近三年落地项目超5万亿、项目储备超16万亿，但凡涉及政府项目，必然绕不开的PPP模式，有望迎来国务院层面条例规范。
21世纪经济报道了解到，由国务院法制办会同国家发展改革委、财政部研究起草的《基础设施和公共服务领域政府和社会资本合作条例（征求意见稿）》，目前正对外公开征求意见。
这是PPP模式热推三年多以来，首次上升到国务院层面的条例。“政出多门”的现状，有望通过条例加以调和。
条例征求意见稿明确，“合作项目协议的履行，不受行政区划调整、政府换届、政府有关部门机构或者职能调整以及负责人变更的影响”。
防止PPP项目泛化
据市场机构统计，2014年1月至2017年6月，全国公示社会资本方中标人的PPP项目3774个、总金额5.6万亿元。其中2016年以来的项目达3205个、总金额4.6万亿元。
据财政部全国PPP综合信息平台项目库数据，截至今年5月底，入库PPP项目数量超1.3万个，投资金额总计16.4万亿元。
从2013年底以财政部推荐PPP模式发端的这三年时间，PPP热潮席卷全国，政府鼓励PPP模式的适用范围逐渐扩围，从传统市政领域，到农业、教育、养老、体育、城镇综合开发、特色小镇等诸多公共服务领域。
PPP模式在取得明显成效的同时，实践中也出现一些亟待解决的突出问题。国务院法制办表示，PPP模式合作项目范围有泛化倾向，合作项目决策不够严谨、实施不够规范；社会资本方顾虑较多，特别是民营资本总体参与度不高；相关管理制度措施存在“政出多门”等——针对上述问题，为规范基础设施和公共服务领域政府和社会资本合作等，有必要制定专门的行政法规。
这次条例起草主要思路之一，就是“重在引导规范”。
国务院法制办表示，为了加强规范引导，避免政府和社会资本合作模式泛化，征求意见稿明确规定了可以采用政府和社会资本合作模式的基础设施和公共服务项目的条件，包括政府负有提供责任、需求长期稳定、适宜由社会资本方承担等，并规定国务院有关部门制定可以采用政府和社会资本合作模式的项目指导目录，并适时调整。
为了避免PPP模式的“泛化”，由国务院有关部门制定项目“指导目录”，并适时调整的内容，写进了征求意见稿“总则”的第三条条款。
提升金融机构资金投放信心
“一直都对PPP立法挺期待的，因为投资人比较担心政府的履约能力。PPP项目商业运作比较强，要看投资人和政府之间的合同条款，主要风险点在于政府可能会出现 新官不理旧账 ”，某社会资本方PPP项目负责人对21世纪经济报道记者表示。
征求意见稿中写明，“政府和社会资本方应当守信践诺，全面履行合作项目协议约定的义务。合作项目协议的履行，不受行政区划调整、政府换届、政府有关部门机构或者职能调整以及负责人变更的影响。”
大岳咨询总监毕志清对21世纪经济报道记者表示，这次PPP条例，不再局限于部门条例，上升到国务院层面，是针对整个政府部门的规章，是一大进步。
在地方省市财政厅2016年PPP工作情况报告中，一些省市指出，从上到下发改部门和财政部门同时发力推进PPP工作，不可否定两部门共同开展工作的有利因素，但也存在工作重复交叉、信息不对称、地方推进工作无所适从等低效现象。
如何进一步厘清PPP主推部门的职责分工？
征求意见稿对涉及发改委、财政部、有关行业主管部门以及地方政府的职责加以明确。“国务院有关部门在各自的职责范围内，负责政府和社会资本合作的指导和监督；政府和社会资本合作的综合性管理措施，由国务院有关部门共同制定”，“国务院建立政府和社会资本合作工作协调机制，及时协调解决政府和社会资本合作工作中的重大问题”等。
PPP实践中有共识的内容被吸收进条例。毕志清表示，比如地方政府组织有关部门对合作项目实施方案进行联合评审，这属于PPP实践中探索的模式，被写入条例，得到认可。此外，实践中物有所值、财政可承受能力评价等也被写入条例。
对于民营企业参与PPP项目，条例也明确表示“保证各种所有制形式的社会资本方平等参与”PPP项目，“任何单位和个人不得排斥或者限制非公有制社会资本方依法参与合作项目”。
浦发银行总行项目融资主管郑大卫对21世纪经济报道记者表示，当前PPP项目融资难，部分原因在于一些项目实施方案融资落地性较差，此次条例明确需事先征求社会资本方意见，有利于金融机构提前介入项目方案完善和后续融资落地。条例还明确合作项目融资款项不得用于其他，禁止以规定资产为他人债务提供担保等，有利于金融机构监控还款现金流，防止资金挪用风险和项目或有负债，保障金融机构融资的安全性。
郑大卫还指出，条例中规定项目要信息公开，要求将合作项目协议中约定的财政支出事项足额纳入年度预算，未按照合作项目协议约定及时支付资金，将责令改正甚至对负有责任的领导人员和直接责任人员依法给予处分等规定——为金融机构推动政府和社会资本合作项目融资、扩大资金投放提升了信心，也吸引更多的金融机构参与政府和社会资本合作项目融资。
国务院法制办表示，这次起草工作，既要确立政府和社会资本合作各主要环节的基本制度规范，确保有所遵循，又要避免贪大求全，防止规定得过细过死，为行业和地方根据实际进行探索和改革留有空间。
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