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赵建：构建自由思想市场与民间智库体系，提高公共应急管理治理能力

西京研究院 · 公众号 · · 2020-02-15 08:40

正文

作者：赵建，西泽研究院院长，教授。本文发表于中国科技核心期刊《情报工程》2020年第1期，原文题目是《百年未有大变局下的新型智库建设：背景、原理与思路》，实习生吴瞳对本文也有贡献。

武汉疫情表明，国家治理能力， 尤其是重大突发事件的应急处理能力 ，需要有效动员社会多元力量，来快速获取信息和做出有效应对。大国效应的发挥，不仅需要政府的集中调控， 还需要社会基层的自组织能力。 在这个过程中，构建自由思想市场和建设非官方民间智库体系， 增加多元化信息和思想渠道， 对提高体制弹性韧性和 降低中心化层级体制的僵化风险 至关重要。

为什么理论逻辑和公共道德上看上去毫无瑕疵的政策，在落地执行的时候却出现了极大的扭曲和逆向选择效应？原因有很多，其中忽视现实的复杂性和毫无选择的“一刀切”，无疑是一个重要原因。中国已经进入了高质量发展的新时代，已经不再是发展初期的简单经济体，而是复杂又精致的现代经济体。因此鼓励自由思想市场发展，建立生态型的多元智库体系，增加社会舆论与经济预期管理的弹性和张力，为各项政策的制定和实施提供更大的研讨、集成和测试空间，让尽可能多的社会智力资本参与到政策形成的过程，才能最大程度上提升政策的有效性和合理度。这也是党的十八大以来对公共政策决策科学化、民主化的新要求。

一、问题的提出

同许多伟大的发明一样，智库最初主要是为战争服务的。世界上赫赫有名的智库，无论是胡佛研究所还是兰德公司，它们建立的本意主要是为美国军事当局搜集信息和情报、研究最新作战技术和模式、推演敌手动向和制定应对策略等。随着战争的阴霾逐渐散去，尤其是在苏联解体冷战结束后，这些专注于军事和战争研究的智库开始转型，更多的开始承担起国家安全、经济战略、地缘政治、金融政策等社会科学的研究。从大的趋势来看，顺应互联网信息技术和多元化网络媒体的发展方向，尤其是信息、知识大爆炸和传播技术的广泛应用，智库的治理结构和运营模式也发生了巨大的变化。中国的智库起步虽然较晚，但是最近几年呈现出稳步发展的态势（张志强，苏娜，2016；李凌，2014）。党的十八大三中全会从政策决策科学的角度，提出“加强中国特色新型智库建设，建立健全决策咨询制度”。2015年，《关于加强中国特色新型智库建设的意见》出台，为智库建设提出了明确的发展目标，也成为中国智库建设的纲领性文件。

在国家政策的号召和支持下，最近几年中国的智库发展非常迅速。据《全球智库报告2018》统计，截至到2018年，中国拥有各类智库507 家，位居世界第三，有7家进入世界百强榜（McGann，2018）。由于起步相对较晚，我国最近几年的智库数量虽然增长较快，但与我国经济总量相比与世界平均水平还有一定的差距（见图1）。然而最近两年，国内外局势的变化程度远超以前，外部面临前所未有的全球化体系重构，美国引发的贸易争端进入关键阶段，并呈现出扩大化趋势；内部处于新旧动能转换的“经济着陆”时期，防风险、环保和扶贫三大攻坚战也进入冲刺时点，叠加经济周期下行压力，系统性风险和金融市场波动加大；利率市场化基本完成，新的货币政策框架需要重新确立；新一轮改革开放格局正在打开，以区域经济和产业空间积聚为主导的横向改革态势正成为主导模式；后真相时代下，各种自媒体的内容传播制造的舆论一浪高过一浪，给社会预期管理带来了较大的挑战等等。这一系列利益错综复杂、机遇挑战相互交织的局面，对公共部门的战略决策和政策制定提出了更高的要求，客观上需要一个更加丰富多元、能反映各方诉求和反馈、集成多方知识和思想的智库体系。

