砸铁饭碗、裁撤部门！一场大变革，正在发生

口 述：贾康 财政部财政科学研究所原所长、华夏新供给经济学研究院创始院长

采 编：星辰

来 源：正和岛（ID:zhenghedao）

中国改革往何处去？这是每个人都关心的大事。

二十届三中全会落幕后，全国各地的改革加快了进程，掀起了一轮又一轮的热议：

山东重启省属事业单位转制为企业的改革；多地裁撤招商部门，探索市场化招商引资模式；搁浅多年的房地产税再次被提及……财税改革、科技改革等成为新一轮改革战略重点。

作为“94税改”的亲历者和推动者之一，贾康深刻地洞察到，在推进改革开放40多年之后，我们造就“中国奇迹”的同时，也进入到了改革的深水区和矛盾凸显期， “好吃的肉都吃掉了，剩下的都是难啃的硬骨头” ，但骨头再硬也必须啃下来，这将决定中国现代化的历史命运。

接下来，中国将要改革什么？开放什么？如何啃下硬骨头？中国经济的机会又在哪里？近日贾康出版新书《信心与动能》，我们就这一内容专访了贾康院长，以下是分享内容，希望对你有所启发。

“砸”铁饭碗是被逼出来

问： 前段时间，山东发布的一个重磅通知，引发公众热议，省属事业编向企业转变，除了山东，河南有些事业单位机构减半，各省市开始“砸”铁饭碗了，意味着什么？

贾康： 山东和河南的改革措施主要体现在精简机构上。

中央曾出台过事业单位改革的具体指导文件，要求非常清晰，比如明确了为期三年推进事业单位改革的目标，要取消行政级别，建立“能进能出、能上能下”的用人机制等。但是文件发布后，实际落实情况很不理想，缺乏跟进的要求和具体案例示范，更不用说实质性取消行政级别了。改革如何深化仍面临挑战。

但事业单位的“饭碗”并不可能完全砸掉。中国事业单位大致可以分两类：一类是比照公务员，承担行政职能；另一类是或多或少比照企业，从事对接市场或与市场化机制比较靠近的经济活动。按照不同类别，政府供给方式有别，有财政全额拨款的，有差额拨款的，也有近乎自收自支的。

总体来说， “砸”铁饭碗的说法简单化了，可以说它是在已有的框架下，由地方财政困难导致的倒逼因素，引出新的一轮精简为主的努力，不排除一部分会转企。 除了山东、河南，其他省市也存在类似的压力。

有些事情平常动不了，现在倒逼着它去动，但能否落到实处还是未定之数，各地面临的情况不一样，如果山东、河南领导层中的关键少数人下定决心动真格，其他地区或许会跟着仿效。

地方财政的缺口如何填补？

问： 现在地方财政压力很大，有个数据显示，到了2023年全国土地出让收入5799亿元，同比锐减33%，当前房地产市场持续低迷，您认为土地财政是否会落幕？又如何填补地方财政的缺口？

贾康： 改革是问题导向的，当下中国最突出的现实问题之一就是地方财政困难，这是有目共睹的。 在中国人的话语体系中，土地财政一般指的是土地批租收入，如果地方政府过度倚重这种收入，会带来一些短期行为。

2023年全国土地出让收入锐减，这和三年大疫后，各地经济的复苏尚待时间有关，特别是2021年之后，受多重因素包括合成谬误的影响，房地产行业陷入了低迷有关。

但是，房地产仍是中国国民经济的支柱产业，当下正处于筑底阶段。 从全国范围来看，房地产市场仍表现有冰火两重天的格局。仅看均价，多数城市的成交价仍在下降。但判断中国楼市是否筑底，不能仅仅依照均价，还要看最具有引领意义的“火”的一面。一线城市已经开始有回暖迹象，例如北京的二手房成交放量后，市场均价由负转正，沿海一线中心城市诞生了新“地王”。

这些都表明，土地出让收入不会一路锐减下去，在某个时间节点，全局会基本稳住势态，再分区分步、小幅波动中有望在一些地方重拾升势，最终由房地产市场筑底阶段推进到一个回暖过程。

中国整个国土开发还有很大的弹性空间，现在说土地财政落幕的概念，还为时尚早。

在工业化与城镇化的推进过程中，土地批租收入不会消失，这是由经济发展的基本规律决定的。根据我国法律规定，国家对所有建成区的土地拥有终极产权，在一级市场上，国家通过出售土地使用权来获取地租收入，土地使用权在二级市场上流转，总体上符合市场经济的规则。

