【蓝皮书】主要领域发展篇｜上海大都市圈社会发展特征与展望(2022—2023)

新时代人民至上的发展理念对推进区域协调发展提出了更高的要求。党的二十大报告强调，要“促进区域协调发展，以城市群、都市圈为依托构建大中小城市协调发展格局，推进以县城为重要载体的城镇化建设”。《上海大都市圈空间协同规划》提出，“强化区域协同的战略引领、空间统筹和机制保障，推动长三角更高质量一体化发展”。都市圈作为产业链与供应链的基本组织单元，成为促进城市间分工协作、参与双循环新发展格局以及全球竞争的基本单元和重要载体。在以国内大循环为主体、国内国际双循环相互促进的新发展格局中，上海大都市圈充当着关键角色。上海大都市圈在推动社会协同发展方面进行了积极有益的实践，本研究通过深入分析上海大都市圈在教育、医疗、社会保障等公共服务的协同发展进程与问题，为进一步推动区域一体化，满足居民多样化的需求，增进民生福祉，提高人民生活品质提供决策参考。

上海大都市圈社会发展现状与特征

1.人口总量持续增长

上海大都市圈人口总量呈稳定增长趋势，增速要快于长三角三省一市平均增速。上海大都圈人口总量从2019年的7125万增至2022年的7802万，增长了676.76万，增幅达9.5%，高于三省一市的平均值(4.75%)。与此同时，上海大都市圈人口占长三角人口比也呈上升趋势，从2019年的31.5%增至2022年的32.93，上升了1.43个百分点。但各城市之间人口增长存在较大的差异。其中，上海市的人口从2019年的2428.14万人增长到2022年的2475.89万人，略增加了47.75万人，增幅为1.97%，增幅较小；苏州市在这四年间人口增长幅度最大，从2019年的1075万人增长到2022年的1291万人，增加了216.11万人，增幅为20.10%；舟山市的人口出现了负增长，从2019年的117.60万人降至2022年的117.00万人，略微减少了0.6万人，下降0.51%；其他城市如无锡、常州、南通、宁波、湖州和嘉兴都经历了人口的增长，增幅在5.81%到15.65%之间。

表1 2019-2022年上海大都市圈人口总量发展情况

数据来源：2019—2022年上海大都市圈各城市国民经济和社会发展统计公报。

2.少子老龄化问题突出

上海大都市圈老龄化水平高于全国平均水平。2020年上海大都市圈60岁及以上老年人口比重为21.57%，比长三角三省一市和全国平均水平分别高出1.22个百分点、2.87个百分点。上海大都市圈各城市的60岁及以上老年人口比重在19.30%到30.01%之间，存在比较大的差异。其中，南通的老年人口比重最高，达到30.01%；苏州的老年人口比重最低，为16.96%；上海老年人口占比也处于较高水平，为23.4%。上海大都市圈的各城市的0—14岁少年儿童比重处在9.80%到13.55%之间，整体上相对平衡。苏州的0—14岁少年儿童比重最高，为13.55%；舟山的比重最低，为9.81%。上海大都市圈各城市的劳动年龄人口比重在65.31%到69.63%之间，整体上相对稳定。宁波的劳动年龄人口比重最高，为69.63%；南通的比重最低，为59.09%。

表2 2020年上海大都市圈人口结构

注：出生率为户籍人口口径。

数据来源：全国及各省市人口普查公报。

上海大都市圈少子化现象突出。根据人口学统计标准，一个社会0—14岁人口占比低于20%，即为少子化。其中，15%—18%为“严重少子化”，15%以内为“超少子化”。2020年上海大都市圈0—14岁人口占比为11.59%，远低于全国和长三角三省一市的平均水平，属于超少子化阶段。上海大都市圈各城市0—14岁人口占比均低于15%。其中，上海0—14岁人口占比均最低，为9.8%；舟山为9.81%，略高于上海；苏州和常州处于较高水平，分别为13.55%、13.26%；其余城市均处于10%—13%区间。可见，上海大都市圈面临着较为严峻的少子化现象。

