十大要点解读2025年《政府工作报告》

《报告》对2025年国内生产总值增长设定在“5%左右”，与2024年目标保持一致。 综合宏观内外部环境，今年“5%左右”目标增速的达成较上一年更具挑战性。 《报告》对国内宏观形势作出判断，指出当前“经济回升向好基础还不稳固，有效需求不足，特别是消费不振”。当前国内物价水平仍在低位，居民、企业预期偏弱，内需修复的持续性仍待巩固。另外我国经济动能切换进入深水区，房地产市场持续调整，地方政府投资动能仍显疲弱，或对未来经济修复形成扰动。外部环境来看，《报告》指出“外部环境更趋复杂严峻，可能对我国贸易、科技等领域造成更大冲击。世界经济增长动能不足，单边主义、保护主义加剧，多变贸易体制收租，关税壁垒增多，冲击全球产业链供应链稳定，对国际经济循环造成阻碍”。特朗普政府上台执政后，关税成为其进行外交谈判的重要工具，美国对华技术领域限制也趋向升级。另外，其执政后一系列政策主张之间的矛盾，使得美国经济的增长前景更不明朗，进而影响美联储的货币政策路径，并对全球经济和资本流动产生溢出效应。

值得注意的是，尽管当前中国经济运营面临诸多挑战，但我国经济基础稳、优势多、韧性强、潜能大，长期向好的支撑条件和基本形式没有变。从经济基础来看，我国拥有全球最完整、规模最大的工业体系，为经济稳定发展，应对外部环境冲击提供了坚实支撑。从发展潜力看，新一轮科技革命和产业变革正在孕育兴起，我国在人工智能、新能源、高端制造等前沿领域取得显著进展。而中国的“工程师红利”与市场规模优势，以及新兴产业的新一轮资本开支也将对短期经济形成强大拉力。“5%左右”这一目标的设置将为我国高质量完成“十四五”规划的各项经济增速目标奠定基础，同时也符合我国2035年远景目标的发展规划，并为“十五五”规划的良好开局提供稳定支撑。

不同于经济增速目标，今年《报告》调低了居民消费价格增速目标。这是自2003年以来，政府首次将通胀目标由“3%左右”降低至“2%左右”，体现了政府在政策制定上的务实态度。但是， 价格目标调整并不意味政府放松对物价的管控，而是代表政府对当前经济运行有效需求不足的问题认识更为客观 ，预计后续扩内需政策出台将更有针对性、更具效能。

表1：2023年-2025年经济目标对比

数据来源：《政府工作报告》，国家统计局，毕马威分析

注：财政赤字和赤字率未包括调入资金及结转结余

面对更具挑战性的宏观环境，实现“5%左右”的经济目标增速需要更加积极的宏观政策支持。《报告》明确今年将提高宏观政策的“前瞻性、针对性、有效性”，财政政策要“更加积极”，货币政策要“适度宽松”，基本延续去年中央经济工作会议政策表达。值得注意的是， 今年《报告》首次提出要“根据形势变化动态调整政策”，我们预期，面对更为波动的外部环境，后续宏观政策调控将更具灵活性，仍有适时加力空间。

在财政政策方面，要实施更加积极的财政政策。2025年赤字率达到4%左右，超长期特别国债规模为1.3万亿、新增地方专项债规模达4.4万亿，同时发行特别国债5,000亿元，合计新增政府债务规模达11.86万亿元， 预计广义赤字率将达到8.4%，较2024年上行1.7个百分点，创历史新高 。 一系列财政组合拳的实施，释放了明确的财政稳增长信号。

除了发债规模明显扩张，本轮财政发力方向也存在亮点，呈现出两点较往年不同的结构特征。 首先，中央或成为本轮财政扩张的主导者 。 今年中央发债规模达6.66万亿元，高出地方政府1.46万亿元，为2017年以来首次超过地方政府。 另外，从财政增量资金运用情况来看，本轮财政扩张不局限于基建支出，而是兼顾稳增长、促创新、防风险三个方面 。 对于稳增长，中央将增发超长期特别国债，对“两新”领域的投入由去年的3,000亿上行至5,000亿。同时，中央预算内投资与地方专项债规模都达到历史新高，保障 “两重”项目获得足额资金支持。第二，在促创新方面，今年公共财政中，科学技术支出预算增速达到8.3%，为2020年以来最高值。另外，今年地方专项债资金将可用作前瞻性、战略性新兴产业以及算力设备基础设施项目资本金，将带动科技企业进一步扩大资本开支。第三，对于防风险，一方面将增发5,000亿元特别国债充实银行资本金，支持国有大型商业银行补充资本金，防范金融风险，另一方面，新增5,000亿元地方政府专项债，将重点用于回购房企商品房和闲置土地等领域，防范房地产企业债务违约风险。此外，今年将继续增发2万亿元地方特殊再融资债额度、划拨0.8万亿元地方专项债额度，持续化解地方财政金融风险。

