在当前国土空间规划体系语境下，城市设计的内涵和外延不断拓展，体现出横向融合、纵向贯通、综合运作的发展趋向。上海一直高度重视城市设计工作，特别是在推动城市设计成果法定化方面形成了具有特色的机制和方法。新时期，上海围绕3方面持续开展城市设计探索：一是全过程管理，将城市设计融入规划体系各个层次，注重体系性、适应性和可实施性；二是高品质设计，探索不同尺度、不同类型空间设计的模式和方法创新；三是高效能治理，以城市设计为平台引导多元主体协作参与，激发更大范围的价值认同。
1.1 国土空间规划体系下城市设计工作新要求
当前，城市设计亟需在新的制度语境下审视自身的角色定位，形成与国土空间规划体系相匹配、相协同的管理体系和技术体系。
自然资源部出台《国土空间规划城市设计指南》（以下简称“《设计指南》”），明确了国土空间规划体系下城市设计的内涵定位、工作对象、衔接方式和方法运用等新要求。
（1）横向融合：多层级、多情景、全过程下的作用发挥
《设计指南》指出，新时期下的城市设计应作为贯穿国土空间规划、建设、管理全过程的“重要理念和方法”，全面融入国土空间规划体系。
新时期的城市设计要求转向人与自然生命共同体的整体视角，介入各级规划、各类情景的空间营造中，重构并激发全域空间的潜在价值。
（2）纵向贯通：“编制—实施—反馈”动态优化的闭环逻辑
《设计指南》在理顺国土空间规划的编制、审批、实施、评估等程序后，提出构建依托“五级三类”国土空间规划体系并桥接用途管制程序的城市设计运行机制。
新时期的城市设计应强化对各层管控要素逐级分解，实现纵向上的准确传导、有效实施。
（3）综合运作：“技术—管理—治理”耦合协调的多维支撑
《设计指南》强调，要将“形态组织和环境营造”与“规划传导”“政策推动”充分结合，共同推动美好人居环境的塑造。
通过“技术—管理—治理”系统性政策设计，实现向“设计治理”的转型。
1.2 国内相关实践探索
浙江省出台《浙江省国土空间设计技术指南（试行）》，提出“国土空间设计”的概念，构建相互融合又各有重点的城市设计和乡村设计体系；北京出台《北京市城市设计管理办法
（试行）
》，将城市设计分为管控类、实施类和概念类，与北京国土空间规划体系相衔接；重庆出台《重庆市城市设计编制技术指南
（试行）
》，提出“全域设计、场景营城”，构建贯穿“总体层面—详细层面—专项层面”的城市设计体系和导则体系。
北京、郑州等地设城市设计处，独立承担城市设计管理和政策研究工作；深圳设城市和建筑设计处（雕塑办公室）、天津设名城保护处（城市设计处）、青岛设城市设计处（城市更新规划处），将城市设计与建管、风貌、城市更新等职能相结合。
一是条文约定型，如北京在街区控规阶段形成“规划设计导则”、综合实施方案阶段形成“城市设计导则”，以图则形式明确管控要求。
二是程序保障型，如天津基于“一控规两导则”（土地细分导则、城市设计导则）的编制体系，将城市设计要求纳入建设项目审批流程，以程序保障城市设计落地。
一是丰富城市设计技术引导体系，如北京研究出台了类型多样的城市设计导则，涵盖街道设计、滨水空间、城市色彩、第五立面等多领域、多条线。
二是充分发挥专业力量支撑作用，如北京、雄安、深圳等地探索责任规划师、总师团队等工作机制，全程把控城市设计实施落地。
三是运用数字技术赋能设计、审查和管理，如青岛、珠海等地探索建立城市设计三维辅助决策系统和管理平台，推动城市设计精细化、动态化管控。
多地以城市事件为媒介，撬动空间更新、激发公众参与，如深圳的“深港双年展”“趣城美丽都市计划”“山海连城计划”“小美赛”，广东南海的“大地艺术节”，厦门的“城市设计周”等城市活动的举办，使城市设计成为链接公众、促进城市活力的平台。