长期来看，土地批租收入在绝对量上仍可能出现增长，但各地区会有极大的不平衡性。过去，中国的土地批租收入在地方财政中占据的比重较大，有时甚至高到地方总收入的4/5左右，这种收入主要集中在沿海的中心城市，约占70%左右，而20%左右发生在中部地区的中心区域，剩下的不到10%在西部城市。所以， 不是所有地方都靠土地财政过日子。

土地财政的健康化，一定要通过配套改革解决根本问题。地方政府的财源建设必然靠山吃山、靠水吃水，从发达市场经济国家的经验来看，地方财政可以称为“广义的土地财政”，由于它们整个国土开发基本饱和、新区开发少，它们主要通过不动产的保有环节征税，为地方财政持续做贡献，最具代表性的机制就是房地产税。

然而，中国“土地财政”在不动产保有环节的税收严重缺失，而在交易和经营环节则存在较多的税费。 为了实现土地财政的健康化，需要进行一系列配套改革，该规范的规范，该取消的取消，实现税费结构的合理化。 上海和重庆两地的试点提供了保有环节税收从无到有的实践案例。

总之，土地财政不应被视为一个即将落幕的问题，而是必须校正其短期行为特征，更好地借鉴国际经验，一步一步发展出健康、广义的土地财政。

问： 财税方面可以说是改革力度突破口、先行军，您是1994年分税制变革的亲历者和推动者之一，能简单介绍下分税制的由来吗？您认为新一轮财税体制改革和以往最大的不同是什么？税制改革的难点在哪里？

贾康： 财税改革也成为二十届三中全会的重要议题，如何标本兼治最终根本性化解基层财政困难是改革必须要啃的“硬骨头”。

自1978年后实行改革开放以来，我国财政体制从与计划经济相匹配的生产建设型高度集中模式，改为以“分灶吃饭”的财政新体制为突破口，实施中央向地方分权的改革，并要求在财政转型中进一步对企业推行一系列放权让利改革，内在逻辑就是为我国形成全国统一的市场经济、实现市场经济主体公平竞争。

在分灶吃饭的局限性和弊端逐渐显露之后，基于大量研究探索，根据邓小平南巡后确立的市场经济目标模式，我国又实行了1994年分税制改革。其里程碑意义和历史性贡献是：在改革进程中以“经济性分权”取代“行政性分权”，“三位一体”地规范了政府与企业、中央与地方、公权体系与公民之间的关系。这种从行政性分权转为经济性分权，绝非所谓“重启集权时代”之举。

走过30年，我们在肯定财税制成绩的同时，不得不认识到一个无法回避的问题，当我们把所有的省以下的体制文件综合在一起时，可以清楚地看到：中国省以下还没进入到分税制状态。

基层出现的财政困难、地方隐性负债风险和土地财政短期行为的偏颇等问题，其体制性根源就在于此——省以下的分税制尚未落地。 看清了这一点，我们就必须实质性地深化分税制改革，使中国的分税制横向到边、纵向到底地全面贯彻实施。

中央文件表述上，从十八大、十九大直到现在，财税体制改革明确交代了三大任务： 一是预算改革， 要进一步公开、规范，约束有力、讲求绩效。

二是税制改革， 事关优化分配和再分配机制，推动共同富裕，以及一定要打造地方税体系，使不同地方政府层级都能够掌握稳定、以正税为主的收入来源——这是税制改革结合多目标的任务。

三是理顺中央和地方政府间体制关系，使事权和财力与支出责任合理化呼应、匹配，规则要可操作。

三大任务核心内容，是完成与市场经济匹配的分税制深化改革的任务。与过去相比，新一轮财税体制改革是承前启后、一脉相承的。 对于地方税制体系而言，首当其冲的就是房地产税。

问： 在中国的四大税种 （企业所得税、增值税、个人所得税、消费税） 中，只有消费税全部归中央，今年上半年，消费税是四大税种中唯一正增长的税种，新一轮的消费税改革启动，会带来哪些影响？

贾康： 消费税改革主要有两方面影响，一方面是多少能解决地方政府的燃眉之急。按照三中全会的要求，把原来属于中央的消费税收入的一部分，征收环节后移，来增加地方收入，这是此轮消费税改革的基本思路， 征收环节后移为地方增加财力来源。