货币政策方面，要实施适度宽松的货币政策。 面对更具挑战性的宏观环境，货币政策告别过去14年的“稳健”取向，转向“适度宽松”，增强了货币政策的应对能力和空间。 同时，《报告》强调拓展中央银行宏观审慎与金融稳定功能，意味着将根据国内外经济金融形势，择机调整优化政策力度和节奏，并加强外汇市场管理，增强外汇市场韧性，保持人民币汇率在合理均衡水平上的基本稳定。

《报告》提出要发挥好货币政策的总量和结构双重功能。总量方面，2025年积极财政政策发力将产生较大规模的增量资金需求，需要货币政策协调配合。《报告》提出“保持流动性充裕”，相比以往“合理充裕”的提法释放出较为强烈的宽松信号。预计2025年央行将进一步实施降准，并更加灵活使用国债净买入、买断式逆回购等流动性管理工具，配合财政扩张进行流动性的投放。此外，为进一步提振居民消费和企业投资需求，促进物价水平温和回升，2025年降息的可能性和必要性依然较大，以驱动社会综合融资成本下降。 但考虑到当前美联储降息步伐或有所放缓，以及特朗普关税冲击可能对人民币汇率稳定构成一定压力，降息时点可能后置。 结构方面，结构性货币政策工具将继续扩容，增强与产业、民生、消费、金融等政策的协同，重点支持科技创新、绿色发展、提振消费以及民营、小微企业，并促进房地产市场和资本市场平稳发展。

《报告》提出要全方位扩大国内需求，促进消费和投资更好结合，加快补上内需特别是消费短板，使内需成为拉动经济增长的主动力和稳定锚。去年以来，我国宏观政策调控思路逐渐转向消费与投资并重，并更加重视消费。 《报告》将“实施提振消费专项行动”置于扩大内需工作的首位，凸显了消费对2025年经济增长的主引擎作用。 具体来看，提振消费政策将聚焦以下方面展开部署：

首先，本次《报告》将促消费与惠民生紧密结合，更加重视提升消费能力， 增进民生福祉，形成经济发展和民生改善的良性循环。主要举措包括：

其次，《报告》提出安排超长期特别国债3,000亿元支持消费品以旧换新，较去年增加一倍， 将有力提振汽车、家电等大宗消费。

最后，为释放多样化、差异化消费潜力，推动消费提质升级，《报告》提出要增加优质供给，改善消费环境。一是从放宽准入、减少限制、优化监管等方面入手，扩大健康、养老、托幼、家政等多元化服务供给。二是创新和丰富消费场景，加快数字、绿色、智能等新型消费发展。三是落实和优化休假制度，释放文化、旅游、体育等消费潜力。四是完善免税店政策，推动扩大入境消费；深化国际消费中心城市建设，健全县域商业体系。

当前我国经济进入新旧动能切换的关键时期。今年春节前后，DeepSeek（深度求索）在全球掀起“中国智慧”热潮，“杭州六小龙”概念广为传播，让人工智能等前沿科技领域成为海内外热议的话题。面对新一轮科技革命，政府持续提高对科技创新的重视。但是，在国内技术创新不断收获成果同时，海外一些经济体仍试图进一步收紧对华技术领域限制。2月21日，美国公布《美国优先投资备忘录》，备忘录在2024年10月拜登政府对华投资限制圈定的半导体、量子信息技术、人工智能系统这三大关键行业的基础上，增加了对生物技术、高超音速、航空航天、先进制造、定向能等领域的关注。

在国内经济面临转型，而外部科技限制增多背景下，今年《报告》继续保持对科技创新的重视，提出要“强化关键核心技术攻关和前沿性、颠覆性技术研发”，从地方两会报告来看，加强基础研究和核心技术攻关主要集中在集成电路、新能源汽车、低空经济细分行业。在产业方面，《报告》再次强调要因地制宜发展新质生产力，并对“人工智能+”领域关注度进一步提升。伴随年初以来国产大模型降低开发门槛，今年多个行业有望进入“硬件规模化+软件开源化”阶段， 《报告》明确提出将“支持推进大模型广泛应用”，智能网联汽车、人工智能手机和电脑、智能机器人有望成为“人工智能+”年内重点赋能领域。