图1 2018年全球智库排名前20名国家及GDP

数据来源： 《2018 Global Go ToThink Tank Index Report》、 世界银行等官方网站

因此对中国特色的新型智库来说，在中央提出“百年未有之大变局”的战略局势判断后，面临着如何从过去以官方研究机构垄断的传统“课题工厂”和“政策谏言”模式，尽快向结构多元化、知识集成型、思想竞争型和社会传播型的新型智库业态转变。在这一转变过程中，如何构建畅通的信息搜集渠道和丰富的数据生成机制，如何盘活全社会改革开放四十年形成的人力资本和知识资本，如何建设新一代信息技术下的研究和思想生产平台，如何完善研究合伙人和思想众筹模式下的学术和组织治理机制等，成为新时代中国特色新型智库面临的新课题，这也是本文研究的重点所在。

二、新型智库建设的时代背景： 理解百年未有之大变局

最近几年，国内外局势发生了巨大的变化，呈现出前所未有的复杂状态，为智库建设提出了新的要求和使命。总体来看，一方面以信息和新能源等为主的科学技术日新月异，以数据化和智能化为主要特征的新一轮工业革命已经到来，这势必对社会各方面产生深远而又重大的影响，类似人类以前经历的几次工业革命。另一方面，国际公共治理体系正在发生颠覆式重构，美国总统特朗普上台后高举“美国优先”的孤立主义旗帜，企图推翻二战以来已经运行近一个世纪的全球治理体系，重新构建以美国利益为核心的新“霸权”体系，比如否定WTO多边贸易体系，退出或否认诸多国家间安全协议等。尤其是自去年以来发动对以中国为主要对手的全球贸易战，在世界范围内掀起了逆全球化的浪潮，导致全球贸易出现萎缩，金融市场大幅动荡，各国经济普遍呈现下滑态势。另外，在地缘政治和意识形态方面，右翼资本主义和民粹主义在欧美国家兴起，引发了较大的冲突和动荡。中国面临前所未有的复杂多变的外部环境，需要我们在保持既定发展战略的同时，深刻洞察和预判外部发展环境的新变化、新趋势。总体来看，虽然我们处于战略发展机遇期的总基调没有变，但新的国际环境需要我们重新审视这个战略发展机遇期的新内涵、新变化、新格局。而对这些复杂局势的研究和判断，需要动员全社会的智力资源去共同参与，通过智库形成竞争性的思想和观点市场，才能更加科学、民主和透明的制定公共政策。

在国内，全球次贷危机以后中国经济和社会诸方面发生了更加深刻的变化。一是经济总量增长速度呈现台阶式下滑，GDP增长速度先后破“10”、“9”、“8”、“7”，形成了中等增长速度和高质量发展的“新常态”，在周期性的“L”型经济中强化结构性力量。可以说中国的总量型经济已经从增量时代进入存量时代。二是经济结构呈现新的二元结构态势，有三个形态的二元：实体与金融的二元，矛盾体现在“金融空转”，从资本市场来看，上市公司的总利润金融机构占比超过了一半，某种程度上形成了金融对实体资源配置的挤出（主要为财务费用损耗）；传统产业与新兴产业的二元，或者新旧动能二元，以高耗能、高污染和高要素为主的传统产业正在走向衰落，同时以新技术、新模式和轻资产为主的新兴产业在快速酝酿和发展中；传统金融和新金融的二元，金融是现代经济的核心，与传统与新兴二元产业相对应的是传统的商业银行和新的以投行为主的金融业态，可以看到无论政策层多么努力的号召，商业银行服务中小企业和新兴产业的动力和能力依然不足，这是因为实体经济的新旧二元发生了变化，商业银行的风险偏好和作业模式与新经济不匹配，而这些需要VC、PE等广义投行模式的新金融模式。三是多层长短周期叠加，新旧动能加快转换，宏观经济波动增大，大类资产价格要寻找新的平衡，依附在旧产能中的多种风险不断积聚，给防范系统性风险和宏观审慎管理提出了新的命题。