另一方面是，消费税在中国是一种特种消费税，承担着调节使命。消费税包含了15个税目，可否增加一些税目？比如私人飞机这种高价奢侈品。考虑到某些消费品可能带来的社会成本，比如烟花爆竹、特定型号电池等会带来环境污染，可否再提升消费税率？这就是消费税改革的两大方向的考虑： 一是为增加地方收入可以做什么，二是怎么优化调节机制。

房地产税，时机未到

问： 今年《决定》再次提出，完善房地产税收制度。房地产税讨论了这么多年，为什么实施起来这么困难？这一次房地产税改革提上日程了吗？

贾康： 房地产税改革一直是社会关注的焦点。从社会层面上来讲，绝大多数人存在税收厌恶和抗拒的心理，这很符合人性，古往今来都躲不开。中国人尤为看重自己的“安乐窝”，自己住房子还要交税，这是大多数人所不愿接受的。

除了“税收厌恶”，确实还有不可否认的既得利益的因素， 即先富起来的社会成员，大多是凭借自己的能力，加上机遇，以及一些理财的技术路线，还有实际上也存在的不规范的分配带来的影响因素，发展到现在手上有好房子、大房子、多套房，这样的社会成员肯定不愿意承担这个税负。

然而，从国际经验和理论联系实际的分析来看，我们要有一个理性认识：现代国家建设，需要现代税制的支持，而现代税制中不可或缺的一部分就是直接税，包括房地产税。事实上，中国的上海和重庆已经开始了房地产税的试点工作。

原先 （2021年） ，中央层面曾提出房地产税改革试点扩围，意图通过试点扩围来进一步积累本土经验，为全国层面积极稳妥的立法工作打下基础，当时确实箭在弦上，但由于时机不成熟，中央判断出现了三重压力：需求收缩、供给冲击、预期转弱，凡收缩性政策都得审慎，所以未能实施。目前也还看不到这个时机。

大家注意到，在《决定》税改部分，房地产税没有直接被提及，但在《决定》的第44条中，提到了“完善房地产税收制度”，这说明中央不想触动社会的敏感神经，同时也为改革埋下了伏笔，改革的方向没有改变。

问： 时机成熟需要具备怎样的条件？

贾康： 长远看实施房地产税势在必行，但不能着急，需要一个渐进的过程，等到中国房地产业界普遍担忧的筑底问题已成定局，大家普遍感觉踏实了以后，我们才能认为试点扩围时机已经成熟。时机成熟了，我们也不能在所有地方都铺开，应该选择最具代表性、处于经济增长极的区域或是承担特殊改革任务的地方来试点。

例如，作为中国特色社会主义市场经济先行示范区的深圳，作为全球最大规模自由贸易港区的海南，再比如共同富裕先行试验区的浙江，这些地区都应当被考虑纳入试点扩围。 目前，谈论这些地区的试点扩围还为时尚早，我们需要耐心等待合适的时机。

问： 网上有信息说，房地产税将有五年缓冲期，您如何看待这个时间表？

贾康： 具体时间还并不是最重要的。 今年内，我们肯定等不来时机。 二季度后，经济形势又有了些不大好的苗头。统计局表示“形有波动、势仍向好”，只有加力冲抵不利因素，才能真正向好。

这种情况下，房地产税改革试点扩围等敏感措施无法出台。自2021年底的经济工作会议以来，房地产政策已经发生了180度的大转向，从紧缩转向了暖风频吹，政策效应也正在逐步显现。比如新近推出了白名单制度，在二线以下城市全取消行政限购，仅一线及个别城市仍保留了一些行政限购因素。

在中国，一线城市具有风向标作用，如果一线城市完全取消所有行政性限制手段，我认为那也将是健康的、符合市场经济发展方向的，当前我们还没有底气采取一刀切措施。

综合来看，中国房地产市场总体上不会崩盘，目前正处于筑底阶段，一线城市作为市场的风向标，已经开始在波动中大概率地走向回暖。

户籍改革，何时启动？

问： 您刚才提到，中国整个国土开发还有很大的弹性空间，也有专家认为城镇化已经顶到天花板了，您认为中国城镇化的空间还有多大？

贾康： 当前我国的真实城镇化水平决不是以常住人口城镇化率66.2%为准，而是首先看没有水分的户籍人口城镇化率48.3% （2023年底） 这个水平，中间有近18个百分点的缺口。也即是说一半以上的中国人还没有市民身份，这才是接近了中国真实的城镇化状况。

