【CAS干货】“去杠杆”瞄准存量资产 PPP盘活万亿元项目

在中央“三令五申”要求盘活财政存量资产大背景下，各部委也纷纷出台盘活存量资产的方案。其中PPP模式成为最为频繁提到的词之一。

7月5日国务院常务会议指出，政府将拿出更多优质资产，通过政府与社会资本合作模式引入各类投资，回收资金继续用于新的基础设施和公用事业建设，实现良性循环。

两天后，国家发改委发布的《关于加快运用PPP模式盘活基础设施存量资产有关工作的通知》（以下简称《通知》）中，明确指出要盘活能源、交通运输、水利、环境保护、农业、林业、重大市政工程等基础设施领域的大量优质存量资产。

作为上述项目主管方，发改委审批的基础设施项目在经历“四万亿”政策强刺激后，市场形成了大量存量资产，利用PPP模式盘活这些资产，缓解城投公司的债务压力成为部委工作的一个重要内容。

存量资产盘活关键看流动性

“所谓盘活就是要把政府主导的项目以PPP的模式成功转让给社会资本，作为政府来说，城投公司的债务有了现金流，债务得以偿还。”北京大岳咨询有限公司总经理金永祥告诉记者。

以兰州自来水项目为例，兰州自来水公司出手前的资产评估值约为4.2亿元，法国威立雅集团收购时出价17亿元，对公司来说，项目不仅获得发展所需的充足资金，同时也可引进先进技术对现有项目设施进行改造，利用信息技术和先进的管理提升企业运营效率和服务水平。

对投资人而言，其在未来30年的特许经营期内自来水的售水量将保持较为稳定的增长，投资人的水费收入可望逐年增加。

该项目使得政府盘活资产获得高额回报；投资方击败多名竞争对手如愿以偿；企业的干部职工也一定程度上提高了福利待遇。

金永祥表示，上述案例就是盘活政府主导项目中比较典型的情况。“项目之所以能完成，主要在于现金流覆盖了投资人的收益率，只要有充足的现金流保证，社会资本是很积极来参与的，这是政府主导项目能够最终盘活的一个关键因素。”他说。

截至2016年底，全国高速公路总里程突破13万公里，城市轨道交通运营线路总长度达4153公里，自来水厂4000余座，供热厂（站）集中供热面积超过70亿平方米。而目前，其中只有很小部分项目是通过PPP模式来运营的。

而2015年以来发改委公开推介各地PPP项目3764个，总投资6.4万亿元。其中，拟采用改建-运营-移交（ROT）、转让-运营-移交（TOT）等模式盘活存量资产的只有138个，总投资2019亿元，仅占推介项目总投资的3.2%。在存量基础设施领域加大PPP模式推广力度，既优化了PPP项目结构，弥补了PPP发展短板，也拓宽了PPP的发展空间。

根据发改委的通知要求，运用PPP模式盘活基础设施存量资产，要在符合国有资产管理等相关法律法规制度的前提下优先推出边界条件明确、商业模式清晰、现金流稳定的优质存量资产，提升社会资本参与的积极性。

不过，值得注意的是作为基础设施领域中较早尝试PPP模式的水务领域，目前尽管行业基本全采用了PPP模式，但从结果看并不是所有项目都具有充足的现金流保障。

“对于不能满足现金流的基础设施项目，社会资本的积极性并不高，要吸引社会资本参与目前采取的方法是以财政可行性缺口进行补贴。”一位参与过发改委审批项目的咨询人士坦言。

根据《政府和社会资本合作项目财政承受能力论证指引》要求，每一年度全部PPP项目需要从预算中安排的支出责任，占一般公共预算支出比例应当不超过10%。

在PPP项目中有三种常见的回报机制：使用者付费、政府付费和可行性缺口补贴中，后两种均需要政府方安排财政资金进行付费或提供可行性缺口补贴。

财政部数据则显示，截至2016年10月底，按照三种回报机制统计，政府付费和财政可行性缺口补贴的项目占据了财政部PPP项目库项目的57%，投资额占据了65%。

对此，金永祥表示，政府要盘活基础设施存量资产需要在价格和制度之前做权衡。“现金流固然可以成为社会资本参与的一个重要指标，但面对很多并没有现金流的项目，制度建构需要从价格入手，保证低收入人群不增加负担的同时，提高中高收入人群的付费标准。”