在此背景下，时代大变局赋予了新型智库更高的使命，主要体现在五大方面能力的提升。第一，对宏观大局的洞察和研判能力。全球经济进入经济增长停滞和贫富结构极化陷阱，新旧动能转换下经济周期波动加大，全球治理结构面临颠覆和重构，出现这些问题的深层次原因是什么？世界将向何处去？这是每一个智库首先需要回答的问题，而这又需要智库研究人员对大势研判能力的提升，能洞察到问题背后的主要原因。第二，对重大问题的分析和诊断能力。百年未有之大变局下，决策层会面临层出不穷的新问题，如何正确及时的做出诊断找到问题根源，是智库为政策决策提供智力支持的前提。第三，国家战略和策略的参谋和规划能力。面对全球大变局国家应该采取什么样的经济战略和政策策略，以应对经济长周期的波动和他国竞争对手的挑战，比如人类命运共同体和一带一路战略的实施路径，比如应对中美贸易摩擦的组合策略等。第四对公共部门科学制定和落实政策的支撑能力。要应对复杂多变的局势，需要进行科学决策制定针对性强和副作用相对较小的应对政策。对于我国这样的大国，各地、各部门差异较大，各种情况千变万化，如果采用过去那种集中式和一刀切式的政策制定和执行机制，不仅难以起到预期的效果，还可能成为更加不稳定的来源。基于此，各类智库应该充分参与到社会调研、政策制定、效果反馈、政策修订、政策落实和评估中，使得制定的政策更有针对性和合理性，在既定约束下促进社会福利最大化和减少副作用的发生。第五，智库自身的思想繁衍和创新能力，这就需要智库在思想生成、内容生产和产品传播上，充分利用中国已经积累的知识和智力资本，通过互联网信息和数据挖掘技术更加全景的深度分析问题，通过网络通讯和社交工具建立思想共享和知识众筹平台，形成“穿透式研究”的智库模式，及时获取第一线的信息和观点，保证政策决策一方面自上而下具有理论全局高度，另一方面又能自下而上“接地气”和具有现实合理性。

三、新型智库建设的现实意义： 思想市场、政策普及与主流话语权

在错综复杂的时代大变局下，公共部门的政策决策和制定过程需要更多主体的参与，智库在整个过程起到了较好的信息获取和知识集成的中间带缓冲作用（朱旭峰，2014），更重要的是通过竞争性观点充分调动了社会的智力资源。这样一方面可以改变过去单一线性的集中式、中心化和权威型决策模式，使得政策更能反应复杂结构和多元利益主体的诉求；另一方面也可以增加政策实施和执行过程中的弹性和张力，防止一刀切模式带来的外生冲击和强硬执行引发的内部冲突，将政策实施的摩擦成本降到最低。说到底，就是提高公共政策决策的科学性、民主化和透明化程度。

从最近几年的宏观局势变化和政策制定及执行效果的现实情形来看，治国理政和公共决策迫切需要新型智库体系的完善，以调动最大范围内的多元信息、数据和知识资源，形成有效的科学决策过程。总体来看，新型智库对政策的制定和执行具有以下五个方面的现实意义：

第一，不断涌现的新形势、新问题，传统单一专业和领域的智库应对明显不足，需要跨专业、跨领域的多元知识集成和思想交锋碰撞，才能形成更加科学有效和可行性强的应对方案。通过构建多元化的智库格局，形成思想和观点竞争和积聚局面，运用思想市场机制充分调动社会知识资源，以有效应对复杂局势变动下不断涌现的新问题，为治国理政和政府决策提供智力支持。这在当下“百年未有之大变局”的形势下更加具有迫切而又重要的现实意义。

第二，多元社会下公共政策的民主化和科学化决策，需要倾听社会各界的观点表达和利益诉求形成数据库、建议库和思想库，然后通过科学计算和分析流程形成综合性的意见和解决方案。多方智库的参与，形成不同的思想、观点和政策建议，充分表达各方的利益诉求，甚至允许多种观点和思想的碰撞、交锋，可以更全面、更客观和更现实的反应真实情况，可以使政策的制定更科学务实，更有针对性和时效性。这种多元思想和建议充分表达的另一个好处是将政策落地的社会舆论风险前置，也就是将分歧和问题在政策落地前就充分暴露和释放，等到政策真正实施的时候不同观点和思想的摩擦成本和冲突风险反而会降到最低。

第三，复杂形势下的政策实施往往会产生诸多不确定性，需要在制定过程中和落地实施前进行科学的压力测试、参数校准和框架修正。传统的做法是向社会发布征求意见稿的方式，但是这种方式在当前形势下效果越来越不明显。智库可以采用技术手段，构建政策冲击的传导机理和路径，进行沙盘推演和压力测试，将政策决策的制定纳入“实验科学”的范畴，这是在技术层面对智库提出的更高要求。通过运用互联网通讯、社交和媒体平台，结合人工智能、数据爬虫和挖掘等技术，对政策的敏感度、实施效果、动态修正和反馈等进行模拟测验，提前获知政策实施后的效果和风险，为政府决策部门提出修改和落实执行建议。

