【摘要】
20世纪60年代以来，美国商业发展导致城市用地布局和空间形态产生了很大变化。旧金山区划在引导控制商业用地发展过程中，吸收了城市设计理念，引入了多种创新措施，如混合区、特殊区和命名区等，实现了区划用地管理与城市设计的结合。本文通过解析旧金山现行区划中的商业用地类型并分析其演变过程，介绍历次区划商业用地类型的增补和变更及其所依据的研究和规划，分析旧金山区划对城市设计理念的吸收及其精细化用地分类、混合控制等策略，提出可供我国城市商业用地分类借鉴的几点启示，包括在法定规划中引入城市设计理念，开展商业用地近期建设规划工作，尝试将城市商业用地规划“控规化”，以及探讨增补规划用地分类的可行性等。
商业设施具有种类繁多、紧随时代发展等特点，同时对城市公共景观影响大，与人们生活关系紧密。我国现行商业用地规划采用以商业网点规划为总控，以控制性详细规划（下称控规）为法定规划和用地落实的编制模式，但商业网点规划和控规衔接不畅。不仅最初的“（商业网点）布局不够合理、结构比例失调、业态功能雷同等”问题仍在，而且在国土空间规划时代强调中心城区城市设计和空间秩序以及当下亟待优化消费环境以促进商业繁荣的背景下，对商业用地规划的有效控制和设计策略研究更显迫切。
我国控规在很大程度上参照了美国的区划体制。因此，美国的区划经验可能为我国控规的进一步完善提供必要参考。其中，纽约、旧金山等是被相关研究者关注度较高的城市。纽约区划研究在我国相关研究中占主流地位，《纽约市1961版区划条例》（
The City of New York, Zoning Maps and Resolution
1961，也称《1961纽约市区划决议案》）和1967年“特殊剧场区”（
special theatre district
）
【是纽约设立的第一个特别意图区（Special Purpose District）。今天纽约特别意图区发展成为旨在实现诸多规划目标和意图的灵活多样的区划工具。其意图和目标包括实现功能混合、建筑形态管控、街景塑造和停车等。在纽约的七种特别意图区中有两类商业类型，分别是“商业限制区”和“商业强化区”】
的创新，最早奠定了当代区划技术框架。旧金山区划研究主要是城市设计学者的关注重点，其特点在于规划和城市设计的结合，例如：哈尔彭认为旧金山区划是“美国最完善的城市规划管理法”；巴奈特则评价其为“将分区管制政策与都市设计（城市设计）结合在一起”的经典成果。
从商业用地的区划视角来看，旧金山区划既有美国当代区划的共性，即将商业用地分类置于相对更突出、灵活的核心环节，使各项商业用地分类技术作为区划创新的重点；又以规划主导区划的“设计先行”理念，以及区划中以特殊区为核心的混合控制技术见长。本文通过比对旧金山和其他美国城市商业区划用地分类进一步彰显旧金山的上述两个特点，并提出值得我国商业用地参考的几点启示。
美国传统区划
【conventional zoning，特指欧几里得区划（Euclidean Zoning），是以俄亥俄州欧几里得镇命名，因该镇曾参与最高法院关于区划的关键裁决。欧几里得分区法的前提是，不同类型的土地用途（居住、商业、工业等）单向不兼容的排他性（exclusionary），商业用地可兼容居住，但反之不然，并应在空间上分开。在英文语境中，传统区划和欧几里得区划，排他性和欧几里得式的含义相同】
是依据功能对“私人”土地进行分区管理
【纽约将公园、道路红线内用地、港口水域、机场铁路等公共用地置于区划管辖之外，由交通、军队等机构另行管理。旧金山则将“私人”土地之外的公有土地，不论是港口、公园还是公立学校，都统一为P类，即区划“公共用地”不再细分】
，区划中的用地一般分为四大类：农业、居住、商业和工业。今天的美国区划仍然带有20世纪初的社会痕迹，如作为治安权（
police power
）
【是美国宪法赋予州立法机构的权力，以维护社区的安全、健康、福利和道德。各州将大部分治安权下放给县、市、镇、村等地方政府。治安权还被用作制定各种实体法的基础，包括区划、土地利用、消防和建筑法规、赌博、歧视、停车、犯罪、专业人员执照、酒类、机动车、自行车、妨害、教育和卫生等。参见www.encyclopedia.com/social-sciences-and-law/law/law/police-power】
性质，旨在避免用地间的干扰，以及按照邻里单位模式进行管理和安排商业用地等。各州法令