3.养老机构保障力度强

上海、宁波养老机构床位数占老年人口比要高于全国平均水平。上海是上海大都市圈的核心城市，也是中国经济发展最为活跃的城市之一。2020年，上海共有729个养老机构和16.36万张养老机构床位，每百名户籍老年人口养老机构床位数达3.07%，高于全国平均水平。这些数字显示了上海在养老服务方面的较高水平和充足的床位供给。宁波的养老机构床位数达5.1万张，每百名户籍老年人口养老机构床位数达3.17%。常州、苏州和南通的养老机构资源也较为丰富。其中，常州拥有121个养老机构和2.51万张床位，苏州拥有170个养老机构和5.54万张床位，南通拥有312个养老机构和5.79万张养老机构床位。这几个城市养老机构床位规模也比较大，但相对老年人口还存在一定的不足，其每百名户籍老年人口养老机构床位数均低于全国平均水平。

表3 2020年上海大都市圈部分城市养老机构及养老床位资源

注：各城市养老机构床位数按照户籍老年人口数计算。

数据来源：2020年全国及上海大都市圈各城市国民经济和社会发展统计公报。

4.中小学教育资源丰富

上海大都市圈中小学教师资源均优于全国平均水平。教育资源的合理配置对于提供高质量的教育至关重要，小学生师比和初中生师比是衡量教育资源丰富程度的重要指标。从数据可以看出，上海大都市圈小学生师比整体上低于全国平均水平。其中，舟山、上海和南通的小学生师比低于全国平均水平；无锡、常州小学教师资源也较为丰富，其生师比略高于全国平均水平；苏州、宁波、湖州和嘉兴的小学生师比较高，小学教师资源相对匮乏。上海大都市圈初中生师比总体上低于全国平均水平。从初中教师资源来看，除常州外，其余城市均显著低于全国平均水平。其中舟山最低，其初中生师比为9.14:1；其余城市多处于10.17—11.95:1之间。可见，这些城市初中教师资源较为充裕。

表4 021年上海大都市圈中小学教育资源

数据来源：2021年全国及上海大都市圈各城市国民经济和社会发展统计公报。

5.医疗资源较为充裕

上海大都市圈每千人床位数相对较低，但每千人医师数优于全国平均水平。上海的卫生机构床位数排在全国主要城市前列，但人均床位数较低，低于全国6.77张/千人。上海大都市圈其他城市的每千人床位数也均低于全国平均水平，处于5.5张/千人以下。除常州、苏州和南通的每千人医师数低于全国平均水平外，其他城市每千人医师数均优于全国平均水平。其中舟山的每千人医生数最高，意味着该地区的医生资源相对较为充裕。综合来看，上海大都市圈的医疗资源配置总体较为良好。大部分城市的每千人医师数都处于合理的范围内，表明这些城市有较为充裕的医师资源。

表5 2021年上海大都市圈每千人床位数和医生数

数据来源：2021年全国及上海大都市圈各城市国民经济和社会发展统计公报。

6.社会救助水平领先全国

上海大都市圈社会救助水平全国领先。社会保障标准是一个国家或地区为保障低收入人群基本生活所制定的最低收入标准。在上海大都市圈的各城市中，最低社会保障标准的差异反映了各地对低收入人群生活保障的政策和措施。从数据可以看出，上海作为上海大都市圈的中心城市，拥有最高的最低社会保障标准，每人每月为1420元；其次为宁波，每人每月为1255元；无锡、苏州、嘉兴、湖州、舟山和常州的标准也处于较高水平，每人每月均在1000元及以上；南通最低，每人每月为780元，但仍高于全国每人每月722元的平均标准。

图1 2022年上海大都市圈低保标准

数据来源：民政部网站及2021年上海大都市圈各城市国民经济和社会发展统计公报。

7.居民收入高于全国平均水平

上海大都市圈城镇居民人均可支配收入高于全国平均水平。2021年，上海的城镇居民人均可支配收入最高，达到84034元；苏州和宁波其次。上海作为中国的经济中心城市，其城镇居民的收入水平较高。苏州和宁波也是发达的城市，其居民的可支配收入也较高。南通城镇居民人均可支配收入最低，为59605元，但仍高于全国平均水平。

在农村居民人均可支配收入方面，除舟山外，其余城市均高于全国平均水平。其中，嘉兴的农村居民人均可支配收入最高，为46276元；舟山最低，为29724元，略低于全国平均水平。