第四，现代经济体系复杂而又精致，政策的落实需要防范“一刀切”的粗放模式，主要的措施是普及和传播政策内涵，让基层执行官员和社会大众充分领会政策的真正内涵，同时防范后真相时代某些媒体对信息的扭曲、夸大和粉饰，通过人为制造焦虑来达到流量传播的目的。新形势下，智库不仅是知识和思想产品的生产者，还是知识和思想产品的传播、普及和推销者。对于一些新的变化较大的国家政策，可以借助当前的互联网和自媒体传播平台，向地方官员和人民群众进行解说和普及，帮助地方官员吃透文件精神以防止形式主义一刀切执行，在人民群众中间进行知识传播以凝聚社会共识，最大化的降低政策落地实施的社会成本和副作用。

第五，作为一个在经济上新崛起的大国，需要逐渐在国际事务上发挥应有的作用，比如人类命运共同体和一带一路等国家战略，这些战略不仅是经济和资本上的投入，政策合法性建设和理论思想工具的使用也至关重要。通过智库调动各行业理论人才，构建并主导中国事务的思想体系和话语权，防止在国际社会和国内舆论中处于弱势地位，造成国际和国内社会对政策层施政治国举措的误解甚至恶意扭曲。我们看到，由于话语体系与世界主流在一定程度上存在隔阂，和平崛起的儒家“大同”和“和谐”文化没有完全被以“竞争和替代”为精神内核的西方思想所理解，它们往往以自身的历史经验来揣测中国，造成了“中国威胁论”在国际政治舆论上颇有市场。如何以兼容并包和富有现代性的心态来与世界沟通，在经济崛起的同时向世界讲好“中国故事”，为中国承担大国责任做好合法性理论建设，不仅是官方智库的责任，在某种程度上“民间智库”因为立场中性反而更有说服力。

四、新型智库建设的基本思路： 多元化治理、生态化运营与网络化传播

智库是搜集信息、整合数据、集成知识、生产思想和提出解决方案的特殊组织。从历史的发展历程来看，智库的组织目标、治理形态和运营模式，也随着社会环境和生产技术的变化而变化。面对中国当前前所未有的国内外局势，面对中国发展到一定阶段而形成的复杂而又精致的现代经济和社会体系，中国特色新型智库应该采用新时代更富有创新性的建设理念，在借鉴他国经验的基础上采用更加科学的治理机制、运营方式和创新路径，充分发挥智库建设的“后发优势”（胡鞍钢，2014；陈升，孟漫，2015），才能有效应对各种问题带来挑战以更好的服务公共部门科学决策。

新型智库建设首先需要理解那个“新”字。我们认为至少体现在四个方面，一是主体形态要新，由过去的以体制内官方智库模式为主，转变为民间智库广泛参与的，行业和专业领域更加多元的，形式和模式更加多样的社会型智库体系。可以说多元的社会对应着多元的智库。二是运营模式要新，由过去传统的课题组、项目组和专家组线下单一作业模式，通过充分利用互联网信息通讯、协同办公和网络社交技术，转变为结合线上线下形成更多虚拟专家和调研员参与的思想众筹和知识集成平台，所谓的“知识共同体”。三是智库产品要新，形成信息源、数据库、决策树、方案池等体系化产品和服务，根据不同类型的智库形成不同的产品，并形成良性竞争，丰富我们的思想市场，在多元化的思想产品竞争中真正形成创新型社会。四是传播模式要新，不局限于过去单一方向的向公共决策层进言献策，还承担起政策宣传、知识传播和认知启蒙的责任，所以智库的产品不能局限于内部报告和咨询，需要在改变语言口径的基础上形成公共知识产品并通过大众化语言向社会广泛传播，听取民意反馈和引领社会思潮。