项目“开源”和政府“节流”

在提出盘活存量资产的同时，中央正在收紧对新投入项目资金来源的管理。

发改委上述《通知》中要求，运用PPP模式盘活基础设施存量资产回收的资金，除按规定用于必要的职工安置、债权债务处置等支出外，应主要用于新的基础设施和公用事业建设，重点支持补短板项目，形成新的优质资产。这意味着，盘活资产实现的现金主要用途将用于新项目的投资。

显然，相比以往通过信贷强刺激手段实现稳增长目标，今年对于基础设施的投资目标将更多寄予存量资产的盘活。

国家统计局数据显示，2017年1~5月份，全国固定资产投资（不含农户）203718亿元，同比增长8.6%，增速比1~4月份回落0.3个百分点。

同期，基础设施投资42306亿元，同比增长20.9%，增速比去年同期提高0.9个百分点，占全部投资的比重为20.8%，比去年同期提高2.2个百分点；对全部投资增长的贡献率为45.6%，拉动投资增长3.9个百分点。

从某种意义上，基础设施建设承担着“稳投资”的关键性作用。但根据Wind数据显示，基建投资增速在年初创出21.26%的高增速之后，延续下滑趋势，截至5月已降至16.66%。提升了政府部门的隐形债务风险。

而随着“营改增”的推开，政府的收支增速逐步拉开了差距。财政部公布的数据显示，1~6月累计，全国一般公共预算收入94306亿元，同比增长9.8%，同期全国一般公共预算支出103483亿元，同比增长15.8%。

“四万亿元”投资后基础设施项目积累了大量的存量资产，通过盘活存量资产实现新项目的投入，有利于降低杠杆，提高资金的使用效率。”金永祥说。

除了减轻政府的支出负担，逐步收紧的外部货币环境也在引导投资内部“挖潜”。

央行近日公布的数据，6月末中国M2同比增速降至9.4%，较去年同期和5月分别下降2.4和0.2个百分点，再创历史新低。

工银国际首席经济学家程实认为，去年下半年至今，“去杠杆+强监管”的政策组合有效限制了资金在金融体系的空转套利，引导资金流入实体经济，进一步促进了M2增速的下降。

在他看来，“去杠杆+强监管”将长期延续。上半年中国经济的强劲反弹改善了企业盈利，为下半年“去杠杆”的进一步深化赢得了政策空间。

尤其，通过盘活存量项目资源还有望为民间资本进入打开空间。

根据《通知》提出的“盘活”路径，除了项目转让的方式，同时也鼓励通过股权转让等方式，将政府方持有的股权部分或全部转让给项目的社会资本方或其他投资人。

中投证券研报指出，由于存量项目的资产已在运作，一方面已有相关数据，以及前期调研、设计、审批等时间较短，所以项目运作周期也会较短；另一方面由于现金流收入的历年数据可以核实查证，这将增加收益率谈判过程的透明度，防范双方对实际评估不足导致后期违约的情况。

1~5月，全国民间固定资产投资124329亿元，同比名义增长6.8%。这一增速也低于同期固定资产投资8.6%的增速。

中国投资咨询有限责任公司产业咨询与投资事业部总经理杨宁认为，在PPP模式大力推进的三年时间里，出现了许多不规范以及意想不到的情况，此次发文针对已建成的存量项目、处于前期或施工期的在建项目以及包含政府出资的PPP项目，提出了盘活的理念，给予上述项目明确的实施运作新思路。

“同时着重强调‘良性循环’，针对目前有些项目运作不规范的实际情况，期望地方政府提升项目的可行性与规范性，回归到‘引入社会资本’-‘重视项目质量’-‘盘活存量资产’-‘支持基础设施建设’的良性循环，打通各类运作模式间的通道，确保基础设施建设的有序推进。”杨宁分析。