表6 2021年上海大都市圈城乡居民人均可支配收入

数据来源：民政部网站及2021年上海大都市圈各城市国民经济和社会发展统计公报

1.城镇化水平进一步提高

与2010年相比，2020年上海大都市圈各城镇化水平得到进一步的提高。2010年上海大都市圈城镇化水平在47%以上。其中上海最高，为88.6%；无锡、苏州城镇化水平也比较高，分别为70.31%、70.07%；宁波、舟山、常州城镇化也处于63%以上；其余城市均在47%以上，都高于全国34.17%的平均水平。到2020年，上海大都市圈各城市的城镇化水平都处于66%以上，均要高于63.89%的全国平均水平。与2010年相比，上海大都市圈各城市得到了不同程度的提升，其中湖州提升最为明显，上升了19.29个百分点；上海城镇化水平最高，与10年前相比，上升幅度最小，仅为0.7个百分点；其余城市提升幅度较大，在9%—20%之间。

表7 2010年和2020年上海大都市圈城镇化水平

数据来源：相应年份上海大都市圈各城市国民经济和社会发展统计公报。

2.社会民生领域投入持续加大

上海大都市圈对社会民生领域投入持续保持增长，尤其在卫生健康、就业保障、养老、教育、公共服务等多个领域，上海大都市圈内各城市积极加大投入，有效保障和改善人民生活，为经济社会发展提供了坚实的支撑。以上海为例，2022年上海为民办实事10方面、30个项目，养老床位、普惠性托育点、平安屋、口袋公园、运动球场、早餐工程示范点、医疗急救(120)分站、“一键叫车”适老服务设备进社区等29个项目已完成。其中，6个养老护幼类项目完成28.5亿元投资，8个公共服务类项目完成16.6亿元投资。7个服务类项目中，除“小学生爱心暑托班”因疫情暂停外，其余6个项目均已完成，累计完成投资3.5亿元 ^① 。

2022年上海一般公共服务、教育、社会保障和就业、卫生健康的支出占地方一般公共预算支出的4.82%、11.95%、11.93%、13.93%，比2021年增长18.3%、8%、9.4%和106.6%。其中，一般公共服务和卫生健康支出的增速要高于同期一般公共预算支出增速。常州的卫生健康支出，苏州的城乡公共服务支出，南通的卫生健康、社会保障和就业、住房保障支出，宁波的卫生健康、社会保障和就业支出，湖州的民生改善支出，舟山的城乡社区、卫生健康支出等增速均高于同期各城市的一般公共预算支出增速，这表明上海大都市圈各城市在社会民生领域的投入在持续加大。

表8 2022年上海大都市圈各城市财政支出情况

数据来源：2022年上海大都市圈各城市国民经济和社会发展统计公报。

3.城乡居民可支配收入差距缩小

上海大都市圈农村和城镇居民人均可支配收入比值趋于缩小。2022年，上海大都市圈农村和城镇居民人均可支配收入比处于47%—65%区间。其中，嘉兴农村和城镇居民的人均可支配收入差距最小，农村居民人均可支配收入占城镇居民人均可支配收入的64.19%；上海农村和城镇居民的人均可支配收入差距最大，农村居民人均可支配收入占城镇居民人均可支配收入的47.28%。嘉兴农村和城镇居民的人均可支配收入差距变化最大，从2021年的62.43%升至2022年的64.19%，上升了1.76个百分点；嘉兴农村和城镇居民的人均可支配收入差距变化最小，从46.73%增至47.28%，上升了0.54个百分点。常州、南通、无锡的农村和城镇居民的人均可支配收入差距变化幅度也比较小，上升了不到1个百分点；其余城市的农村和城镇居民的人均可支配收入差距变化幅度比较大，变化幅度在1个百分点以上。

图2 2021年和2022年上海大都市圈农村和城镇人均可支配收入比

数据来源：相应年份上海大都市圈各城市国民经济和社会发展统计公报。

1.教育协同发展进一步深化

通过进一步深化教育协同发展，上海大都市圈构建高质量的教育体系，提供更优质的教育资源和服务，促进人才培养和社会进步，这将进一步推动上海大都市圈的整体发展和竞争力的提升。在跨地区教育合作方面，长三角生态绿色一体化发展示范区执委会打造了职业教育协同创新平台。2020年8月，长三角生态绿色一体化发展示范区执委会会同两省一市教育部门发布《长三角生态绿色一体化发展示范区职业教育一体化平台建设方案》，明确要推动示范区内职业学校招生入学、学籍管理、教学实施、就业升学等方面实现一体化运行。在教育培养方面，2021年长三角生态绿色一体化发展示范区执委会颁布了《教师一体化培养方案》。该方案围绕资源共享、辐射引领和合作交流三大功能，明确了智库共享、课程共建、轮值主持、名师联训、规培互通、学分互认、品牌联建等7项共建共享发展机制，将优质培育青浦区、吴江区、嘉善县的3个教师发展培训分中心，协同推进长三角教师培训中心落户示范区。