图2 新型智库建设的基本思路

图片来源： 西泽研究院

在建设中国特色新型智库的创新建议上，总体的思路可以归纳为“一、二、三、四”。一个关键点：抓住当前我国所处的关键阶段，从高速度到高质量发展的新旧模式转换时期，或者所谓的后发展阶段。两条主线：一条是在制度上，多元社会的形成，需要鼓励思想市场的自由竞争和繁荣发展，才能形成所谓的创新型国家；一条是在技术上，信息技术的发展，为平台型智库的快速发展提供了强大的支撑，研究人员可以利用人工智能、大数据等技术更有效的捕捉信息和观点，同时通讯技术的发展可以更便捷的组织来自各地、各行业的研究人员一起进行工作。三个方向：一是新时代中国特色社会主义的大方向，基本的目标是满足人民群众对美好生活的向往，在这个方向上新型智库承担着引领建设现代型社会的使命，推崇以人为本的发展理念，才能让人们从唯经济论的单一意识中走出来，也注重自身精神文明的建设；第二个大方向是为治国理政和公共政策的科学决策提供智力支持，这是建设新型智库的初心和本意；第三个大方向是在舆情管理和社会思潮引领中发挥重要作用，在国家间的话语权争夺中制造先进的“思想武器”，抢占理论制高点。

“四”是在智库建设的具体创新路径上，主要需要做四方面的工作。第一，在智库的治理机制方面，形成多方参与的多元化治理格局，不能造成“一股独大”的权力失衡局面，以防止单个利益方对智库独立性的干扰。在智库发展较成熟的国家，智库的资金来源方（可以看作股东，但一般是捐赠）与智库的学术委员会保持隔离，保证智库研究和思想产品的独立性和公正性，否则就会异化为附着在某个官方机构和利益集团的附庸。同时，只有研究和思考自由才会有真正的思想产品。第二，利用日新月异的信息通讯技术和网络媒体平台，构建开放式的平台型智库，并逐渐向生态型智库升级。当前跨界和跨领域的问题越来越多，靠单一领域的专家无法进行科学诊断和决策，需要组织来自各行各业尤其是来自实务界的人士来参与对某个课题或者政策的研讨，这需要智库充分发挥信息和数据整合，知识和思想集成的作用，所以新型智库首先是一个智力资源和知识资本的运作平台，同时也是一个内涵“思想市场”的生态体系（平台内外的思想竞争和交互）。第三，完善人力资本激励机制，充分调动社会有效的智力和思想资源，形成主流话语通过平等竞争引领社会思潮的局面。当前在制定公共政策时，往往面临复杂而又专业的问题，同时也会面临一些非专业媒体为了获取流量而进行恶意误导的情形。面对这些挑战，只要没有触犯法律，就不应该通过国家行政体系压制，而是通过有效的激励机制动员正确的思想和理念充分参与竞争，通过“市场化”的方式引领主流思潮。第四，构建有效的内容生产和传播平台。过去智库的传统模式是只对公共决策部门负责，导致科学正确的常识性知识无法在社会大众传播，容易被其它媒体型机构误导，给社会预期和舆论管理带来压力。新型智库应该扩大智库产品的价值链，不仅要对“上”负责，还要通过转换语言体系和话语口径，借鉴当前内容产业的生产和传播模式，通过更加通俗易懂的语言和场景鲜明的叙事向社会大众传播，通过平等竞争来引领社会思潮和主流价值观。

五、结论

中国的智库最近十几年取得了较大的发展，但与自身的经济地位相比与发达国家还存在较大的差距。在一个意在构建创新型发展模式的国家里，鼓励和支持各类智库的建立和发展以形成自由竞争和较为繁荣的思想市场至关重要。尤其是我国当前处于中国特色社会主义市场经济新时代的开启阶段，同时处于从高速度到高质量发展模式的转换阶段，公共政策决策的科学性、民主化和透明度至关重要。我国已不再是改革开放初期底子薄、增长慢和发展模式单一的简单初级阶段，现在已经初步形成了复杂而又精致的现代经济体系。在这个体系中进行公共政策决策，一定要尊重现实的复杂性和不同行业的专业规律，在政策实施前一定要多方论证，多次模拟测试，做好社会预期和舆论管理，防止政策“一刀切”对大规模复杂经济体的扭曲与冲击。在此过程中，鼓励各行业、各领域的智库充分参与至关重要，它们不仅能够提高政策的科学性、合理性和透明度，还能作为政策冲击的缓冲带，让社会民众的各方意见和不满在智库形成的思想领地和市场中表达和释放。

赵建：构建自由思想市场与民间智库体系，提高公共应急管理治理能力

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