在政策支持上，政府在今年将强化对相关科技行业的执法监督，集中整治乱收费现象，减轻企业监管压力。同时，政府将进一步完善相关产业融资配套机制，更好地分配和管理财政科技经费；地方政府则将积极利用专项债资金，加大在算力设备等基础设施的资金投入，引导科创企业加大投研领域资本开支。预计今年高技术制造业投资仍将保持较高增长，成为经济稳健运行的支撑项。

《报告》提出更好发挥经济体制改革牵引作用，有效激发各类经营主体活力。坚持和落实“两个毫不动摇”，高质量完成国有企业改革深化提升行动，扎扎实实落实促进民营经济发展的政策措施。纵深推进全国统一大市场建设，破除地方保护和市场分割，打通市场准入退出、要素配置等方面制约经济循环的卡点堵点，综合整治“内卷式”竞争。

2025年是国有企业改革深化提升行动的收官之年，为做好与“十五五”规划的协同，确保二十届三中全会提出的到2029年的改革任务在国资国企系统持续深入推进，今年国企改革将加快建立国有企业履行战略使命评价制度，实施国有经济优化和结构调整指引，推动形成同新质生产力更相适应的生产关系，提升国有企业管理能力和科技创新能力。

民营经济作为我国经济的重要组成部分，在稳定增长、促进创新、增加就业、改善民生等方面发挥了重要作用。然而，近年来，民营经济发展面临市场准入障碍、融资难融资贵、拖欠账款、乱收费等困难，民间固定资产投资连续两年下降。2月17日中央召开民营企业座谈会，习近平总书记出席并发表讲话，强调民营经济发展前景广阔、大有可为，鼓励民营企业为推动科技创新、培育新质生产力、建设现代化产业体系等作出更大贡献，释放出支持民营企业高质量发展的强烈信号。

会后多部门密集发声，积极部署促进民营经济发展政策措施。国家发改委表示将进一步破除民营企业市场准入门槛，持续推进基础设施竞争性领域向民营企业公平开放，支持民营企业积极参与“两重”“两新”。市场监管总局表示要加快推进全国统一大市场建设，深入实施注册登记便利化改革，推行企业全生命周期服务；强化公平竞争审查制度刚性约束，完善反垄断指南，着力解决企业迁移难、地方隐性壁垒等问题。 展望未来，随着民营经济营商环境优化、制度保障升级、创新支持加码，民营企业经营能力和发展信心得到提振，预期转强，有望带动民间投资恢复增长。

在全球经济低速增长、地缘政治风险上升、单边主义和保护主义明显抬头的背景下，全球贸易和跨境投资前景面临较大不确定性，我国稳外贸、稳外资难度进一步加大。 《报告》指出，无论外部环境如何变化，始终坚持对外开放不动摇，稳步扩大制度型开放，有序扩大自主开放和单边开放，以开放促改革促发展。

外贸方面，《报告》主要从三个方面部署稳外贸工作。一是优化融资、结算、外汇等金融服务；二是支持企业稳订单、拓市场，拓展境外经贸合作区功能；三是更加注重培育外贸新动能，促进跨境电商、跨境物流、海外仓等新业态发展，培育中间品贸易、服务贸易、绿色贸易、数字贸易等新增长点，支持有条件的地方发展新型离岸贸易。

外资方面，《报告》提出要大力鼓励外商投资。一是有序扩大自主开放，扩大电信、医疗、教育等服务业领域开放试点。二是鼓励外国投资者扩大再投资，支持参与产业链上下游配套协作。这将有助于促进存量外资转化，更多地流向高技术、高附加值环节。三是加强外资企业服务保障，持续打造“投资中国”品牌。四是不断提升开放平台能级，推动自贸试验区提质增效和扩大改革任务授权，加快推进海南自由贸易港核心政策落地，完善经开区开放发展政策，促进综合保税区转型升级。

