学问 | 晚清外交改革与职业外交官的形成

长期以来，晚清外交史与中国近代史一样，无论在当时，或是后人眼中，得到的都是极为负面的评价。进入紧随而来的北洋时期，外交官获得相对的自主性，虽国势衰微、政局动荡，却能利用西式外交的语言和手段，尽量减少国家利益的损失；甚至不失时机地利用条件，修正不平等条约，挽回部分国权。对于晚清外交史的研究，学界集中于事件梳理，那段历史的具体细节、国权丧失的经过，已有大致清晰的认识；在北洋外交史研究领域，随着外交档案的挖掘，以及学者对政治力介入的反思与自觉远离，事件研究得以深入展开，其理解也逐渐深刻与多样。

 两类外交人员群体的分与合

传统中国有着自己的天下与华夷观，并据儒家经典衍生出处理对外事务的经验，这些不外乎用怀柔羁縻的策略，使剿抚参用的手段，以达到华夷之间等差有序、和谐与平衡的秩序。清中期以后，国家受外力接连冲击，遭遇千年未有之变局，不但在政治、军事上，而且在经济、文化上全面接受外来挑战。历经多次冲突与教训，清朝的政治家已清醒地认识到自身面临的外来压力。这些压力主要是来自北方的领土蚕食和来自海上的商业扩张，他们将前者比作肘腋之忧，后者比作肢体之患。于是在第二次鸦片战争后，清朝从形式上接受了近代西方的外交模式，成立总理衙门，以消弭上述隐患。中国近代的外交，从制度到形式、内容、方法，多为西来，是西力东渐的结果。无论是初具近代外交部性质的总理各国事务衙门，还是改组后西式的外务部，或是常驻各国使馆，都是中国传统所无，而拜西方列强之所教。

然而，清朝对外人所教制度，并非得其精髓，予以复制。新式的外交机构从一开始，就是从传统的母体中生长，此后逐渐改造、纠正，最后落地生根。

▲ 总理衙门正门

表现之一在于，晚清的外交人员群体，始终分为界限分明的两部分。作为中央机构组成部分的总理衙门，是因应第二次鸦片战争之后公使驻京的新形势而建立的部门。受制于有限的财政规模，同时也为了保证办事的高效与慎密，新成立的总理衙门只能仿照军机处模式，以兼差的形式选用官员，并将其官员分为大臣与章京两级。前者从大学士、军机大臣、各部院尚书、侍郎等高层中选任，后者则从内阁中书、各部院郎中、员外郎、主事中考选。他们数量庞大，负责处理日常事务，最大的特点，就是产生于科举选官制度之下，多半出身于科举正途。

由于自幼浸润于儒家经典，聆听圣人训诲，又经由总理衙门经义论题的考试选拔，他们普遍长于读书作文，而拙于西式外交的思维和手段。不过，总理衙门所办事务被划入机密之列，因格外注重保密而接受军机处与内阁模式，即摒弃胥吏，任用章京直接办事。国家外交由此避免类似六部事务操诸胥吏之手的命运，科举出身的章京也得以借此历练，从修撰档案、收发文书开始做起，而后分股办事，起草各式文书，经过数年的历练，交涉经验逐渐从无到有，积少成多，也能成为一方面外交问题的专家。他们中间，产生出一批视野开阔、熟悉成例、办事明练的外交人员。

▲ 总理衙门总办章京致驻外公使函件

章京之上的总理衙门大臣，是总理衙门的主管官员。与军机大臣、六部堂官一样，他们对本部门事务负集体责任，有品级之差，而无权责之别。分权带来相互制约，也造成大臣群体的保守与因循。在中央与地方权力缺乏横向切割的框架之下，总理衙门与督抚将军在外交权力上并无上下辖治权。出于平衡关系的考虑，总理衙门大臣之位经常被安排给在外交上毫无思想，业务上也无联系，甚至是敌视洋务的高官。这些都削弱了总理衙门大臣的作用。

作为一个急需专门知识的团体，总理衙门官员更大的问题在于，该机构承续六部与军机处的人事特点，大臣与章京品级相差悬殊，无法借由正常的升迁，由一般的办事司官逐级晋升为本部门的主管堂官。这无疑阻碍了章京专注于外交的热情，也减少了总理衙门主管官员中生成专家的几率。

总理衙门大臣与章京，是传统士大夫的一部分，他们的日常工作、职业生涯，与京中同僚并无异质差别，并非自成体系。他们的举动，受制于晚清的清议。一方面，他们熟读经典，行事自觉受义理名教的约束；另一方面，在洋务这一饱受诟病的领域经营，他们须随时防备来自清流言论的指摘与弹劾。由此使得总理衙门的行事，尚存一定的章法与规范。这一点也正是他们与驻外人员群体主要的不同之一。