2.医保异地结算业务深入推进

上海大都市圈是一个高度城市化和经济发达的地区，由于人口流动性大，异地就医需求也较为普遍，因此推进医保和异地结算业务具有重要意义。2017年，上海先行先试，率先推进实施跨省异地就医住院费用直接结算工作，实现定点医疗机构跨省异地住院费用直接结算全覆盖。2020年，中国进一步扩大门诊费用跨省直接结算试点范围。长三角生态绿色一体化发展示范区的上海市青浦区、江苏省苏州市吴江区、浙江省嘉兴市嘉善县三地医保部门围绕区域就医免备案、经办服务一站式、慢病特病结算通、网上医保在线付、异地审核协同化等五个维度加快推动示范区内医保领域的“同城化”。2022年长三角生态绿色一体化发展示范区执委会公布《长三角生态绿色一体化发展示范区共建共享公共服务项目清单(第二批)》，明确推动门诊慢特病异地就医直接结算工作。截至2022年8月底，上海16个区809家定点医疗机构全部实现跨省直接结算，并已覆盖长三角全部41个城市的11913家医疗机构。长三角异地门诊累计结算1046.57万人次，涉及医疗费用28.13亿元，占比超过全国异地门诊结算总量的40% ^② 。

3.公共数据共建共享卓有成效

为进一步推动长三角生态绿色一体化发展示范区公共服务的共建共享，长三角生态绿色一体化发展示范区执委会先后发布了三批《长三角生态绿色一体化发展示范区共建共享公共服务项目清单》，涵盖了卫生健康、医疗保障、教育、文化旅游、公共体育、养老、公共交通、政务服务、综合应用等9大领域，共实现45个公共服务项目的共建共享。公共数据的无差别共享有助于提升长三角地区的公共服务水平。各地区可以更好地了解公共服务需求和优化服务资源，提供更精准、高效的公共服务，提高居民生活质量和满意度。2022年长三角生态绿色一体化发展示范区与上海市大数据中心、江苏省大数据管理中心、浙江省大数据发展管理局正式签订《长三角生态绿色一体化发展示范区公共数据“无差别”共享合作协议》。协议重点明确了共建数据共享交换机制、共推跨域一体化应用、共编跨域公共数据标准等三大任务。浙江省嘉善县依托示范区公共数据“无差别”共享，通过跨省域公共数据“无差别”共享以及区块链平台搭建，率先在政务服务领域实现示范区政务服务地图在“浙里办”“智慧吴江”“随申办”多平台发布。

上海大都市圈社会协同进展与瓶颈

上海大都市圈的社会协同发展对于推动区域一体化具有重要意义。作为中国经济发展的重要引擎，上海大都市圈的城市之间具有密切的联系和依存关系。社会协同发展可以促进资源的优化配置、产业的互补发展以及人才的流动和合作，推动区域经济的协同增长和可持续发展。在社会协同进展方面，上海大都市圈通过建立合作机制和平台，加强都市圈城市间的交流合作，推动了社会民生领域的协同发展和公共服务水平的提升。不过，上海大都市圈社会协同发展仍需进一步解决城市间发展不充分不平衡等问题，兼顾各城市的优势和潜力，破除体制机制的障碍。

1.不断拓展公共服务范围

随着上海大都市圈社会协同发展的推进，上海大都市圈的公共服务范围不断拓展。2021年长三角生态绿色一体化发展示范区发布了第一批《长三角生态绿色一体化发展示范区共建共享公共服务项目清单》，涵盖了卫生健康、医疗保障、教育、文化旅游、公共体育、养老、公共交通、政务服务等8大领域，共计20个项目。2022年1月，长三角生态绿色一体化发展示范区执委会公布《长三角生态绿色一体化发展示范区共建共享公共服务项目清单(第二批)》，涵盖卫生健康、医疗保障、教育、养老、政务服务、综合应用等6大领域，其中新增10项，迭代更新3项。2023年1月，长三角生态绿色一体化发展示范区发布了《长三角生态绿色一体化发展示范区共建共享公共服务项目清单(第三批)》。第三批清单包括卫生健康、教育、文体旅、政务服务等四大领域，共计12项。