【以加州为例，加州法律 65302（a）条款（California Government Code Section 65302[a]）对用地类型的解释是“居住、商业、工业、包括农业、自然资源等的开放空间……”。另外，加州法律允许通过对基本用地类型改名、细化增补和混合创新等，形成更加具体的称谓。常见的有：用“邻里”代替相对集中的居住用地；用“中心”代替具有集聚效应的商业用地；以及用“就业中心”替代工业，以体现硅谷等脑力劳动场所的特点。旧金山循此思路经过多次增补用地类型，将最初的三种基本用地解析为名目繁多的类型】
允许各城市在四大类用地的基础上，根据自身特点再对中类和小类进行细化或组合，由此产生各不相同的城市用地区划分类方式。其中，商业用地通常灵活多样且占区划用地类型多半
【纽约和旧金山商业用地类型占区划用地类型总量的比例：纽约将各类商业用地分为24类，此外还有各类特别意图区55处；旧金山各类特殊区多一些，2011版区划图共包括16大类和68小类，其中商业用地通过引入多种创新区划技术而形成各种命名区、转换区、混合特点的传统工业区“PDR生产物流维修区”等，已发展为44小类，占小类总数的65%】
，最能体现当代区划技术的发展和创新。
美国主要大城市（包括纽约、旧金山和洛杉矶等）均将城市详尽地划分为若干社区，并按尺度因素（邻里—社区—城市—区域）以及区位因素两个变量，作为确定各类商业用地分类（中类和小类）的依据。纽约和旧金山区划商业用地分类最大的区别，在于两个变量所对应的层级差异。
纽约至今沿用了1961版区划所确定的八个中类：C1、C2是为周边居住区服务的小型商业和服务业，两者区别在于C1为日常使用频率更高的零售、餐厅、美发等，而C2则是使用频率较低的影院或自行车修理等；C3为水岸娱乐用地；C4是社区级的中型商场；C5、C6是城市级的大型商业区，两者差异在于C5不允许娱乐用地，也称为“中心区限制性商业用地”（
Restricted Central Commercial
）；C7为开放性娱乐公园；C8为加油站、洗车房等服务性设施。小类则体现区位差异，以C5为例，分为C5-1至C5-5，小类后缀数字越大，则距离中心区越近，密度也越高。
相比纽约，旧金山区划特色鲜明。1960年代以来，旧金山通过一系列城市设计创新探索出一套明显有别于“纽约模式”的区划中的商业用地分类技术。旧金山区划的突出特点是基于1971年的《旧金山城市设计总体规划》（
The Urban Design Plan for the Comprehensive Plan of San Francisco
，以下简称“1971年城市设计”）以来的大量城市形态控制理念，相对于纽约区划的“先区划再规划”，旧金山区划是明显的“设计先行”。其城市格局严格按照“单中心和中央高四周低（或博塞尔曼概括为山形政策[
Hill Policy
]）”的形态格局进行控制，并作为区划管理的重要依据之一。因此，旧金山区划商业用地分类第一层次是将城市“中心区”和“社区商业区”截然划分出来，并让这两者的形态显著区别于城市其他地段——“中心区”表现为高耸的集簇形态，“社区商业区”则形成走廊发展格局；第二层次是功能差异的划定，与纽约较细致明确的各类功能划分不同，旧金山商业用地主要被分为商业和混合两大类。另外，同纽约一样，旧金山区划中也包含大量特殊功能区（
special use districts
，下称“特殊区”），同时更强调其中两类——历史地段的“命名区”，以及经由城市更新（主要是由居住用地）转换而来的“转换区”。这样，旧金山区划既支持了形态鲜明的单中心格局，又通过各类混合用地区划技术，为城市创造了丰富的多样性（图1）。
图1 旧金山中心区及其周边地区商业用地分类图
下文将通过梳理旧金山区划中商业用地分类的三次主要调整，解析各类商业用地在区划的创新、演变及其背后的规划理念和技术支持。
2.1 中心区——商业用地类型的细分（1960年代）
旧金山早期的区划分类较少，如在1921年首次区划中仅分居住、商业和工业三类，其中商业区涵盖了从城市中心区到社区邻里多个层级。沿袭早期美国中小城市常见的区划做法，旧金山区划并无建筑高度体量控制。1960年区划法令调整，旧金山框定了中心区范围，细分了三类商业用地，按照尺度层级划分为邻里级商业用地（C-1）、社区级商业用地（C-2）和城市级商业用地（C-3）。其中旧金山中心区对应为城市级商业用地（C-3），仍没有实质性的高度体量控制，而中心区之外开始按照郊区形态控制建筑高度体量，旧金山“单中心”城市形态格局开始初步构建。例如，中心区的城市级商业用地（C-3）（图2a），北侧滨水区渔人码头（