▲ 总理衙门三大臣成林（章京升任）、文祥、宝鋆

晚清驻外公使的派遣与使馆建立，有着内外两层促动因素。在19世纪中期，因国内人口过剩及全球劳工市场短缺，大量华人漂洋过海，外出谋生，备受欺凌。在外国领事与公使的提示和建议之下，清朝逐渐意识到保护侨民的必要性；同时，东邻日本的迅速崛起与蛮横挑衅，极大威胁着国家安全，在屡经讨论之后，清朝向海外派出常驻使团，试图通过这种西式的外交模式因应上述问题。然总理衙门并未储备相应的外交专才，加之清流横议，遣使一事阻力尚存，于是总理衙门采用了以南北洋大臣为主的督抚保举、总理衙门推荐的公使选任方式。一大批对外部有所留心，或在洋务上有一技之长的督抚幕僚、部属、同乡被保举为驻外公使，经军机处、总理衙门斟酌推荐后成功上任。

为便于使团运作的灵转，总理衙门又让公使自行挑选使团人员，并在资格上不予限制，驻外使团成为公使私人属性较强的幕僚团队。由于有借助劳绩保奖升迁的好处，一些异途人员或通过贿买，或借助与公使的特殊关系，或经由朝中大员的请托，而进入驻外使团。他们被任命为驻外参赞、随员，襄助公使办理日常事务；或任命为领事官，独立负责保护一方华侨。他们成长于国内环境，不通外语，也未经历过职业训练，毫无专业能力可言；同时，他们多未经历过科举考试，与儒家的道德信条保持较远的距离；又因远离国内，义理名教、清流言论对他们而言，少有约束作用。按照制度规定，公使在任以三年为一届，任满回国，使团人员亦如是。在此情形之下，清朝驻外使团的外交效果不难想象。公使在外可拥厚资，回国后提升本职，平日缺乏监督，缺乏担当任事的动力，也缺乏足够的办事能力。而那些经由贿买或各种关系进入使团的人员，平时属意的是期满回国，借助劳绩保奖而进身。品质恶劣者，更是向本应由其保护的华侨巧立名目，聚敛财富。

▲ 选任公使的依据——使才记名清单

在驻外人员中，翻译官有着其他人员不可取代的语言技能，因而多能在外连续任差，少数人甚至借此升任公使。他们是在外时间最长，接触西方外交最多的一群人，也是最有可能在旧制度下成长为职业外交官的一群人。不过，由于他们主要成长于同文馆这一并不合格的语言学校，其语言及交涉能力经常无法因应外交需要；同时，他们中的多数因出身及教育原因，仍渴望回国进入仕途主流，求得本职升迁。

由此形成了晚清外交人员的两分：一类是总理衙门章京与大臣，大致源出科举正途，熟读儒家经典，依靠科举考试获得入仕资格，受儒家义理熏陶及朝中清流制约；另一类是驻外公使及其下属，他们经由大员保举、请托等方式得以上任，多出自捐纳等异途，有一些善于任事的能员干吏，少几分纲常名教的束缚，加之远在海外，避免了清流掣肘，其在外交涉的效果，因不同的个人而个体差异较大。

外务部的改制及驻外使馆的改革，其中一项重大内容就是糅合以上两类群体，使得外交官可得以内外互用，外务部相应品级的官员与驻外公使、参赞、领事互相调任，形成一个独立的职业外交官培养系统。

外务部丞参在此之后加入到驻外公使的候选群体之中。尽管由于主管大臣的原因，外交界弥漫政以贿成的风气，然驻外公使毕竟有了更合理的选择范围。公使之下的参赞、领事人员，除调用部分外务部司员之外，更多的是任用有着丰富经历的旧参赞、领事人员。而先前部分翻译人才的留任，使得这一批专任外交人员得以长期在外交界立足，并借此成长为清末民初第一批职业外交官。

▲ 外务部丞参与司官办理外交文书

外务部在选人方面，先是沿用经由总理衙门章京考试而选拔的旧人。到 1906年后，改用奏调之法。从此进入外务部的新人，在结构上发生重大变化，他们不再是科举正途出身，而更多是从驻外群体、外语人才中调用。不过，直到清朝覆亡为止，外务部实缺官员的主体，仍是此前的总理衙门章京，他们的改革思想，推动着制度的完善以及外交官结构的悄然变化，他们的自律也保证着该部门的运作不至偏离基本道德与规则的约束。

外交人员长时期的“差使”属性

总理衙门与驻外使馆自始即带有浓厚的传统官制的色彩。其中，对外交人员群体发展影响最大的，莫过于长时期作为“差使”的属性，以及附属于差使的“劳绩保奖”。

总理衙门本是仿军机处模式建立的临时机构，后因事务渐繁、领域渐广而成常设机构。其中官员皆从他处选任，总理衙门只是其职事之外的差使。差无法独立存在，总理衙门官员各有本职，所以他们须首先顾及本职事务，这势必分散其精力与时间；差没有自带的品级，官员无法在差的系统内升迁，因此，总理衙门章京的仕进，必须落实于本职品级的上升。不过差属于额外劳绩，有相应的“劳绩保奖”作为酬庸。城下之盟下建立的总理衙门曾饱受国内攻击之声，为鼓励士人加入其中，其劳绩保奖超越军机处，成为中下层京官补缺、上升最有力的助推器。在晚清官场壅滞、京官经济困窘的背景之下，越来越多的正途官员敢于冲破清流藩篱，进入总理衙门任差。事实结果，也正如其所愿。总理衙门章京借助劳绩保奖，或补缺升职，由候补中书、主事而任实缺，然后继续上升，外放道府，仕途上升的同时，经济情况也得缓解。于是，一批又一批的京官满怀希望地进来，获得保奖后，又如愿以偿地出去，身致荣显，风光荣耀。但与此同时，清朝的外交专家却并不因此而增多，交涉局面也并未因此而改观。而他们在总理衙门积累的办事经验，也无法由此而得以传承。

