刚刚下发的《慈善信托管理办法》解决了哪些问题？又还有哪些遗憾？【附全文】

本文纲要

一、两部门通知

二、新规的亮点和遗憾

三、银监发37号《慈善信托管理办法》全文划重点

四、慈善信托的窘境

原创声明 | 本文解读部分作者为金融监管研究院研究员常淼。欢迎个人转发，谢绝媒体、公众号、网站转载及摘抄。

近日，为贯彻落实党中央决策部署，规范慈善信托，保护慈善信托当事人的合法权益，促进慈善事业发展，银监会、民政部联合印发《慈善信托管理办法》（以下简称《办法》），标志着我国慈善信托规制体系基本建立。

慈善是社会建设的重要内容，对于鼓励社会各界乐善好施，扶贫济困、守望相助，支持公益事业发展，促进社会和谐稳定，具有重要作用。习近平总书记指出：“慈善事业是惠及社会大众的事业，是社会文明的重要标志，是一种具有广泛群众性的道德实践，慈善事业在促进社会和谐中的作用日益显现”。

十二届全国人大第四次会议通过的《慈善法》专设“慈善信托”一章，充分体现了信托制度将在我国慈善事业发展中发挥重要作用。

制定《办法》的基本思路是，一是坚持鼓励发展，逐步将慈善信托打造成我国慈善事业的重要渠道；二是坚持比较优势，充分发挥信托公司和慈善组织在慈善信托中的积极作用；三是坚持风险为本，确保慈善信托规范化、阳光化运行；四是坚持问题导向，切实解决慈善信托实践中的瓶颈和障碍。

《办法》共9章、65条，涵盖了总则、慈善信托的设立、慈善信托的备案、慈善信托财产的管理和处分、慈善信托的变更和终止、促进措施、监督管理和信息公开、法律责任、附则等九个方面的内容。

据统计，自2016年9月1日《慈善法》施行以来，共成立慈善信托32笔，实收信托规模约1.24亿元，涉及扶贫、教育、留守儿童等多个慈善公益领域。

下一步，民政部门和银行业监督管理机构将建立经常性的监管协作机制，加强事中、事后监管，切实提高监管有效性。

大体上，这部新规相当于对于原来《慈善法》中的“第五章　慈善信托”内容的细化与扩充。

和原来仅仅依靠慈善法的一个章节支撑的相比，现在慈善信托的设立、备案、管理与处分的具体要求均有法可依。

1.明确了慈善信托支持的慈善活动的范围。

2.明确了监察人的角色定义与职责。

3.明确了在民政部备案的文件和流程，避免各地做法各异。

4.再次从法律上明确了对于资金信托，应当委托商业银行担任保管人，并且依法开立慈善信托资金专户。

5.对于慈善信托的投向进行规范。

（1）安全原则。

可以运用于银行存款、政府债券、中央银行票据、金融债券和货币市场基金等低风险资产。另有约定的除外。

（2）慈善信托不得与固有财产/其他信托相互交易。

但另有规定或者经委托人同意，并以公平市价交易的除外。

6.对信托公司新增激励：信托公司开展慈善信托业务免计风险资本，免予认购信托业保障基金。

1.未进一步明确“税收优惠”，所谓的税收优惠可以依然是镜花水月。

2.对于商业银行开立慈善信托资金专户没有具体要求和规范，落地可以依然困难。

（银监发〔2017〕37号）

为规范慈善信托，保护慈善信托当事人的合法权益，促进慈善事业发展，根据《中华人民共和国慈善法》（简称《慈善法》）、《中华人民共和国信托法》（简称《信托法》）、《中华人民共和国银行业监督管理法》（简称《银行业监督管理法》）等法律法规，制定本办法。