在城市常住人口中，有近3亿农民工及其家属，他们在城市居住、生活很多年，却难以获得城市户口。因此，在养老、住房、教育、医疗等基本公共服务方面，面临不平等的待遇。这种不平等并非出于故意歧视，而是由于当前城镇化水平和资源的供给仍然力所不及。北上广深是最典型的例子，假如政策稍有放松，外来人口立马如潮水般涌入，这是地方政府招架不住的。

按照国际经验，城镇化率走到70%就基本走完高速发展阶段。中国在全球是非常独特的，按照城乡分治的户籍管理制度，分为城市户口和农村户口。 所以，真实的、不掺水分的城镇化水平首先要看户籍人口的城镇化率，然后可考虑常住人口情况做适当调高。

我认为真实城镇化水平估计能达到55%左右。比照国际经验，中国城镇化水平按照每年增加一个百分点，也还需要15年左右才走完城镇化高速发展阶段 （实际上，这个高速阶段的后半期，越来越不可能一年增加一个百分点了） 。这意味着，至于是到2035年我国基本建成社会主义现代化之后，真实城镇化率的增长才会放缓至接近拐点而告别城镇化的高速发展。

一旦认清了城镇化的巨大潜力，我们的发展战略应该更加积极，中央已经明确表示，根据不同城市的人口规模逐步放开户籍管理。对于300万人口以下的城市，具备了放开户籍管理条件的，可以立即实施；对于300万人口以上的城市，需要根据具体情况分为两个档次：一部分城市可以通过积分制度等更积极的方式，引导进城人员便捷地取得户籍；另一部分则是北上广深等超大城市，由于人口规模压力，不得不继续实行严格的户籍管理制度，但同时也在探索通过打分制度来逐步放宽。

以北京为例，去年一年通过打分制度能够取得城市户籍的农民工已有4000多人——但别忘了北京市常住人口超过2200万，其中有600万到800万的外来人口。在如此庞大的基数中，只有极少数人能够通过积分获得户籍，可想而知，这还是一个很小的比例。现阶段尚没有更好的办法，只有具备更多的发展条件形成更有效的供给支撑，才能更快地解决户籍问题。

在一定的发展阶段，政府的供给能力是有限的，如果承担不起所有需求时，就必须采用循序渐见的策略，逐步扩大服务的覆盖范围和提高服务质量，这是政府应当承担的责任。

中国经济的机会在哪里？

问： 在相当长的一段时间内，中国经济发展主要是靠投资驱动，但这两年，一方面是传统投资的边际收益越来越低，低效、无效投资的项目规模越来越大；另一方面是有效需求不足，在推进“生产性社会”向“消费型社会”转型中，我们面临哪些挑战？又当如何克服？

贾康： 投资、消费和出口，过去被比喻为“三驾马车”动力体系，按照新供给经济学研究形成的认识，三驾马车的认知框架有其局限性，它把需求总量结构化分为三个不同组成要素，投资需求、消费需求和进出口需求。但这话没有说完，这三大方面应该合乎逻辑地再引到供给侧，处理更加复杂的结构问题，来说明整个经济循环过程。

从全过程的投资与消费两个概念的关系来说，中央的表述相当严谨—— 消费是基础，有效投资是关键。

所有经济活动出发点和归宿是消费，让老百姓过上好日子，但老百姓消费的源头活水是什么？ 从再生产的整个流程来看，有效投资是初始环节。

什么是有效投资？有效投资可以通过绩效考评体系来界定，达到合格标准，才能叫有效。这样的投资能带动和支撑内需，表现为给老百姓创造就业机会，当老百姓既有稳定收入，不断形成有支付能力的购买力时，所谓消费潜力的释放才得以顺畅进行。

由此可见，从投资到消费的全流程中，有效投资才是源头活水，是推动经济循环的决定性因素。不讲有效投资，光讲刺激消费，那么消费很快会变成无源之水、无本之木，不可能持续发挥支撑作用，更谈不上三驾马车中的一驾了。

过去中国居民储蓄倾向过高，三年大疫后又有了这种表现，主要是抚平“疤痕效应”中，老百姓心理预期的恢复不如人意。信心提振的表现就是预期向好，而预期有其自我实现、自我强化的特征。如果预期普遍不好，大家都有预防性储蓄的动机，都不敢花钱，那么有效需求必然不足。消除居民的顾虑，就在于完善社会保障，提高居民的信心和预期。

人类社会从来是个消费社会，在追赶发达经济体的过程中，较高的储蓄率未必全是坏事，处理得好，能够支持我们更有效地投资，实现超常规的发展。

而中国现阶段有效投资的项目俯拾皆是，“新基建”是重点，中央层面已给出了七大项重点，具体包括5G网络，工业和产业互联网，特高压输变电系统的数字化匹配条件建设，数字化充电桩系统建设，等等。