改革开放以来，上海持续探索城市设计的编制和管控方法，根据工作方式和重点的转变可划分为3个阶段。
（1）第一阶段（2011年之前）：城市设计管控方法的初步探索
上海早期的城市设计工作主要围绕重点地区项目展开。这一阶段初步奠定了上海在城市设计中关注人本、传承历史、塑造特色等方面的理念基础，也在众多典型项目中取得一定的成效。但在此阶段城市设计成果尚未进行法定化管控，存在着控制内容不清晰、空间目标量化和指标化不足等问题。
（2）第二阶段（2011—2019年）：城市设计成果的法定化及差异化管理
2011年，上海建立了包括办法、准则、规范、规程在内的“四位一体”控详规划管理体系。其中，针对重点地区建立了“五类三级”城市设计管控体系，通过在附加图则中落实城市设计管控要求并纳入土地出让条件，推动实现城市设计成果法定化。这一时期上海开展了大量的重点地区城市设计和附加图则编制，在城市整体空间品质塑造、地区开发协调方面发挥了积极作用。
（3）第三阶段（2019年至今）：国土空间规划体系下的优化提升
2019年起，上海围绕国土空间规划体系下的城市设计新要求，不断完善工作方式方法。2023年，在自然资源部的指导下，上海联合全国55个城市共同发布了《关于“践行人民城市理念，加强城市设计工作，全面推进美丽中国建设”的工作倡议（城市设计•上海倡议）》，持续推动城市设计工作的高品质开展。
3.1 全过程管理：贯穿规划、建设、管理全流程
按照城市设计与国土空间规划相融合的关系架构，上海将城市设计理念和方法贯穿于规划编制、管理和实施的全过程，将城市设计成果充分纳入“总体规划—单元规划—详细规划”3个层次。
来源：《中共上海市委、上海市人民政府关于建立上海市国土空间规划体系并
监督实施的意见》（沪委发〔2020〕13号）。
3.1.1 总体规划层次：构建景观风貌格局，形成分区管控要求
在技术定位上，《上海市城市总体规划（2017—2035年）》编制过程中，总体城市设计以专项研究形式开展，以独立章节纳入总体规划成果中，作为下一层级规划设计的依据。
在管控深度和内容上，总体规划层面重在明确市域空间结构，强化战略引领：一是统筹整体空间格局，保护独具上海特色的自然山水格局，塑造国际化大都市和江南水乡风貌特色；二是明确市域风貌分区，划分“都会风貌区、水乡风貌区、滨海风貌区、崇明三岛风貌区”，特别针对郊野地区构建了“六域、八脉、十二意向”的乡村风貌空间结构，形成针对性的分区管控要求；三是提出大尺度开放空间导控要求，对标识地区、城市空间轴线和景观廊道、特色肌理地区、蓝绿空间网络等方面提出宏观层面的管控要求，塑造高品质的城乡景观风貌和公共空间体系。
3.1.2 单元规划层次：深化重点地区空间景观设计，明确核心要素管控策略
单元规划是“总体规划—详细规划”之间承上启下的规划层次，统筹协调生态空间、公益资源和文化风貌等底线内容，强化空间引导和落地管控。该层次的城市设计重在深化重点地区空间景观架构，明确差异化的尺度管控要求，提炼核心要素设计策略。在管控内容上，一是构建地区空间框架结构，识别差异化地区类型，明确各类空间边界和空间尺度引导策略，提出地区高度分区、强度分区方案；二是识别骨干道路、骨干水系、重要公共活动联系通道、风貌保护道路、大型开敞空间等核心管控要素，分类明确城市设计策略和要求。
3.1.3 详细规划层次：强化法定性、体现实施性
在城镇地区，从过去以重点地区为核心开展城市设计，走向城市设计“全覆盖”。