具体来看，共建共享公共服务项目清单已涵盖卫生健康领域13项，包含中医医联体建设、公立医疗机构检验检查报告互联互通互认、一体化远程医疗、院前医疗急救、卫生监督协管、医疗机构检验报告互认、智慧互联网医疗服务、大肠癌免费早期筛查、老年人肺炎疫苗免费接种、免疫接种信息互联互通、妇产科诊疗服务、糖尿病足专病诊疗服务和老人“一键通”应急呼叫；医疗保障领域8项，包括门急诊就医结算免备案、医保经办服务一站式、异地结算项目范围拓宽、“互联网+”医院医保结算互联通、医保电子凭证“一码通”、异地就医结算全域免备案和异地医保基金联审互查、门诊慢特病异地就医直接结算；教育领域4项，包含示范区职业教育一体化、优质“云课堂”教育资源共建共享、跨省职业教育“中高贯通”培养、产教融合云平台；政务服务领域9项，包含人才资质和继续教育互认、一网通办、不动产跨省通办、“跨省通办”综合受理服务、公积金联办、社保卡“一卡通”、异地租赁提取住房公积金、110就近接出警、电动自行车跨省临时通行等。此外，还包括公共体育领域、文化旅游领域和公共交通领域的多项内容。

表9 长三角一体化示范区共建共享公共服务项目清单

数据来源：长三角生态绿色一体化发展示范区执委会及网络资料整理。

2.深化拓展一体化制度创新

长三角生态绿色一体化发展示范区聚焦公共服务领域制度创新和重大问题研究，不断推出和深化一体化制度创新，取得了一系列成果，部分成果在向全国复制推广。一是出台实施全国第一个跨省域的共同富裕实施方案。2022年11月，长三角生态绿色一体化发展示范区执委会同上海青浦、江苏吴江、浙江嘉善两区一县政府联合印发了《长三角生态绿色一体化发展示范区共同富裕实施方案》。这是全国首个跨省域的共同富裕实施方案，围绕经济高质量发展、生态文明共建、区域城乡融合、居民增收共促、公共服务优质共享、社会和谐共筑6个领域设置了26项指标；在重大改革清单方面，共涉及三个层面24项改革事项，包括示范区投资一体化、科技金融改革、数字人民币试点、创建国家级高新技术产业开发区等；在重大项目清单方面，共排72个项目，涉及经济高质量发展、生态文明建设、城乡区域融合等。方案明确了2025年和2035年的发展目标：到2025年，共同富裕工作取得明显实质性进展。构建一体化引领共同富裕的体制机制和政策框架，形成一批可复制可推广的标志性成果，示范引领长三角一体化促进共同富裕的作用逐步发挥。到2035年，基本实现共同富裕，形成更加成熟、更加有效的一体化促进共同富裕的体制机制和政策框架，示范引领长三角一体化促进共同富裕的作用充分发挥。

二是建立示范区公共服务共建共享机制。从2020年至2023年，先后发布三批次《长三角生态绿色一体化发展示范区共建共享公共服务项目清单》。三批次的示范区共建共享公共服务项目清单共45项，涵盖卫生健康、医疗保障、教育、文化旅游、体育、养老、交通、政务服务、综合应用等九大领域。这也是全国首个跨省域的公共服务项目清单。

三是推进示范区教育工作高质量一体化发展。长三角生态绿色一体化发展示范区执委会颁布了《长三角生态绿色一体化发展示范区职业教育一体化平台建设方案》，方案明确要建立示范区职业教育一体化工作机制，推动示范区内职业学校招生入学、学籍管理、教学实施、就业升学实现一体化运行。目前，苏州信息职业技术学院、上海工商信息学校、上海青浦区职业学校、江苏省吴江中等专业学校、嘉善县中等专业学校等9家高职、中职学校依托青吴嘉三地在高端信息技术和高端智能制造方面的产业优势，充分发挥平台融合效应、集成功能，实现示范区内职业学校招生入学、学籍管理、教学实施、就业升学一体化运行，起到跨区域制度创新和政策突破的样板作用。教师一体化培养机制方面，长三角生态绿色一体化发展示范区执委会出台了《长三角生态绿色一体化发展示范区教师一体化培养方案》，围绕智库共享、课程共建、轮值主持、名师联训、规培互通、学分互认和品牌联建等七大机制保障总领示范区教师一体化高质量发展。

