原创声明 | 本文解读作者是金融监管研究院 资深研究员  杨瑾，谢绝其他媒体、公众号、网站转载，欢迎个人微信转发。

金融监管研究院自营课程广告

2024年7月26日四川省广安市政府官网披露，广安发展建设集团有限公司下属发展工程公司收到融资租赁公司结清证明，这是四川省公开披露的首笔非标融资成功置换案例，也是134号文下发后，首例非重点地区“双非债务”成功置换案例，对于推动城投非标债务化解进程有一定的积极意义。

2023年下半年，在一揽子化债方案及35号文等政策文件的大力支持下，存量地方债务化解进展迅速，无论隐债还是未纳入隐债的城投存量债务风险都有明显的缓解，但唯独未纳入隐债的城投非标债务化解仍阻力重重，迟迟无法落地。

根据35号文的相关规定，12个重点地区（后续14号文拓展到非重点省份的高风险地级市）的城投非标债务有两种化解方式：

第一种化解方式是，重点省份融资平台与债权人或投资人协商对存续非标利率适度打折，不得对高息非标简单刚兑。非标债务重组或到期接续时，优先由现债权人或投资人合规接续。整体规模上应稳妥压降重点省份非标债务规模。

第二种化解方式是金融机构特别是开发性、政策性银行或国有大型商业银行可根据40号文要求，按照市场化、法治化原则平等协商，通过发放项目贷款等方式置换今明两年到期的非标债务本金。

35号文所指的城投非标债务是持牌金融机构发行的非标产品以及金融租赁与金融资产管理公司不良收购及重组借款对应的债务。非持牌金融机构的非标债务，如保理、融资租赁等不适用，由债权债务人按市场化原则自行处置。

但在政策实际落地中，银行风控对于非标债务底层资产的内控审批较严，城投非标底层资产质量参差不齐，能够满足银行置换条件的极少，并且需要增加担保或抵押品增信，对于城投来说也有一定困难，而非重点地区则由于缺少明确政策的支持，银行更是顾虑重重，不敢轻易尝试。截至2024年上半年，公开披露的成功案例仅有重庆、宁夏银川、贵州遵义、广西柳州等寥寥几例。

然而城投非标存量化解进展缓慢的同时，政策对非标增量的限制却空前严厉。

• 定融方面。2023年11月联席会议第八次会议确定了全面关停地方金交所的目标，除北金所更名转型外，我国现存的27家地方金交所将在一年内全部关停。2024年3月，湖南、辽宁、西安、重庆、福建等地金交所取消，4月广西金交所取消，5月山东、吉林、深圳、江西等省取消辖区内金交所，6月广东、海南、厦门、宁波、天津、山西、黑龙江、河南等省市取消当地金交所，7月四川金交所取消，据媒体不完全统计，截至目前已有20家金交所被关闭。目前关停工作正在向没有获取地方政府牌照的“伪金交所”延伸。

• 融资租赁方面。2024年5月9日金融监管总局非银机构监管司党支部在中国银行保险报上发布《推动非银机构更好服务高质量发展》，其中对于金融租赁业再出重拳，文章直指推动金融租赁公司积极稳妥退出融资平台业务，严禁将不适格租赁物进行重组、续作。

  意味着金融租赁和融资租赁渠道也将逐渐关闭。

• 信托方面。部分信托公司收到监管部门的窗口指导，明确地方平台项目展业标准。窗口指导的主要内容是，严格落实《关于金融支持融资平台债务风险化解的指导意见》（35号文），机构须通过“融资平台查询系统”查询确认相关平台是否列入监管名单中。若在名单之内，不管作为融资主体或者担保主体，相关债务只减不增，降低高息非标融资，自2024年6月份起严格执行。后续对信托业现场检查力度又升级到叫停第三方代销，进一步将信托非标政信类产品的销售端封死。