Fisherman’s Wharf
）的社区级商业用地（C-2）（图2b），以及连接中心区和渔人码头的哥伦布大道两侧的邻里级商业用地（C-1）（图2c），三类用地尺度差异明显。
图2 旧金山现行区划中四种商业区实景
1960年代，旧金山区划中较为单一的三类商业用地分类与美国日渐丰富的商业活动矛盾凸显。最典型的是，美国东海岸的现代摩天楼浪潮袭来，诸多银行等大企业总部试图借助资本优势在中心区大量建设高层办公楼，而当时旧金山中心区过于粗放的区划管理缺少对高层办公楼必要的管控措施。对此，旧金山没有根本颠覆原来中小城市常见的的商业用地分类模式，也并未照搬当时已经十分详尽成熟的《纽约市1961版区划条例》，而是仅采取了少量针对性的调整，如对商业用地类型进行细分，这被理解为对当时“曼哈顿化”潮流的拒绝，以及对自己滨海山地城市格局的坚持。
1966年旧金山规划部门将中心区较笼统的城市级商业用地（C-3）细分为四类，分别是办公类（C-3-O）、零售类（C-3-G）、中心区支持功能类（C-3-S，停车、批发等），以及广场用地类（C-3-P），如此便限定了高层办公楼的规模比例，也保留了低密度的广场、商业零售等中低层，实现了低密度用地的合理配置。
2.2 混合用地和特殊区——保持邻里格局的区划技术（1970年代）
旧金山编制完成了著名的1971年城市设计，提出了旧金山“自然滨海山地环境和建筑群体形态紧密结合”的整体城市格局，以及主要针对商业用地类型的、十分细致的新开发项目控制要求，强化了城市形态控制理念（图3）。
图3 旧金山1971年城市设计中的整体高度控制图（左）和1984年中心区规划中的高度控制图（右）
此后，旧金山将开发建设和区划控制的重点转移到周边的居住邻里地段。旧金山单中心城市格局下，周边商业地段必须保持邻里传统尺度
【1979 年《邻里商业保护和发展》研究认为，金融机构、办公或零售业常常占据了新建筑的最大规模的角部位置用地，重新定义了用地的形态特征。同时有些建筑设计的风格和材料同已有的现状邻里风格不协调，这些新建筑破坏了很多地区的传统邻里景观特点】
，不允许形成副中心。与之相应，旧金山区划一方面坚持保留社区邻里中心的居住属性（而非商业中心或副中心）；另一方面坚持通过混合用地区划技术控制引导商业的合理发展。1978年，旧金山区划推出了一种混合功能用地——居住商业混合用地（
RC
）
【通过1986年邻里商业重新区划，将原来的居住商业混合用地（RC）全部改称为邻里商业用地（NC），涵盖和界定了从独立或集群形式的杂货店或便利店（NC-1或NC-2）到代表大型商业建筑、商业街或街区（NC-3或NC-4）的各种商业形态】
。该规定虽限制了大规模商业开发，但停车方面执行居住用地规定，商业经营车辆被禁止驶入居住用地内，从而限制了底层商业的发展，并凸显出用地控制需要走出“居住—商业”的截然对立，以及设置“混合用地”类型的迫切需求。
1979年旧金山《邻里商业保护和发展》研究评估了此前的特殊功能区尝试
【旧金山曾1960年代开始了对“特殊功能区”的尝试：该做法最早出现在纽约剧场区，1966年的研究划定了四处特殊功能地区，包括服装店特殊区、汽车销售维修特殊区、诺布山特殊区以及华盛顿—百老汇特殊功能区】
，并建议推广。特殊功能区是将区划功能单元扩大到多个街坊形成的区域，并在其中推行混合功能管理。所谓的特殊，即不明确界定单一功能或组合，可根据自身情况确定区域的可选功能范围和用地的排斥类型，本质上也是混合区。特殊区是规划与区划得以协调的重要区划技术——不仅能有效落实规划目标，而且由于特殊区内“叠放”（
overlay
）了更综合的规划内容，使得原来的区划得以延续的同时，对关键地段（特殊区）起到“补丁式”的修补作用。至今旧金山已经划定的特殊区多达81处
【数据来源于《旧金山城市法令》第8篇“各混合功能区”（mixed use districts）】
（其中图1中标注了12处），突破了各种区划用地类型的分界，贯彻了城市规划理念和混合控制的策略。
2.3 命名区和转换区——城市形态格局的界定、传承和转化（1980年代）
1980年代后，旧金山进一步增加了新型的特殊区区划技术——命名区（