四是推进示范区卫生健康工作高质量一体化发展。在中医资源方面，2020年，由上海市中医药管理局(上海市卫健委)、上海市中医医院与两区一县(上海青浦、江苏吴江、浙江嘉善)政府签署了《长三角生态绿色一体化发展示范区区域中医联合体战略合作框架协议》。这是长三角生态绿色一体化发展示范区建设中卫生健康领域重大项目签约的重要标志，也是推动中医优质医疗资源下沉到示范区，提升示范区分层诊疗转诊体系能力，提高示范区整体中医医疗水平的重要举措。在特色专科方面，推进以复旦大学附属妇产科医院为技术核心的示范区妇产科医疗联合体和以东部战区空军医院为核心的示范区糖尿病足专病联盟，加快优质资源扩容和均衡布局。

五是推进长三角地区养老服务高质量一体化发展。2021年上海、江苏、浙江和安徽三省一市以民政部门为主导，明确了推动养老一体化高质量发展五项任务：(1)全面深化长三角“41城养老合作”，在已有的上海13个区和三省27城(含7个区县)的基础上，持续推动41城间的合作，实现上海16个区全面与三省30个城市的工作对接；(2)全面开展三省一市长期护理保险试点合作，推动上海长护险等政策待遇异地延伸结算，助力异地养老服务新发展；(3)推出50000张异地养老床位供给，方便老年人异地养老新选择；(4)开展五批全国居家和社区养老服务改革试点城市交流活动，汇总试点经验并推广应用，促进长三角养老服务高质量发展；(4)发布首本《长三角养老产业发展指引(2021年)》，为政府决策、行业发展、高校研究提供参考。

六是拓展长三角地区社保卡“一卡通”应用场景。2022年，上海、江苏、浙江和安徽三省一市人大常委会分别通过了本地的《推进长三角区域社会保障卡居民服务一卡通规定》。规定明确，长三角区域社会保障卡持卡人可以在基本公共服务各额城享受相应便利服务，持卡人在社会保、交通、文化旅游、就医、金融服务等领域享受相应服务，拓展社保卡在经济社会各领域的创新应用。

3.持续优化区域协调机制

推动公共服务均等化、一体化是长三角地区高质量发展的重要领域，但一体化的推进离不开区域协调机制作用的发挥。长三角一体化的进程中，区域协调机制也得到不断的优化。一是坚持规划引导，增强区域发展协调性。伴随2019年国务院发布《长江三角洲区域一体化发展规划纲要》，与国家规划相衔接的长三角、上海大都市圈、行业规划方案相继出台或列入重要议事议程。当前，上海大都市圈已经初步构建起由《上海市城市总体规划(2017—2035年)《上海大都市圈空间协同规划》《长三角生态绿色一体化发展示范区国土空间总体规划(2021—2035年)》等由国家战略与规划、都市圈规划纲要、城市规划纲要、专项规划或者规划实施方案等组成的能体现一体化发展要求的规划体系。二是强化一体化发展支撑保障，有效推进重点专题项目。围绕卫生健康、医疗保障、教育、文化旅游、公共体育、养老、公共交通、政务服务等领域，协调各重点专题合作，推动公共服务平台的有效对接和社会保障政策的融合。依托共建共享发展理念，推进区域内优质教育、医疗卫生等资源的共享机制，进一步完善医保跨省市结算机制，推进区域社保等“一卡通”工程。三是丰富合作机制内涵，拓展区域一体化合作的范围和层次。不断完善合作协调机制，如成立长三角生态绿色一体化发展示范区执行委员会，发挥其在推动长三角地区实现生态绿色一体化发展中的整体协调、项目推动、资金管理和宣传推广等作用。长三角一体化社会协同的范围也不断深化，涵盖卫生健康、医疗保障、教育、文化旅游、公共体育、养老、公共交通、政务服务等众多领域，区域合作范围得到较大程度的延伸。