本办法所称慈善信托属于公益信托，是指委托人基于慈善目的，依法将其财产委托给受托人，由受托人按照委托人意愿以受托人名义进行管理和处分，开展慈善活动的行为。

开展慈善信托，应当遵循合法、自愿、诚信的原则，不得违背社会公德、危害国家安全、损害社会公共利益和他人合法权益。

国家鼓励发展慈善信托，支持自然人、法人和其他组织践行社会主义核心价值观，弘扬中华民族传统美德，依法开展慈善活动。

慈善信托的委托人、受托人、受益人以及监察人在中华人民共和国境内开展慈善信托，适用本办法。

国务院银行业监督管理机构及其派出机构、国务院民政部门及县级以上地方各级人民政府民政部门根据各自法定职责对慈善信托实施监督管理。 

设立慈善信托，必须有合法的慈善信托目的。

以开展下列慈善活动为目的而设立的信托，属于慈善信托：

（一）扶贫、济困；

（二）扶老、救孤、恤病、助残、优抚；

（三）救助自然灾害、事故灾难和公共卫生事件等突发事件造成的损害；

（四）促进教育、科学、文化、卫生、体育等事业的发展；

（五）防治污染和其他公害，保护和改善生态环境；

（六）符合《慈善法》规定的其他公益活动。

慈善信托的委托人应当是具有完全民事行为能力的自然人、法人或者依法成立的其他组织。

慈善信托的受托人可以由委托人确定其信赖的慈善组织或者信托公司担任。

慈善信托的委托人不得指定或者变相指定与委托人或受托人具有利害关系的人作为受益人。

慈善信托的委托人根据需要，可以确定监察人。

监察人对受托人的行为进行监督，依法维护委托人和受益人的权益。监察人发现受托人违反信托义务或者难以履行职责的，应当向委托人报告，并有权以自己的名义向人民法院提起诉讼。