Named Districts
）。命名区是针对一些具有历史文化特色的商业区的特定特殊区区划措施，其将街区名称写入区划用地分类，并参照该地区已有的特色量身（
tailored
）制定的控制要求。此后命名的商业区数量逐渐增多，到2006年达到17个，各命名区所涵盖的地块数量占旧金山整个商业用地的29%。
1990年代末，旧金山后工业化趋势显现，普通居住和传统工业的用地功能开始向商业功能调整。“邻里商业转换区”（
NCT: Neighborhood Commercial Transit
）出现于2008年，其相关规划控制指标与三层以上中密度商业用地（NC-3）近似。转换区的设置，旨在允许功能转换和建筑高度体量的提升，但同时严控其小于中心区尺度。通过城市更新以及鼓励增加底层商业零售、办公和居住等城市关键功能，并通过混合利用土地和提高建筑密度手段，提升城市活力。最初的三个邻里商业转换区分别是，市场街和奥克塔维亚区（
the Market and Octavia
）、东部邻里（
Eastern Neighborhoods
）和巴尔博亚公园（
Balboa Park
）。
命名区和转换区都有界定城市形态的目的，其中命名区旨在保持传统特色，转换区则蕴含着该用地的更新背景、功能的传承关系，以及尺度增容控制等多重意义。
3 当代旧金山商业用地区划的特点
3.1 单中心城市格局下“先粗后细”的商业用地分类方式
旧金山是美国极少数坚持单中心格局的大城市之一，而单中心的形态格局原本只受美国传统中小城市所青睐。1971年的城市设计揭示了其中的原因：城市格局的背后隐含的是人们对城市逻辑和组织的理解，以及随之带来的“能轻易辨识和抵达购物区、中心区、办公区和娱乐区”的基本需求。
基于这样的城市格局，在旧金山区划商业用地分类的两个层次中，第一个层次（中类）是将整个城市用地区分出唯一的中心区和周边若干邻里，并相应采取截然不同的控制技术。中心区形态突出，需逐个地块地进行精细的高度和形态控制；中心区外围的商业用地上的建设则相对平淡低矮，有统一的40英尺左右（约12
m
）控制高度，但在城市设计中通过商业街主轴及其界面形态控制，也与普通居住区形态差异明显。该过程如同素描，先用粗线条将较大规模的商业地段勾勒出来，从而实现对城市整体格局的塑造和控制。第二个层次（小类）是在各分区（如中心区、邻里商业区和特殊区等）内划分用地功能，完成全部区划用地的细化分类，以及对高度、体量的进一步控制。
与纽约相比，旧金山商业用地分类有两个显著特点。一是二者用地分类划定的层级基本相反，旧金山采取“先粗后细”的划定顺序，强调城市格局关系；纽约则先是依据各类功能分为8中类，再依据城郊远近分为3小类。以城市级的大型商业区C5为例，在全市域都有分布，均可为高层建筑体量，仅小类在容积率（
FAR
）控制上有所差异。C5-1（
FAR
<4）为曼哈顿中城（
Midtown Manhattan
）边缘；C5-2和C5-4（
FAR
<10）位于中城和布鲁克林中心区（
Downtown Brooklyn
）；C5-3（
FAR
<15）位于曼哈顿中城东部、下曼哈顿（
Lower Manhattan
），以及长岛（
Long Island City
）；C5-5 （
FAR
<15）仅限于下曼哈顿。这与旧金山“先细后粗”——“首先框定高层区范围，再雕琢各用地功能和形态控制”的做法相反，客观上造成了纽约多中心城市格局（下曼哈顿、中城、布鲁克林中心区三中心），以及淡化城市整体格局的形态结果。二是旧金山将各类特殊区纳入中类，并随后以小类作进一步控制；而纽约的“商业类”特别意图区基本叠加于区划分类之上（图4）。这一差别也使旧金山区划各类分区用地类型更丰富多样，也更易与周边区域实现精准协调；区划塑造的单中心城市格局也避免了美国当代区划普遍存在的“无形态性、灵魂丧失、无中心感”。
图4 纽约区划中商业用地中类布局
纽约等美国主要城市的传统区划均遵循“区划在前、规划在后”的规律，不论是发展时序还是普及范围，区划均优于规划，不少美国城市甚至一直没有编制规划。梁鹤年解释了美国传统区划盛行的原因，是因为人们看中了区划“通过控制与现状用途不相兼容的其他用途和密度，用来保护现状”；而规划和城市设计则是“向前看的”，旨在“改变或优化现状”，但势必动摇诸多既得利益者的利益，因此很大程度上影响了美国传统社会中两者的地位关系。在此背景下旧金山“设计先行”策略显得难能可贵，且一直带有很强的创新性，尽管也不乏争议。