1. 项目化：依托项目化运营提质增效

公共服务项目是促进区域一体化发展的重要抓手。上海大都市圈内部的公共服务水平差异很大，但对优质公共服务的需要均较为强劲。基于特定的项目，上海大都市圈各主体可以集中资源和力量，有针对性地开展工作，填补发展中的短板和不足，促进社会的全面协同发展。上海大都市圈、长三角一体化示范区等在推动区域社会协同发展进程中均采取项目化运作的方式来推动社会协同发展。在共建共享的原则下开展合作，上海大都市圈关注医疗、教育及养老等领域，集中优势资源打造特色公共空间和公共服务项目，提升区域公共资源的优化布局与有效供给。长三角地区和长三角一体化示范区先后出台《长三角一体化发展规划“十四五”实施方案重大项目库(表)》和《长三角生态绿色一体化发展示范区重大项目表(2021—2023年)》，明确民生服务类项目以高等级、共建型项目为引领，推动基本公共服务均等化和区域公共服务品质整体提升。目前，长三角一体化示范区中的吴江区中医医院异地新建项目正式启用，复旦大学附属妇产科医院青浦分院新建项目已竣工验收，嘉善高端技师学院在紧张施工中。

2. 清单化：依托清单化推进加快衔接

清单化是上海大都市圈社会协同发展中的一个重要特征。社会协同发展依托清单推进是指通过制定明确的清单或计划，列出具体的任务、目标、措施和责任，推动各方主体之间的协同合作。随着上海大都市圈社会协同发展的推进，上海大都市圈的共建共享公共服务项目清单也不断升级，2021年以来，长三角生态绿色一体化发展示范区先后公布了三批《长三角生态绿色一体化发展示范区共建共享公共服务项目清单》，涵盖了卫生健康、医疗保障、教育、文化旅游、公共体育、养老、公共交通、政务服务、综合应用等9大领域，共实现45个公共服务项目的共建共享。通过清单化推进加快上海大都市圈内各城市公共服务的衔接，推动公共服务资源的优化配置和高效利用，提高服务的质量和覆盖范围，满足广大市民的需求，促进上海大都市圈的协同发展。

3. 数字化：依托数字化技术强化赋能

数字化技术可以提高上海大都市圈之间的信息共享和交流效率，减少信息壁垒和沟通障碍。通过建立数字化平台和数据共享机制，各城市可以快速获取和分析跨区域的数据，从而更好地了解社会经济状况、民生需求和发展趋势。这有助于政府和相关部门制定更精准的政策和措施，优化公共服务与社会管理，改进公共服务的质量和效率，更好地满足市民的需求。2022年长三角生态绿色一体化发展示范区执委会与上海市大数据中心、江苏省大数据管理中心、浙江省大数据发展局正式签订《长三角生态绿色一体化发展示范区公共数据“无差别”共享合作协议》，明确共同推进数字政府建设，强化公共数据交换共享，加快长三角政务数据资源共享共用，提高政府公共服务水平。同年，长三角生态绿色一体化发展示范区执委会会同上海、江苏和浙江的工信、通信管理部门联合印发《关于在长三角生态绿色一体化发展示范区加快数字经济发展推进先行先试的若干举措》，在积极推进新型信息基础设施一体化建设、加快推动数字产业化等5个方面推出20条举措，提出加快推动示范区产业数字化和数字产业化，以应用场景牵引技术创新，培育数字经济新技术、新业态和新模式，打造数字化转型发展先行区。目前，上海、江苏、浙江和安徽三省一市已全面推进长三角居民服务“一卡通”，在长三角区域内，以社会保障卡作为载体，率先在交通出行、旅游观光、文化体验以及社会保障、医疗卫生、金融服务等领域实现一卡多用、跨省份通用。

1. 城镇化发展水平存不一致

城镇化促进了人口、资金、技术等要素在城市间的自由流动和优化配置，实现资源的集约利用和高效配置。这有助于促进上海大都市圈内各城市间的互联互通，实现资源共享和协同发展。表3-2为2022年上海大都市圈常住人口城镇化发展水平，可以看出，2022年上海市城镇化水平最高，为89.3%；无锡和苏州也处于较高水平，分别为86.61%、82.12%；湖州最低，仅为66.4%，其余城市处于72%—79%之间。通常来说，当城镇化水平大于70%时，城镇化发展就会进入从快速增长向稳定发展过渡的阶段，上海大都市圈中湖州仍低于70%，比上海低22.9个百分点。可见上海大都市圈城镇化水平还存在着较大的差异。