  如此几乎断绝了名单内城投政信类信托非标新增融资的渠道。

除了中央层面，各地方政府也加强了区域内城投非标增量的监管和压降力度。2023年以来，江苏、安徽、浙江、湖南、山东、四川、贵州等地出台了针对高成本非标的严厉监管措施，例如全面压降非标类融资产品规模，消除融资综合成本6%以上的高息债务，确保非标融资规模只减不增等等。

非标债务融资端全面收紧，而置换端难以落地，再加上土地市场低迷下的地方财政下滑、城投新增发债政策收紧、非标债务偿付劣后这些底层因素，导致城投非隐债非标债务难以为继，成为化债政策实施后反而风险激增的板块，引发2023年至今一波接一波的非标爆雷潮。根据企业预警通数据统计，2023年城投非标风险事件96例，创历史新高，2024年仅上半年就有73例，增速加快，预计全年规模将再创新高。更为不利的是，城投非标风险暴露已经从以往集中在贵州、云南等重点地区向非重点地区蔓延，例如山东等经济实力较强的身份。2023年以来山东省非标风险集中爆发，2024年上半年风险事件和涉及主体数量甚至超过了贵州等高风险地区，尤其是潍坊市，更是成为山东省的债务风险高地，于2024年6月纳入新增化解地方债务试点地区，受到监管部门特别政策倾斜，要求银行对潍坊城投公司化解存量债务提供支持。

鉴于以上情况，2024年7月决策层及时调整了化债政策，出台了35号文补丁文件134号文，重点规定了城投非标债务化解的内容，大大拓展了非标债务置换的范围，一是将适用地区从重点地区拓展到非重点地区，二是将非标债务类型拓展到“双非债务”，如此城投非标债务置换的范围将包括：

a. 重点地区信托、资管等持牌金融机构融资；

b. 重点地区融资租赁等非持牌金融机构融资；

c. 非重点地区信托、资管等持牌金融机构融资；

d. 非重点地区融资租赁等非持牌金融机构融资。

城投存量债务中将只有私募基金、地方金交所融资等属于向不特定社会公众筹集资金的定融，以及民间借贷和企业拆借等非正规渠道被排除在可置换债务类型之外。

此外134号文补充完善了非标债务置换的五大条件，必须同时满足五个条件才可以置换：

a. 债务需要是已纳入“331”口径范围内，即统计时间节点为2023年3月31日的有息债务。

b. 不属于隐债或未纳入隐债但由政府偿还的债务，不属于企业欠款、民间借贷、向不特定社会公众集资等非金融或非法金融活动形成的债务。

c. 债务向上穿透的资金来源为持牌金融机构。

d. 债权债务关系清晰、对应资产清楚、项目具备财务可持续性、化债方案明确、抵质押物充足。

e. 短期偿债流动性压力较大。

134号文扩大了非标债务置换范围，明确了置换原则，将极大加快城投存量非标债务置换政策落实的速度，本次四川广安融资租赁债务成功置换发生在134号文下发仅仅3天之后，从一定程度上也可体现出134号文发布的积极效果。而2024年7月30日召开的中央政治局会议进一步提出，“要完善和落实地方一揽子化债方案，创造条件加快化解地方融资平台债务风险”，更是为城投债务化解提供了强有力的支持，不排除后续会有更多优化补丁文件推出。

城投非标债务中纳入隐债，或未纳入隐性债务但须由地方政府承担偿还责任这部分目前主要是通过财政手段来化解，如发行特殊再融资债券置换、借贷央行SPV等，非隐债部分则主要通过金融手段来化解，主要有银行贷款置换、地方AMC收购、打折兑付等手段。