设立慈善信托，必须有确定的信托财产，并且该信托财产必须是委托人合法所有的财产。

前款所称财产包括合法的财产权利。

设立慈善信托、确定受托人和监察人，应当采取书面形式。

书面形式包括信托合同、遗嘱或者法律、行政法规规定的其他书面文件等。

慈善信托文件应当载明下列事项：

（一）慈善信托名称；

（二）慈善信托目的；

（三）委托人、受托人的姓名或者名称、住所，如设置监察人，监察人的姓名或者名称、住所；

（四）受益人范围及选定的程序和方法；

（五）信托财产的范围、种类、状况和管理方法；

（六）年度慈善支出的比例或数额；

（七）信息披露的内容和方式；

（八）受益人取得信托利益的形式和方法；

（九）信托报酬收取标准和方法。

除前款所列事项外，可以载明信托期限、新受托人的选任方式、信托终止事由、争议解决方式等事项。

受托人应当在慈善信托文件签订之日起7日内，将相关文件向受托人所在地县级以上人民政府民政部门备案。

未按照前款规定将相关文件报民政部门备案的，不享受税收优惠。

信托公司担任受托人的，由其登记注册地设区市的民政部门履行备案职责；

慈善组织担任受托人的，由准予其登记或予以认定的民政部门履行备案职责。

同一慈善信托有两个或两个以上的受托人时，委托人应当确定其中一个承担主要受托管理责任的受托人按照本章规定进行备案。

备案的民政部门应当将备案信息与其他受托人所在地的县级以上人民政府民政部门共享。

慈善信托的受托人向民政部门申请备案时，应当提交以下书面材料：

（一）备案申请书；

（二）委托人身份证明（复印件）和关于信托财产合法性的声明；

（三）担任受托人的信托公司的金融许可证或慈善组织准予登记或予以认定的证明材料（复印件）；

（四）信托文件；

（五）开立慈善信托专用资金账户证明、商业银行资金保管协议，非资金信托除外；

（六）信托财产交付的证明材料（复印件）；

（七）其他材料。

以上材料一式四份，由受托人提交履行备案职责的民政部门指定的受理窗口。

备案后，发生第三十八条规定的部分变更事项时，慈善信托的受托人应当在变更之日起7日内按照第十八条的规定向原备案的民政部门申请备案，并提交发生变更的相关书面材料。

如当月发生两起或两起以上变更事项的，可以在下月10日前一并申请备案。

慈善信托的受托人违反信托义务或者难以履行职责的，委托人可以变更受托人。变更后的受托人应当在变更之日起7日内，将变更情况报原备案的民政部门重新备案。

申请重新备案时，应当提交以下书面材料：

（一）原备案的信托文件和备案回执；

（二）重新备案申请书；

（三）原受托人出具的慈善信托财产管理处分情况报告；

（四）作为变更后受托人的信托公司的金融许可证或慈善组织准予登记或予以认定的证明材料（复印件）；

（五）重新签订的信托合同等信托文件；

（六）开立慈善信托专用资金账户证明、商业银行资金保管协议，非资金信托除外；

（七）其他材料。

以上书面材料一式四份，由变更后的受托人提交原备案的民政部门受理窗口。

慈善信托备案申请符合《慈善法》、《信托法》和本办法规定的，民政部门应当在收到备案申请材料之日起7日内出具备案回执；

不符合规定的，应当在收到备案申请材料之日起7日内一次性书面告知理由和需要补正的相关材料。

信托公司新设立的慈善信托项目应当按照监管要求及时履行报告或产品登记义务。

慈善信托财产及其收益，应当全部用于慈善目的。

受托人管理和处分慈善信托财产，应当按照慈善信托目的，恪尽职守，履行诚信、谨慎管理的义务。

受托人除依法取得信托报酬外，不得利用慈善信托财产为自己谋取利益。

慈善信托财产与受托人固有财产相区别，受托人不得将慈善信托财产转为其固有财产。

任何组织和个人不得私分、挪用、截留或者侵占慈善信托财产。

受托人必须将慈善信托财产与其固有财产分别管理、分别记账，并将不同慈善信托的财产分别管理、分别记账。

对于资金信托，应当委托商业银行担任保管人，并且依法开立慈善信托资金专户；

对于非资金信托，当事人可以委托第三方进行保管。

受托人应当自己处理慈善信托事务，但信托文件另有规定或者有不得已事由的，可以委托他人代为处理。

受托人依法将慈善信托事务委托他人代理的，应当对他人处理慈善信托事务的行为承担责任。

受托人因依法将慈善信托事务委托他人代理而向他人支付的报酬，在其信托报酬中列支。

慈善信托财产运用应当遵循合法、安全、有效的原则，可以运用于银行存款、政府债券、中央银行票据、金融债券和货币市场基金等低风险资产，但委托人和信托公司另有约定的除外。

受托人不得将其固有财产与慈善信托财产进行交易或者将不同委托人的信托财产进行相互交易，但信托文件另有规定或者经委托人同意，并以公平的市场价格进行交易的除外。

委托人、受托人及其管理人员不得利用其关联关系，损害慈善信托利益和社会公共利益，有关交易情况应当向社会公开。

受托人应当根据信托文件和委托人的要求，及时向委托人报告慈善信托事务处理情况、信托财产管理使用情况。

慈善信托的受托人应严格按照有关规定管理和处分慈善信托财产，不得借慈善信托名义从事非法集资、洗钱等活动。

受托人应当妥善保存管理慈善信托事务的全部资料，保存期自信托终止之日起不少于十五年。

受托人违反法律、行政法规和信托文件的规定，造成慈善信托财产损失的，应当以其固有财产承担相应的赔偿责任。

慈善信托的受托人违反信托文件义务或者出现依法解散、法定资格丧失、被依法撤销、被宣告破产或者其他难以履行职责的情形时，委托人可以变更受托人。

根据信托文件约定或者经原委托人同意，可以变更以下事项：

（一）增加新的委托人；

（二）增加信托财产；

（三）变更信托受益人范围及选定的程序和方法；

（四）国务院民政部门和国务院银行业监督管理机构规定的其他情形。

慈善信托的受托人不得自行辞任，信托文件另有规定的除外。

有下列情形之一的，慈善信托终止：

（一）信托文件规定的终止事由出现；

（二）信托的存续违反信托目的；

（三）信托目的已经实现或者不能实现；

（四）信托当事人协商同意；

（五）信托被撤销；

（六）信托被解除。

自慈善信托终止事由发生之日起15日内，受托人应当将终止事由、日期、剩余信托财产处分方案和有关情况报告备案的民政部门。

慈善信托终止的，受托人应当在30日内作出处理慈善信托事务的清算报告，向备案的民政部门报告后，由受托人予以公告。

慈善信托若设置信托监察人，清算报告应事先经监察人认可。

慈善信托终止，没有信托财产权利归属人或者信托财产权利归属人是不特定的社会公众，经备案的民政部门批准，受托人应当将信托财产用于与原慈善目的相近似的目的，或者将信托财产转移给具有近似目的的其他慈善信托或者慈善组织。

慈善信托的委托人、受托人和受益人按照国家有关规定享受税收优惠。

信托公司开展慈善信托业务免计风险资本，免予认购信托业保障基金。

鼓励地方各级人民政府根据经济社会发展情况，制定和出台促进慈善信托事业发展的政策和措施。

银行业监督管理机构负责信托公司慈善信托业务和商业银行慈善信托账户资金保管业务的监督管理工作。

县级以上人民政府民政部门负责慈善信托备案和相关监督管理工作。

民政部门和银行业监督管理机构应当建立经常性的监管协作机制，加强事中、事后监管，切实提高监管有效性。

民政部门和银行业监督管理机构根据各自法定管理职责，对慈善信托的受托人应当履行的受托职责、管理慈善信托财产及其收益的情况、履行信息公开和告知义务以及其他与慈善信托相关的活动进行监督检查。