▲ 总理衙门章京日常分班办公名单

驻外使馆从公使以下所有成员，同样摆脱不开“差”的属性，也同样赋予劳绩保奖的酬庸。公使、参赞、随员，本皆依靠捐纳、军功而获得道、府、州、县头衔的候补官员，国内补缺困难，他们因此请托或行贿进入使团，经营驻外之差。最大的促动力量，便是静待三年差满，得一劳绩保奖，换得在国内本职的提升。驻外之差，不过是其暂时栖身、借以攀爬的工具。在这一背景之下，也就经常出现不待事务料理完毕，先行回国的参赞。他们服从的是给予保奖的三年之限，而非职业本身。一批批参赞、领事、随员出洋任差，三年期满回国，或由此赢得出仕机会，或在原职上官升一级，他们得到自己想要的结果，但对于国家而言，在外交涉少有进展，出使在外的官员，仍是一批批新的面孔。

外交人员“差使”的属性连带另一个后果：差无品级，因此较难在本系统内合理、依序升迁，他们的上升必须依据本职品级而进行。这一点，驻外人员因多为候补官吏，情况稍好，总理衙门问题最为显著。本职为部院司员的总理衙门章京，级多不过五品，而作为堂官的总理衙门大臣，则多为二品官。品级的悬隔，导致多数人以外放各省海关道、知府为任差的归依，不拘常规、以三四品京堂作为阶梯最终出任总理衙门大臣的章京，寥寥无几；大多数人的经验与智慧，只能随着外放而流失。

外务部改革与外交官的职业化

外务部的改制以及清季一系列的外交改革，绝不仅限于名字的改换，而确为制度上的重大变革。它改差为职，使得本部人员得以专任一职；废除与差结合的劳绩保奖，让借此经营仕途者有所却步。为解决此前总理衙门总办章京的安置问题，它建立了独特的丞与参议制度，赋予其三四品的级别，由此成为本部五品司员与二品侍郎之间衔接的桥梁，无意中为本部司员久任与上升提供了一条独立的路径。我们在后来历史发展过程中看到，一群久经历练、颇具进取思想的官员，由总理衙门章京改任主事，而后遇缺便升，由员外郎、郎中擢参议、丞，甚至最终成为外务部尚书、侍郎等主管官员。

这一改革思路也由此延伸到驻外使馆。驻外使馆的改革，最先是因国内有识之士不满驻外人员的素质，思考改革而逐渐促成。其最初思路是扩大外务部与驻外使馆之间人员的互用，由此形成一个外交官训练、升迁的独立体系，推进职业外交官团队的形成。外务部首先让本部丞参加入驻外公使候选名单，部分丞参得以顺利外任，资历与经验更加完整；公使之下的参赞、领事、随员职位，因劳绩保奖的限制以及士人内心对正途、异途的区隔，而鲜有外务部司员尝试。此后在 1906年，由于科举停废，同时得益于一些颇具眼光的官员如张元济、刘式训、汪大夑的主张，驻外使馆改革得以深入进行。

▲ 张元济，前总理衙门章京，外务部候补员外郎，参与1906年外务部改革

改革的核心内容，除强制规定内外互用的原则之外，还有由外务部收回驻外人员的任用之权，改驻外之差为职，并停止劳绩保奖。外务部收回公使之下驻外人员的任用权，减少了公使任用私人、接受贿买职位的情况，也从制度上为内外互用原则的落实给予了相应的依托。驻外公使、参赞、领事改差为职，并赋予相应品级，则让他们有可能在此领域专意用心，同时可依成绩与能力循序上升。

不过，上述制度尽管从设计上已显得较为完善，然而从实际执行的效果来看，却大有改变和提升的空间。从外务部官员群体来看，其主管官员越来越多来自循级而上的中下层司员，司员群体除原有的总理衙门章京、驻外参赞、新加入的留学生之外，也有经举贡考试形式签分入部的旧举人、拔贡，出自译学馆中并不合格的语言学生。驻外人员的任用权尽管收归外务部，然同时须照顾、协调公使的意见，因此仍有公使私人、部属的掺入。较多的驻外参赞、领事、书记官则来自旧的驻外使馆系统之内，他们虽富有任职经验与资历，然其素质、品格、能力原本就存在很大问题，他们未经甄别淘汰而继续留用，也由此影响驻外人员的整体素质与外交效果。

《中国近代外交官群体的形成（1861-1911）》

李文杰   著

生活·读书·新知三联书店 2017-1

ISBN: 9787108056443  定价：59.00

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