1、银行贷款置换

从监管部门的政策意图来看，银行贷款置换是监管鼓励的化解城投非隐债非标债务方式，旨在将化债的主要模式从财政模式转为金融模式，更为市场化、法治化。2023年11月央行行长在金融街论坛年会开幕式上表示“引导金融机构按照市场化、法治化原则，与融资平台平等协商，通过展期、借新还旧、置换等方式，分类施策化解存量债务风险”。银行贷款置换模式在35号文中提出，在134号文中进行了更为详细的补充，参与置换的主要是政策性银行和国有大型银行。根据媒体公开披露信息，目前成功案例有以下几则。

（1）2023年12月8日农行重庆渝北支行牵头首笔5000万元银团贷款置换渝北区属国有公司重庆空港经济开发建设有限公司存量非标债务。

该案例为35号文实施后的全国首例城投非标债务银行置换案例。由农业银行渝北支行牵头、中国银行渝北支行和交通银行渝北支行参团，3家机构分别占45%、35%和20%份额，已批准“银团贷款”规模6.068亿元，首次投放落地5000万元，剩余贷款将在12个月内全部投放落地，置换贷款利率比非标债务的利息更低、期限更长。

目前重庆将银行置换作为重要化债模式进行全市布局，已明确有10家银行机构参与化债，包括5家国有大行、2家政策性银行和3家地方银行，每个区县会有1家指定机构牵头进行债务化解。

（2）2024年3月15日中行宁夏分行、农行宁夏分行银团贷款置换银川市公交公司3.68亿元非标债务，3月20日国开行宁夏分行置换银川城市建设发展投资集团有限公司2只债券和4笔非标债务22.46亿元。

这是宁夏首单首批银行贷款置换存量债券和非标债务案例，规模共26.14亿元。

（3）2024年4月25日国开行广西分行专项贷款2.3亿元授信额度置换广西柳州市投控集团及其子公司柳州市北城绿色能源有限责任公司融资租赁债务本金。

该项贷款期限为10年，利率为LPR5Y-20BP，这一利率是柳州市非标转标业务最低利率，预计可以为城投公司节约2024年利息成本近300万元。

（4）2024年6月25日桂林银行贷款置换广西柳州市东城投资开发集团有限公司与某租赁公司8.5折存量债务本金。

这是广西首笔非标债务打折置换案例。

（5）2024年7月26日四川银行广安分行定向贷款置换广安发展建设集团有限公司下属发展工程公司与某融资租赁公司存量债务。

这是四川省首笔非标融资置换案例，城投公司融资成本压降了2.28%。

案例1至案例4均发生于化债重点地区，而且主体均为当地较优质的城投或城投子公司，具有政策优势和偿债保障；案例5发生于非重点地区，在134号文下发后，城投非标债务置换政策适用范围大大拓展，支持力度大大加强。未来城投非标置换的难点仍集中在弱质城投，毕竟银行贷款置换业务的根本原则是市场化和法治化，即便在政策层面倾斜力度加大了，银行也不可能不考虑城投非标产品底层资产的质量和城投的偿债能力，因此省级地方政府也需要在非标债务化解中发挥更大的作用，协调更多地方资源来推动置换落地。

2、地方AMC收购

该模式的提出是在陕西省韩城市官网2024年2月发布的《2024年政府工作报告》中，报告披露2023年该市完成了9笔非标债权收购，2024年将完成全部非标债权的收购工作。从韩城城投2023年债券半年报披露的信息可以看到，大量城投存量不良非标债务已列入一揽子化解方案计划中，将引入省级AMC进行收购。除了不良非标债务，化解工作将延伸到未逾期的非标债务，进行债务置换或重组。

以区域内地方资产管理公司通过市场化原则向城投公司收购已逾期或将逾期的非标债权，是该市城投公司化解非标债务的主要手段，创造了一种新的非标债务化解思路，可对其他地区化债工作提供一定的借鉴和启发。

3、打折兑付

这里所指的非标打折兑付是指非标债务本金打折，这已经超出政策规定的范围，根据35号文的规定，政策支持与债权人或投资人协商对存续非标利率适度打折，不得对高息非标简单刚兑，但对本金打折则需要与债权人进行协商，对于债权人来说是更大的让利，特别是信托计划这类产品，还会涉及到多个投资人，很难获得投资人的一致同意，还有引发负面舆情的风险。