民政部门和银行业监督管理机构根据各自法定管理职责，联合或委托第三方机构对慈善信托的规范管理、慈善目的的实现和慈善信托财产的运用效益等进行评估。

民政部门和银行业监督管理机构根据履行职责的需要，可以与受托人的主要负责人和相关人员进行监督管理谈话,要求就受托人的慈善信托活动和风险管理的重大事项作出说明。

除依法设立的信托公司或依法予以登记或认定的慈善组织外，任何单位和个人不得以“慈善信托”等名义开展活动。

行业组织应当加强行业自律，反映行业诉求，推动行业交流，提高慈善信托公信力，促进慈善信托事业发展。

任何单位和个人发现慈善信托违法违规行为的，可以向民政部门、银行业监督管理机构和其他有关部门进行投诉、举报。

民政部门、银行业监督管理机构和其他有关部门接到投诉、举报后，应当及时调查处理。

国家鼓励公众、媒体对慈善信托活动进行监督，对慈善信托违法违规行为予以曝光，发挥舆论和社会监督作用。

民政部门和银行业监督管理机构应当及时向社会公开下列慈善信托信息：

（一）慈善信托备案事项；

（二）慈善信托终止事项；

（三）对慈善信托检查、评估的结果；

（四）对慈善信托受托人的行政处罚和监管措施的结果；

（五）法律法规规定应当公开的其他信息。

受托人应当在民政部门提供的信息平台上，发布以下慈善信息，并对信息的真实性负责。

（一）慈善信托设立情况说明；

（二）信托事务处理情况报告、财产状况报告；

（三）慈善信托变更、终止事由；

（四）备案的民政部门要求公开的其他信息。

涉及国家秘密、商业秘密、个人隐私的信息以及慈善信托的委托人不同意公开的姓名、名称、住所、通讯方式等信息，不得公开。

慈善信托的受托人应当于每年3月31日前向备案的民政部门报送慈善信托事务处理情况和慈善信托财产状况的年度报告。

慈善信托的受托人有下列情形之一的，由民政部门予以警告，责令限期改正；有违法所得的，由民政部门予以没收；对直接负责的主管人员和其他直接责任人员处二万元以上二十万元以下罚款：

（一）将信托财产及其收益用于非慈善目的的；

（二）未按照规定将信托事务处理情况及财务状况向民政部门报告或者向社会公开的。

信托公司违反本办法规定的，银行业监督管理机构可以根据《银行业监督管理法》等法律法规，采取相应的行政处罚和监管措施。

慈善信托的当事人违反《慈善法》有关规定，构成违反治安管理行为的，依法移送公安机关给予治安管理处罚；构成犯罪的，依法移送公安、司法机关追究刑事责任。

本办法由国务院银行业监督管理机构与国务院民政部门共同负责解释。

此前有关慈善信托的相关规定与本办法不一致的，以本办法为准。

省、自治区、直辖市、计划单列市人民政府民政部门和国务院银行业监督管理机构的省一级派出机构可以按照本办法规定结合当地实际联合制定实施细则，但不得设置或变相设置限制性条件。

