但2025年政策明显转向：一是重启土地储备专项债，用以盘活闲置土地、优化房地产市场供需，依据2017年-2019年土储专项债券发行额度占当期新增专项债券发行规模的比例，预计本次土储债券规模在6000亿至1万亿元之间；二是新增存量商品房收购用途，通过专项债资金消化库存，缓解房企现金流压力。此外，债务化解仍是核心任务，2025年甘肃等省份首批债券中，发行化解存量隐性债务专项债券373.2亿元，占全年额度443亿元的84.2%，高于全国平均进度45.5个百分点，其中化解融资平台隐性债务344.7亿元，占92%。这种“稳投资”与“防风险”并重的策略，标志着专项债从单一基建工具向综合调控手段的升级。

三、管理机制从粗放扩张到效率优先

早期专项债存在“钱等项目”问题，2024年国务院出台《关于优化完善地方政府专项债券管理机制的意见》，通过“负面清单”“自审自发”试点等政策提升资金效率。2025年进一步扩大专项债用作资本金的范围，比例上限从25%提至30%，并支持新兴产业基础设施和城市更新项目，以撬动更多社会资本。同时，发行节奏显著前置，一季度计划发行新增专项债券规模约2400亿元，较往年更早形成实物工作量。

四、风险防控从短期应对到长效机制

对比2020-2024年，专项债对债务风险的化解从“应急”转向“系统治理”。2024年通过置换隐性债务专项债模式，分三年化解6万亿元存量债务；2025年则通过“借新还旧”与“资产盘活”结合，如甘肃通过发行373亿元专项债置换平台债务，降低利息负担35个基点。此外，偿债备付金制度的探索，为未来债务可持续性提供了制度保障。

2025年专项债政策的深化，体现了“规模适度、结构优化、效率提升、风险可控”的新思路。其核心是通过资金投向的结构性调整，平衡短期经济刺激与长期风险化解，同时以市场化手段激活存量资产。然而，土地收储与商品房收购等新领域的落地效果仍需观察，如何避免“以债化债”的循环、提升项目收益可持续性，仍是政策实施的关键挑战。未来，专项债或需进一步强化与财政、货币政策的协同，真正成为经济高质量发展的稳定器。

文：刘克松（财达证券地方债业务负责人）

图片来源：网络

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