目前城投非标打折案例主要发生在贵州，一方面贵州的债务问题比较严重，当地城投债务负担重，盈利能力差，当地财政又比较困难，政府救助能力较弱，债权人或投资人权衡利弊更容易接受承担一定损失尽早兑付，以免后期面临更大的不确定性，另一方面也与中央政策对贵州格外倾斜有关，无论是《关于支持贵州在新时代西部大开发上闯新路的意见（国发〔2022〕2号）》“允许融资平台公司在与金融机构协商的基础上采取适当展期、债务重组等方式维持资金周转，降低债务利息成本”的规定，还是特殊再融资债券额度的额外调剂，都为贵州当地城投与债权人的谈判中提供了无形的支持。这在2023年初遵义道桥155.94亿元银行贷款重组案例中就有所体现。

根据标普信评整理的企业预警通资料统计，2023年10月以来，城投非标打折兑付案例如下：

（点击看大图）

非标打折兑付对于债权人来说是最不愿意采用的方式，不是迫不得已一般不会让步，对城投来说虽然可以实实在在的减少债务规模，但证明本身偿债能力的确不足，影响到自身信用，对地方信用也会有一定的伤害，因此目前地方政府和城投不是迫不得已一般还是尽量避免，更倾向于寻求更好的解决方式，例如定融等非标风险高企的潍坊市，通过纳入重点地区的方式尽量争取财政化债资源，并谋求监管部门的支持，积极与银行等金融机构沟通，通过举办金融赋能潍坊高质量发展全面战略合作签约活动，组织召开全市银行行长座谈会、金融助力潍坊高质量发展恳谈会等方式全面深化与金融机构等方面的战略合作。而山东省也通过实施“三债统管”，设立山东财金联盟并发起设立百亿元规模的互助增信基金，从政府层面支持市县级城投平台和国有企业化债工作。

（全文完）

金融监管研究院自营课程广告

壹

课程设计

主题一、新形势下政府项目合规运作、特别国债资金申请、“三大工程”投融资落地实操及“股权财政”转型实务与案例解析

9月7日全天-林老师

一、最新政策文件要点解析

1、国务院《关于金融支持融资平台债务风险化解的指导意见》（国办发[2023]35）要点解析

2、《重点省份分类加强政府投资项目管理办法(试行)》（国办发〔2023〕47号）要点解析

3、《关于进一步统筹做好地方债务风险防范化解工作的通知》(2024国办14号文)要点解析

4、134号文对35号文进行修订补充的要点解析

5、二十届三中全会项目投融资要点解析—紧扣投资的有效性、健全现代化基础设施建设体制机制及新质生产力发展要义

6、《关于加力支持大规模设备更新和消费品以旧换新的若干措施》发改环资〔2024〕1104号要点解析

7、新一轮城投平台产业转型实操要点解析，3353指标如何实现，地方政府对该主体的风险监测责任

二、地方政府高质量发展投融资新逻辑

1、区分隐性债务和市场化融资

2、区分政府投资项目和企业投资项目（重点省份的操作要点）

3、挖掘和规划有经营收入的项目（自求平衡与资源补偿）

4、区分政府直接投资和资本金注入项目

5、授权开发+做大做强平台公司

6、合规合理安排政府资金的使用方式

7、不能以土地出让金融资，以土地的最终产出规划项目并融资

8、大基建时代融资和收益自平衡

9、政府采购的合规融资模式

10、如何识别包装企业投资项目？

11、如何定义垫资及垫资与投资的区别,如何合规操作“软垫资”“硬垫资”