一是优化分级管理，将一般地区纳入分级管控体系，实现城市设计在空间范围上全覆盖。其中，一级地区是全市整体空间格局中最具重要性的市级节点，鼓励开展国际方案征集、多方案比选，通过附加图则落实管控要求，并作为土地出让的前提；二级地区是作为城镇空间“基本面”的一般地区，重点针对城市设计核心系统开展研究，提炼核心控制要求纳入普适图则管控；三级地区涉及的城市设计要素相对简单，包括产业基地等，主要依托城市设计研究开展建筑高度等核心指标论证。
来源：《上海市控制性详细规划编制审批管理市区一体操作手册》。
二是强化分类施策，在地区类型上，将居住区、产业社区纳入分类管控，实现城市设计在空间类型上全覆盖。针对不同地区类型，提出差异化的地区空间塑造的目标原则，通过对各类地区城市设计研究的“必做要素”和“选做要素”进行引导，形成精细化的城市设计管控要求。
城市设计要素一览表
来源：《上海市控制性详细规划编制审批管理市区一体操作手册》。
在乡村地区，通过郊野单元规划对上承接上位国土空间规划刚性管控要求，对下通过开展村落格局、聚落肌理、建筑及景观节点设计，统领乡村保护、开发、建设、整治工作，提升乡村美学价值。
一是强化时间弹性，探索“分阶段”编制城市设计的工作方法。对于开发意向尚不明确的一级地区，第一阶段城市设计重在搭建空间框架，明确地区层面系统性城市设计控制要求，纳入普适图则表达；待地块开发需求明确后，再行开展第二阶段的实施性城市设计，基于第一阶段已明确的整体性控制要求，充分对接地块实施意向，形成与实施紧密衔接的附加图则管控内容，确保城市设计控制要求兼顾系统性和实施性。
来源：笔者根据奉贤区望园路生态商务区控制性详细规划普适图则和附加图则改绘。
二是强化管理弹性，形成导控并重、刚弹相济的管控方式。一方面，强化城市设计目标意图的表达和传导。通过将“目标导向”与“指标控制”相结合，在附加图则条文中准确提炼城市设计要素的核心控制原则，叠加具有弹性的指标控制要求，在确保城市设计目标理念有效传导的同时，为后续建筑设计和管理留有自主空间。另一方面，与实施机制相契合，差异化规定刚性和弹性控制要求。例如多个开发地块由不同主体开发的，侧重对地块之间相互衔接要求进行刚性控制，确保地块之间的系统性和协调性，减少后续沟通协商成本；多个开发地块由同一主体整体开发的，除了整体形态和与外部地块对接的刚性要求外，其他内容均鼓励弹性引导。
来源：《上海市控制性详细规划成果规范（2020试行版）》。
3.1.4 规划实施层面：确保“一张蓝图管到底”
在城镇地区，一方面，上海构建“建设项目规划实施平台”制度，整合开发、设计、建设、运营、管理力量，统筹地区建设管理要求、协调相邻项目设计方案，实现一张总图绘到底、管到底。另一方面，在土地出让中，将控详规划及建设项目规划实施平台的相关城市设计要求纳入土地出让合同。
在乡村地区，重点围绕“规划—项目—资金—时序”整合各类国土空间要素，实现“三生”空间布局合理的国土空间新格局。
3.2 高品质设计：多尺度、全要素、高标准
在城市设计整体管控体系框架下，近年来上海开展了面向全域全要素的城市设计实践，着力推动制度设计和模式探索。
3.2.1 区域层面：探索运用城市设计思维，协调区域生态生产生活要素
在区域层面，上海近年来开展了长三角生态绿色一体化示范区、三水交汇地区、大吴淞地区等大范围跨界地区的城市设计工作，通过对自然山水格局、人文风貌特征等开展系统性谋划，识别地域空间基因，提出共识性的设计规则，形成和谐统一、特色突出的“一张蓝图”。
3.2.2 城镇地区：着力统筹好新建和更新地区，开展全要素设计