图3 2022年上海大都市圈各城市常住人口城镇化水平

数据来源：2022年上海大都市圈各城市国民经济和社会发展统计公报。

2. 公共财政能力存在较大的差异

政府的财政收入是支持基本公共服务的重要来源。财政收入的数量与质量直接影响政府的可支配资金，决定了政府在基本公共服务方面的投入水平。图4为2022年上海大都市圈“1+8”城市的一般公共预算收入，可以看出上海大都市圈各城市的财政收入存在较大的差距。2022年上海市一般公共预算收入是舟山市的48.72倍，而上海常住人口为舟山的21.16倍，两个城市的财政总量和人均财政能力均存在较大的差距，这也是各城市之间社会协同发展面临的重要障碍之一。

图4 2022年上海大都市圈各城市一般公共预算收入

数据来源：2022年上海大都市圈各城市国民经济和社会发展统计公报。

3. 共建共享制度有待进一步完善

上海大都市圈社会协同发展取得了一定的成效，但都市圈内部共建共享制度还有待进一步发展完善，区域内相互分割的治理体系与区域基本公共服务协同发展制度之间形成了内在冲突。上海大都市圈共建共享制度不完善具体表现在三个方面：一是城市间的行政壁垒。不同城市之间的行政壁垒是阻碍共建共享的一个主要问题。行政壁垒表现为行政手续繁琐、审批流程复杂、政府部门之间协调不畅等。二是地区保护主义。城市政府为了维护本地利益会采取限制和保护措施，这种现象可能会导致资源和机会的不均衡分配，阻碍了共建共享的发展。三是法律法规和政策有待进一步完善。共建共享需要有明确的法律法规和政策支持，以规范各方的行为和提供保障。目前上海大都市圈城市之间还存在相关法律法规和政策不完善或不适应实际需求等问题。

4. 财政转移支付制度不够完善

转移支付制度旨在通过财政资源的调配，实现不同地区之间的财政相对均等，进而提升基本公共服务的均等水平。转移支付制度的最终目的是提升基本公共服务的均等水平。通过向经济相对薄弱的地区提供财政支持，可以改善这些地区的基础设施建设、教育、医疗、社会保障等方面的公共服务水平。这有助于缩小地区间的基本公共服务差距，提高全民享有公共服务的机会和质量，实现社会公平和社会福利的增进。中国目前转移支付的现状，可以分为中央—地方纵向转移支付和地方政府间横向转移支付形式，其中纵向转移支付制度日趋完善。 ^③ 当前，上海大都市圈的横向转移支付制度在规范性、稳定性等方面有待提高，区域间横向转移支付力度较弱。为了确保转移支付制度的合理性和有效性，需要建立科学、公正、透明的制度和机制。这包括明确转移支付的目标和原则、确保资金使用的监督和评估机制、建立有效的资源调配机制等。同时，还需要加强转移支付制度与地方财政管理的衔接，提高财政资源的使用效率和效果，不断完善上海大都市圈内的财政转移支付制度。

5. 市场力量参与较少

在上海大都市圈的社会协同发展中，政府在推动各项工作中发挥着主导作用。政府通过制定相关政策、规划和指导文件，协调各方利益，推动不同领域和地区间的合作与协同发展。政府在资源配置、项目投资、公共服务项目建设等方面发挥着重要作用，促进社会协同发展的顺利进行。市场力量参与较少，一方面是由于市场环境不完善。市场环境中存在不确定性、不稳定性和不透明性等问题，市场机制不够完善，市场主体之间信息不对称、交易成本高等问题存在，制约了市场力量的形成和发挥。另一方面则是政策限制和行政壁垒。一些政策限制和行政壁垒阻碍了市场主体的进入和发展，限制了市场力量的充分发挥。

上海大都市圈社会发展展望与未来

党的二十大报告强调，要“促进区域协调发展，以城市群、都市圈为依托构建大中小城市协调发展格局，推进以县城为重要载体的城镇化建设”。《上海大都市圈空间协同规划》进一步提出，“强化区域协同的战略引领、空间统筹和机制保障，推动长三角更高质量一体化发展”。在推动经济持久增长和区域协同发展的过程中，上海大都市圈的社会协同发展扮演着重要的角色。在新时代的背景下，上海大都市圈将加强政策协同、制度创新，推动各城市间的合作和协调。通过优化资源配置、加强基础设施建设、提高公共服务水平等措施，上海大都市圈将进一步提升社会协同发展的整体效益和影响力。