12、如何有效利用公共资源谋划策划项目的要点与案例（包括土地资源、土地指标资源、砂石土等矿产资源、碳权资源、林权资源、水权资源等）

13、新政下学校、医院等公共服务项目“以租代建” “建办分离”融资模式解析

14、平台公司授权经营模式转型及市场化融资实务

15、企业市场化投资基建项目模式（投资人+EPC）实务案例解析

16、新政下（17号令）特许经营模式实务及融资要点解析

三、超长期特别国债申报要点及用作项目资本金投资及案例

1、超长期特别国债发行申报流程及注意事项

2、超长期特别国债用于国家重大战略实施和重点领域安全能力建设范围分析

3、超长期特别国债用作资本金条件和标准

4、超长期特别国债用作项目资本金流程及退出实务

5、超长期特别国债用作项目资本金典型案例分析

四、土地开发投融资模式解析及案例分享

1、委托代建+采购工程、采购服务模式：操作要点与案例分享

2、做地模式：操作要点及石家庄、杭州、广州国企筹资做地的合规性、可融资性分析

3、专项债模式：两种模式介绍及相关案例分享

4、土地一二级开发分段+联合模式：长沙相关政策及操作案例分享

5、二级赎买一级模式与二级补偿一级模式：政策依据、操作要点及如何市场化融资

6、反向委托（或反向购买）模式：如何实现一二级联动融资及案例分享

7、包装借款模式：35号文后一级开发与一二级联动两种借款模式的应用要点，合规解决征拆资金与项目资本金，如何进行市场化融资？

8、认购基金+施工总承包模式

9、股权回购退出+EPC模式：投资性退出及股东性退出的两种模式如何操作，项目如何融资？

五、综合开发项目政策联动自平衡模式介绍

1、城市更新模式

2、TOD模式

3、EOD模式

4、IOD模式

5、矿山生态修复自平衡模式

6、砂石资源自平衡模式

7、什么是M0用地？什么是M9用地？有哪些支持政策？如何融资

六、城中村改造及保障性住房项目融资模式及难点问题解决

（一）城中村改造政策要点

1、城中村改造与棚改的区别

2、城中村改造与房地产及房地产新模式构建的关系

3、什么是低效用地再开发，171号文有哪些支持政策

4、超大特大城市积极稳步推进城中村改造最新政策要点解读

5、城中村改造的流程

6、《关于规划建设保障性住房的指导意见》(国发[2023]14号文)要点解读及与城中村改造、城市更新等工作的结合

（二）城中村改造投融资模式解析及案例分享

1、通过做地模式推动城中村改造（包括做地工作如何分工、土地如何征收、资金如何支付、人员如何安置、如何合规融资）

2、通过政府回购安置房推动城中村改造

3、通过“房票安置”推动城中村改造

4、通过一二级分段+联合开发模式推动城中村改造

5、通过低效用地一二级联动推动城中村改造

6、通过工业上楼推动城中村改造（一二级联动模式）

7、通过大规模设备更新和消费品以旧换新推动城中村改造

（三）保障性住房投融资模式

1、配售型保障房投融资的主要模式

（1）政府采购模式实务与案例解析

（2）授权模式及投资人+EPC自平衡投融资模式实务与案例解析

（3）专项债模式

（4）收购开发商的存量或在建房产用作配售型保障房投融资模式

2、配租型保障房投融资的主要模式

（1）住房租赁开发建设贷款模式

（2）住房租赁团体购房贷款模式

（3）住房租赁经营性贷款模式

（4）房地产市场“卖旧买新、以旧换新”模式及案例

（四）城中村改造及保障房项目资金来源

1、财政资金（包括中省补贴及超长特别国债）

2、专项债

3、城中村改造专项借款（央行投放PSL审贷的主要条件）

4、保障性住房再贷款

5、商业银行为城中村项目提供贷款支持的模式

6、改造主体自筹

7、社会资本出资及参与模式

8、商业银行如何介入城中村改造及保障性住房项目

七、“平急两用”公共基础设施建设项目投融资实务

1、国常会《关于积极稳步推进超大特大城市“平急两用”公共基础设施建设的指导意见》要点解析

2、“平急两用”基础设施与传统应急设施的区别

3、“平急两用”基础设施项目实施的五大“要点”