落实到具体场景中，比如北京、上海塞车比较严重的地区，能否加快轨道交通网建设解决上班族的通勤问题；再比如停车场、老旧小区改造，基本农田灌溉体系优化、新农村建设中的乡村振兴项目，等等。至于普遍地在各中心城区，要建海绵城市、地下综合管廊，那更是8年、10年、15年都做不完的。

从要素来说，中国现在什么都有：有钢材，有水泥，有劳动力，有技术力量，有管理力量，这些投资的可选项目，更可以顺应扩大内需、加大宏观调控力度的需要，从短期联结到中长期的通盘考虑，形成实际操作。

问： 目前来看，哪些需求领域更具潜力？

贾康： 新消费需求的潜力总体上是由人性决定的。如果居民对未来生活的预判越来越好，又有收入支撑，那么消费升级的诉求一定会显化。

改革开放以来，中国从小康到全面小康，走向共同富裕，富起来、再到强起来，这里面隐含着人们的基本生活需求经历了从温饱到更高层次需求的转变。起初，改革与发展的重点是解决温饱问题，先解决吃、穿、用的需求，其后发展到住、行、学 （住房、旅游、学习） 等更高需求，现在又更为看重医、养、娱 （医疗、养生、娱乐） ，这是一个必然经历的过程。

当前，虽然存在收入分配悬殊，但越来越多的中产阶层以上人群越来越看重住、行、学、医、养、娱——康养更合意，娱乐更享受，这表明除了基本生活需求之外，还要满足发展和享受的需求，这些领域都存在着巨大的潜力。 具体要看实际生活中怎么在住、行、学、医、养、娱等方面提供更好的有效供给。

有效供给创新性地引领需求非常重要，如果没有乔布斯天才地创造出苹果手机，消费者就不会知道智能手机所带来的用户体验，这就是供给创造和引领需求最典型的例子。

“开放”可带来更高水平的发展

问： 改革的深水区和矛盾凸显期，如何实现“中国式现代化”，推进更高质量发展？

贾康： 自文艺复兴、地理大发现和工业革命以来，“地球村”中各民族国家和经济体间，虽然竞争纷扰不断，但生产力的不断进步， 已走到了升级版的“信息革命”数字经济时代，产业链接的全球化和“共享经济”发展特征，成为大潮所至、大势所趋，而无法由一些支流、逆流、漩涡所根本改变。

我们可以有确切把握地认为： 凡不能顺应全球化开放、生产要素于世界大市场充分流动这一潮流导向者，都终将在时间考验中自我边缘化而走向衰败落伍，惟有顺应生产力创新发展中的要素流动规律性，合乎逻辑地取向于“人类命运共同体”，才能走好繁荣富强之路。

人们已经意识到，中国进入高质量发展阶段的不二选择就是深化改革、扩大开放。

我们应以充分的理性，认知开放环境中“请进来，走出去”以推进贸易自由化、投资便利化，总体而言这对应的是经济学“比较优势”原理可说明的互利互惠，并非极端化观念所说的“让外商赚了钱而我们吃亏”。

总体上由市场起决定性作用的资源配置机制，依托市场公平竞争环境，和广大的市场主体“在商言商”的利益驱动，是可以引出国内、国际交易双方采取自愿交易行为的共赢结果的。

我们可观察到，中国之所以能发展成为制造业规模全球第一的“世界工厂”，起始的切入点，必然是改革开放之初的“三来一补”、“两头在外大进大出”。

发展至今，我们须承认这个世界工厂还“大而不强”，本土的产能主要落在全球产业价值链“微笑曲线”中间的“加工生产”位置，这符合后发经济体追赶发达经济体特定阶段上的一般特征。

“微笑曲线”左右两端“创意创新成功、树立品牌”和“品牌营销、售后服务、市场扩展”带来的较高收益，仍主要在外国人手里。从历史过程整体上来看，这并非表明我们只是“吃了亏”。对接世界市场商业文明规则体系，并完成“原始积累”，从而形成与“升级发展”对接之势的成长性基础——我们已成气候的“中国制造”，正是要以此为新的起点，争取升级为“中国创造”和“中国智造”，从而也越来越多地有可能去争取升级获得“微笑曲线”左右高端的高附加值即高收益。这正是“中国式现代化”推进高质量升级的必由之路。

问：