近年来，中国企业积极拓展海外市场，对外投资不断扩容升级。《报告》强调要推动高质量共建“一带一路”走深走实，统筹推进重大标志性工程和“小而美”民生项目建设，强化法律、金融、物流等海外综合服务，优化产业链供应链国际合作布局。此外，《报告》提出深化多双边和区域经济合作，推动签署中国—东盟自贸区3.0版升级协定，积极推动加入《数字经济伙伴关系协定》和《全面与进步跨太平洋伙伴关系协定》进程， 将有助于进一步拓展国际经贸合作新空间，为中国企业出海提供更加广阔的发展空间和业务机会。

今年《报告》连续第三年保持对重点领域风险的关注，提出要“有效防范化解重点领域风险，牢牢守住不发生系统性风险底线”。在发展新质生产力的同时，还需要管控好传统产能收缩带来的衍生风险，包括房地产市场风险、财政金融风险和商业银行金融风险。习近平总书记在2月28日发布的《求是》文章明确，“必须统筹好培育新动能和更新旧动能的关系，……推动新旧发展动能平稳接续转换”。 旧动能的温和出清以及风险管控，是新动能加快培育的重要基础。

对于防范房地产流动性风险，《报告》提出今年将加力推进收购存量商品房和土地。近年房企库存压力持续上升，销售回款周期慢，债务违约风险上行，政府收购房企库存商品房与闲置土地，将极大缓解房企资金压力。今年政策支持地方政府运用期限更长、利率更低的新增专项债实现收储， 同时 《报告》强调，对于收购存量商品房，将“在收购主体、价格和用途方面给予城市政府更大自主权”，我们预计本轮地方收储政策效果将较去年更为理想。 另一方面，年初地方两会中，有23个省市强调将在2025年继续做好保交房工作，《报告》强调要“发挥房地产融资协调机制作用”，预计今年“白名单”房企将持续获得融资支持，确保企业顺利完成“保交楼”任务。

对于地方财政金融风险，根据去年11月人大常委会安排的四年十万亿地方债务置换框架，今年将有2.8万亿财政资金支持地方化解存量到期隐性债务，有助于地方政府进一步降低利息负担。此外，在化债政策引导下，年初两会中，有19省明确指出要加快推进城投退平台和市场化改革转型。伴随年内更多城投“退平台”，其自身融资约束有望解除，将进一步缓释地方财政金融风险。值得注意的是，今年年内政府还将积极推进财税改革，譬如在部分地区试点部分品目消费税征收环节后移并下划地方，以增加地方自主财力。

对于商业银行金融风险，我们看到，由于地产风险持续出清，银行资产端优质按揭贷款资产出现萎缩，而居民在收入增长预期较弱的背景下，避险情绪浓厚，较强的存款定期化趋势进一步抬高银行负债，导致商业银行金融风险集聚。为化解商业银行运营风险，同时加强其在今年放贷与购债能力，《报告》提出要综合采取补充资本金、兼并重组、市场退出等方式分类化解风险。今年财政将发行5,000亿元特别国债用于补充国有大型银行资本金。

2024年四季度以来，在一揽子增量政策的支持下，房地产、资本市场价格均较前期企稳，有效稳定社会预期并支撑内需修复。 “稳住楼市股市”这一政策表述继去年12月政治局会议提出后，于今年首次被写入《报告》，可以看到，稳定资产价格仍将是宏观调控的重要着力点之一。

对于房地产市场而言，《报告》明确将“持续用力推动房地产市场止跌回稳”。后续需关注以下三项稳地产政策：一是货币政策保持宽松。二是关注城中村改造进程。《报告》明确今年将“加力实施城中村和危旧房改造”。去年10月中旬，住建部提出支持将通过货币化安置等方式新增100万套城中村改造和危旧房改造。从历史经验来看，货币化安置能够在较短时间内提振市场需求，需对后续货币化安置资金来源保持关注。三是地方政府将继续因城施策调减限制性措施，包括调整住房限购、降低交易税、降低首付比例等。

对于稳定资本市场，短期来看，央行将继续运用去年9月末推出的“互换便利”、“股票回购、增持专项再贷款”两项结构性货币政策工具；中长期而言，政府将聚焦推进资本市场改革。《报告》指出，将“深化资本市场投融资综合改革，大力推动中长期资金入市，加强战略性力量储备和稳市机制建设，改革优化股票发行上市和并购重组制度，加快多层次债券市场发展”。今年1月六部门已联合印发《关于推动中长期资金入市工作的实施方案》，推出提升各类资金实际投资比例、延长投资经理考核周期等政策措施。 中长期资金对稳定资本市场的作用或将在年内率先体现。