4、“平急两用”基础设施发展的路径和投融资要点解析

5、案例分析

（1）北京市平谷区—创造性提出建设国家“平急两用”发展先行区

（3）济南市—按照“平急结合”、功能转换的原则设计租赁型公寓等居住设施

（4）台州市—可迅速转换为“方舱医院”使用的高标准立体停车楼

（5）杭州市—农发”平急两用”东郊仓配一体化中心项目

八、新质生产力专题

1、新质生产力的提出和定义

2、新质生产力的核心要素

3、如何准确理解和把握新质生产力

4、对于地方国有企业来说，如何培育和发展新质生产力？

九、股权财政

1、股权财政作为土地财政下滑的补充实践

2、股权财政体现方式分析（产业发展引导专项资金、国有资本经营预算资金、注入资本金类项目资金、中央和省专项资金、政府投资基金、国资股权投资等）

3、股权财政主要运作模式及实践案例

4、股权财政投资注意的问题及风险防范

5、“拨改投”运作实务及案例分享

十、城投公司从“融资端”向“投资端”转型

1、城投公司产业投资基金运作模式及案例

2、城投公司平层基金运行实务及实施案例

3、城投公司母基金运行模式及实施案例

4、城投基金管理公司的运作模式及存在问题研究

5、城投公司跨省联合成立产业基金及案例

6、各地城投公司参与产业基金运作典型案例分享

十一、基金招商策略与实施模式及案例

1、定增基金+上市公司项目招商模式及案例

2、国资+基金+产业的运作模式及案例

3、产业园区“基地+基金”运作思路及案例

4、合肥资本招商模式分享

5、区县级资本招商模式探讨及案例分享

6、“新质生产力”项目筛选考量要素实务分析、风险控制及案例分享

7、“新质生产力”招商投资项目政府及国企在投后管理、投后赋能的实务要点及案例分享

8、“新质生产力”项目的退出路径、考量的侧重点及实务操作要点案例分享

9、规范地方招商引资、严禁违法违规给予政策优惠行为的背景下如何合规支持地方招商。

主题二、最新化债政策解读、融资平台退名单管理及政信类业务经营策略

9月8日全天-陈老师

一、最新化债政策解读及趋势分析

1、国发35号文、47号文、14号文及134号文最新政策解读

(1)、政府融资平台定义

1)、国发2010年19号文定义

2)、银监会2013年10号文对政府融资平台的分类

3)、国发35号文对政府融资平台的定义

(2)、国发35号文重点内容解析

(3)、47号文对新建项目的融资要求

(4)、14号文及19个省份申请政策支持情况分析

(5)、网传134号文内容分析

2、当前政府债务风险化解难点和未来化债趋势展望

(1)、债务风险化解难点：重组后还本付息压力

(2)、债务风险化解难点：非持牌机构债务风险未缓解

(3)、未来化债趋势：明确融资平台退出标准

(4)、未来化债趋势：融资平台债务压降目标和要求

二、2024年下半年政信业务经营策略

(一)、融资平台退名单主要步骤和关键点

1、消除隐性债务

(1)、地方政府隐性债务定义及识别

(2)、隐性债务管理和化解要求

2、不再承担政府融资职能

(1)、政府投资项目定义和识别标准

(2)、城投企业分类和政府融资职能分析

(3)、“335”标准分析

3、债权人同意

4、观察期设置

5、融资平台退出名单后的优劣势分析和金融机构介入策略

(1)、存量与增量债务风险边界判断

(2)、融资平台退出名单后对金融机构的影响

(3)、金融机构对地方国企债务风险评估要点分析

(二)、通过盘活存量资产化解地方政府债务

1、存量资产的基本概念

请到「今天看啥」查看全文