本办法自印发之日起施行。

其实在今年两会上，就已经有多位代表和委员指出，慈善信托的发展被多种因素阻碍。

一方面，税优不落地；

另一方面，规则不清楚，导致银行不肯做。

《慈善法》和本法其实都有关于税收优惠的相关规定。

法规明确，在备案的前提下，慈善信托的委托人、受托人和受益人按照国家有关规定享受税收优惠。

委托人、受托人和受益人各有哪些优惠？力度多大？如何执行？

没有制度。因而这个优惠目前仍是个悬案。

全国人大代表、银监会信托部主任邓智毅指出，税收优惠制度的缺失，在一定程度上制约了慈善信托的发展。

以部分信托公司的实践为例，为满足委托人的税收优惠要求，信托公司作为受托人，须与慈善组织合作，利用其可开具捐赠票据的功能，解决委托人慈善信托财产的税前抵扣等问题。

因此，在信托关系之外，额外嫁接了捐赠或者项目执行等环节，增加了成本、拉长了链条，还可能在慈善组织是否能够以捐赠的财产设立慈善信托等问题上，引发不必要的法律风险。

对此，邓智毅建议：

首先可以鼓励信托公司和慈善组织充分履行受托人职责，在依法合规的前提下总结已有实践经验，探索创新业务模式，以期解决目前面临的税收问题；

其次，考虑到《慈善法》中对于慈善捐赠活动中的慈善组织、捐赠人、受益人，已明确相应税收优惠政策，建议未来制定慈善信托相关优惠政策时充分参照和对标，以期进一步释放慈善信托的发展潜力。

另外，还可以加强统筹规划，对于以动产、不动产、无形资产、商品货物等非货币财产设立慈善信托所涉及的增值税、印花税、契税、房产税、土地增值税等税收问题进行一揽子研究考虑。

同时也有多位全国政协委员建议，要速度启动慈善信托的税收政策制订，由中央统一制定、地方负责执行。

一是明确委托人交付信托财产（包括并不限于现金、股权、不动产、知识产权等各类财产）和信托公司接受公益性信托财产时，对其捐赠资产和接受捐赠资产的所得税、流转税进行减免；

二是明确对公益性慈善信托项目所得收益的所得税及流转税进行减免。

全国政协委员、香江集团总裁、香江控股董事长翟美卿提出，实际操作中慈善组织往往因无法在银行开设专用资金账户而受阻，无法成为受托人。

2016年8月25日，民政部会同银监会下发的《关于做好慈善信托备案有关工作的通知》(民发[2016]151号；以下简称“151号文”) 中明确规定，慈善信托备案必须提供“开立慈善信托专用资金账户证明”

此前，有慈善组织试图设立单一受托人的慈善信托。但是呢，但是呢，均因“慈善信托专用资金账户”难以在商业银行设立，而无法备案。

慈善组织就傻眼了。

可以想见，即使这次的法规提及了专用账户，在没有更具体的落地流程明确之前，这样的景象还会出现。

马蔚华指出，公益组织去商业银行开设“慈善信托专用资金账户”时普遍遭拒，也就无法提供证明，各地民政部门自然无法给予备案。使其最终无法真正履行受托人职责。

建议放松对慈善组织开立慈善信托账户的限制，充分发挥慈善组织的专业所长，使其成为真正意义上的慈善信托受托人。

北京师范大学法学院讲师马剑银认为，在我国的法律实施过程中，因为存在“金字塔形体系”，实践中往往要依靠实施条例、细则或配套通知等文件作为法律的配套措施，以弥补法律规定过于原则。

如果没有相关文件，相关单位对于法律实施一向抱有拖延的态度，并以“法律没有明确规定”为由进行搪塞，并不主动去进行法律推理和论证，因此，行政部门的具体红头文件或者明确表态往往成为法律实施的关键，这是我国当下之国情。

此次有关《慈善法》慈善信托制度的实践，虽然民政部会同银监会下发“151号文”，但却并未会同央银行，而根据央行和银监会间的职能分工，有关银行账户的管理权限在央行。没有央行的专门配套文件，商业银行不肯为慈善组织设立信托财产专户，也符合现实经验。且“151号文”也并没有具体要求商业银行为慈善组织开设信托财产专户的明确措辞。

对此，马蔚华也是一样的意见：央行要动起来。

央行动了，银监和大小银行才动得起来。

建议央行积极参与到慈善信托的制度统筹上，建立促进《慈善法》落地的银行专用账户开立规则。

同时银监会给予专门的业务指引，允许慈善组织开设专用于慈善信托的银行账户。

针对慈善组织作为慈善信托受托人的落地难现状，政协委员翟美卿提出，可以鼓励信托公司与慈善组织间的多样化合作。

如，除现有的信托公司作为受托人、慈善组织作为执行方的模式以外，还可以鼓励构成“双受托人”模式。

在这一业务模式中，信托公司作为主营信托业务的金融机构，具公益财产破产隔离、财产多样化、资金归集渠道多样化、财产保值增值、规范运作等优势；而慈善组织具税收优惠的制度优势，和公益项目运营方面的经验。

因此，通过设立双受托人，信托公司与慈善组织可以实现专业化分工，相互促进。

附件：北京市企业家环保基金会2016阿拉善SEE公益金融班环保慈善信托”备案公示文件。