旧金山“弱势区划”下的诸多区划修改，较多是基于城市形态管控原因。基于前文所示，区划修改最初针对中心区与周边邻里的尺度对比太大的问题，此后将尺度较小的邻里商业区别于一般社区商业，最后又将经过城市更新增容后的转换区提取出来。这样完成了从邻里商业（
NC
）到邻里商业（
NCT
）—社区（C-2）—中心区（C-3）多级尺度控制的转换，尺度转换更精细协调，避免了不同尺度用地上建筑形态的突兀对比。
此外，旧金山规划部门在弱势区划下也拥有更大的自由裁量权并素以“设计审查”（
Design Review
）闻名，几乎每栋高层建筑均精雕细刻，审批周期多为三年以上。与纽约的城市整体城市形态相比，旧金山依据城市形态强调单中心的整体格局，有统一连续的天际线；纽约则允许多中心城市格局和分散随意的建筑形态（图5）。
图5 旧金山中心区（上）和纽约中城（下）城市形态比较
然而旧金山弱势区划下的设计先行策略也造成了自由裁量权行使过度，使得区划修改频繁甚至“常规化”。旧金山规定“如果能证明设计方案能遵循城市设计原则，仍可以依法通过重新区划（
rezoning
）的策略修改相关指标”；而对于设计方案是否能证明其“保持城市设计原则”，则来自规划部门的自由裁量权。由于区划调整过多过快，建筑师约翰·帕曼嘲讽其为旧金山“逐案修改区划的遗憾（
sorry
）传统”
【旧金山城市规划的专业组织“宜居城市”（Livable City）未署名文章《再思中心区：写在旧金山中心区规划30周年之际》（Rethinking Downtown: San Francisco’s Downtown Plan at 30），文章引用约翰·帕曼诟病规划管理者“旧金山逐案修改区划的遗憾传统”（sorry tradition of case-by-case rezoning），意思是一面向城市设计说抱歉，一面习惯性地增大建筑高度而一再修改区划指标。评论文章《城市感，并非仅是密度那么简单》（Urbanity, Not Just Density）中也提到这一“遗憾传统”，认为如果在中心区周边无节制的修改区划，增加建筑密度和高度，将给周边开发带来压力，长期坚持的紧凑中心区将可能面临失控风险。文章引用旧金山纪实报评论员约翰·金的观点，“如果中心区可以靠竞价购得高度，必将变得突兀和毫无协调感”（As long as downtown is up for grabs, in effect, count on the process to grow more strident and cynical）】
。对于“自由裁量权”，1971年旧金山城市设计的领导者阿兰·雅各布斯也认为应加以限制，避免规划被官僚和资本把控，指出“当自由裁量权可以行使，获胜者总是强权一方，而绝不会是规划师”。旧金山在推行设计先行策略的同时，也需更多面对规划透明度等社会公平公正问题。
美国传统区划以纯化用地功能为核心，但商业用地天然具有混合特点——不仅涵盖了办公、零售等诸多功能；而且也因其位于美国传统区划“金字塔”（居住—商业—工业，前者依次可以向后兼容）用地兼容性排序的中间环节，故既允许在商业用地内混合居住功能，也可以在工业用地内兼容商业功能。美国当代区划混合技术的重点则是围绕解决因区划的“纯化”而造成的功能配置问题。
旧金山自1979年以来倡导推广“特殊区”以解决区划用地混合控制问题。除了16处冠以混合区名称的区划类型外，更多的特殊区本质上都是混合区，近百处各类特殊区塑造了旧金山丰富多样的城市形态特色。特殊区有一定的“叠合区划”特点，该技术既能尊重传统区划，又能包容相对独特的城市地段。其中命名的特殊区通过加上唐人街、诺布山等经典的地段名称，覆盖了中心区周边大部分传统商业地区，以实现历史风貌保护；特殊区技术也能解决城市更新地段新功能的引入问题，如已审批的70号码头（
Pier
70）原来是港口、仓储用地，引入了办公研发、商业零售等新功能，已完成的市场街南地区（
SoMa: South of Market
）在原来工业区引入商业和创意产业，形成混合功能区。此外，这些特殊区均承载了各不相同的规划目的，例如对关系到城市整体格局的中心区用地边界进行调整；以及支持功能的模糊性和弹性控制策略等。
（1）扩大中心区边界——中心区居住区（
Downtown Residential District
）