（1）更新地区：开展“三师”联创，以设计引领提升空间价值
为了强化城市更新设计赋能，上海在2023年出台《关于建立“三师”联创工作机制推进城市更新高质量发展的指导意见（试行）》，建立责任规划师、责任建筑师、责任评估师“三师”联创机制。“三师”各自发挥专业所长、集成共创。
（2）社区营造：着力推广社区规划师机制，提升社区设计品质
上海着力推动“15分钟社区生活圈”行动，应对存量社区中复杂多样的实际需求，推动建立“社区规划师”机制，为社区提供在地化技术支撑。
公共空间方面，重视街道空间、滨水空间的城市设计工作，先后出台了《上海市街道设计导则》《上海市河道规划设计导则》，持续推进黄浦江、苏州河沿岸地区的公共空间贯通和规划提升，通过整合行业部门力量，提升公共空间的设计、管理和运营水平。
公共设施方面，突出公共服务设施设计中的人民性，在五个新城规划工作中开展系列公共建筑方案征集，探索面向人民需要和未来需求的空间设计理念、策略和手段。
基础设施方面，出台《关于推进高质量发展，全面提升基础设施品质的指导意见》，引导市政设施提升设计品质、融入城市环境，转变为市民愿意亲近的“城市艺术品”。
3.2.3 郊野地区：关注生态文明建设、助力乡村振兴
生态空间方面，上海在五个新城推动“一城一绿环”设计，探索生态开放空间建设发展的新模式。重在统筹田、林、水、路和建设用地全要素，最大程度保护生态本底，推动蓝绿空间与慢行网络融合，创造独特的绿色休闲体验。
乡村振兴方面，一是建立乡村设计标准体系，全方位指导乡村设计、建设和治理；二是注重乡村风貌普查，构建全方位认知乡村的价值体系；三是建立乡村设计和实施体系，在《上海特色村落风貌保护传承专项规划》的指导下，形成“片区、单元、村落”分层次的规划控制和设计指引体系；四是进一步探索“乡村版”的“三师”联创工作机制，为乡村营建活动提供全面的技术保障。
3.3 高效能治理：跨领域共治、多主体协同
上海以城市设计为平台，激发更大范围的公众参与，引导多元主体协作。此外，借助城市事件策划、城市设计“众筹”等方式，创新规划管理和治理模式。
秉持“开门做规划”理念，通过问卷调查、论坛讲座、现场展示、媒体宣传、公众活动等方式，拓宽市民公众参与渠道，形成“众创众规”的参与式规划。
一方面，鼓励邀请企业、园区等多元主体共同参与规划编制和方案设计，将规划、建设、实施、运营有效衔接。另一方面，发挥社区规划师、社会组织等力量，让在地企业、小区居民共同参与社区营造，探索形成“一图三会”工作机制，即形成居民看得懂的“一张社区蓝图”，事前以“征询会”汇集民意、事中以“协调会”形成各方满意的方案、事后以“评议会”深化后评估，保障了社区项目的高品质实施落地。
近年来，上海以城市空间艺术季（SUSAS）、城市设计挑战赛为主要载体，探索城市设计治理新模式。其中，上海城市空间艺术季将地区更新、空间营造、艺术设计和社会公众活动有机融合，在激活城市空间的同时，以公共艺术的方式为政府、市民、艺术家、专家学者多方主体创造城市治理的对话平台，激发价值认同。上海城市设计挑战赛在全球范围内征集城市设计构思和创意，探索了“设计众筹”的创新模式；赛事作品提供了许多具有启发性的设计创意，极大丰富了城市设计编制和管理方式。
当前，上海以响应国土空间规划体系重构的规划管理和实施要求，围绕全过程管理、高品质设计和高效能治理，探索适合超大城市发展方式的城市设计制度，推动城市设计水平不断提升。面向城市更新背景下多元交织和动态变化的发展需求特征，城市设计作为综合统筹的空间治理工具，未来可着重在以下方面持续深化研究。
