深入观察PPP的作用、问题（含案例）和对策

PPP的作用

根据国家统计局公布的数据，我国2015年度GDP比去年同增长6.9%，首次跌破7%。而其中房地产业最为堪忧——全年增长仅为3.8%，增长跌幅位居前列。而通过生产价格指数的趋势看来，2011年末以来我国工业发展明显疲软，工业在生产总值上的表现也不尽如人意，虽然今年三月PPI有所回暖，但要稳健提升还需要看供给侧改革的进度和效果。从目前稳定经济增长的手段来看，投资对于中国经济增长而言，仍然具有举足轻重的作用。但房地产和制造业仍停留在去库存、去产能的阶段，故而固定资产投资中的基础设施建设投资就成为了稳增长的重要手段。

2016年2月23日，财政部联合国土资源部、中国人民银行、银监会出台了《关于土地储备和资金管理等相关问题的通知》要求：2016年1月1日起，各地不得再向银行业金融机构举借土地储备贷款。

债务限额管理制度的引入，或有债务举债管理的趋严，使得地方政府如需进一步推进基础设施建设，势必需要更合理的融资模式的支持。借由有明确投向的社会资本对地方债务进行置换，对地方政府而言，一来可以跳过国务院43号文以及财政部相关文件对于地方政府举债的种种约束，二来可以将风险有效地分摊给社会资本，既能够推进项目，又可以缓解自身压力。

同时，对于社会资本而言，因为投资项目有政府信誉做背书，这就相对于其他投资于其它民营资本项目有了更多信誉的保证，在回款的稳定性和项目运营的保障方面将会得到相对较多的益处，如若项目选择得当，将能以多赢的局面获得丰厚的收益。

相比政府而言，社会资本对公共设施、公共服务有着更多的优化运作经验和市场竞争意识。因此借由PPP模式带动社会资本的市场化运作能力参与到公共服务中，可以使公共服务的供应效率得到实质性改善。在今年的《十三五规划》中，提高民生保障水平仍然被放在较高的战略位置，如PPP模式运用得当，将有效提升各地区的基础设施建设及教育、医疗等公共服务水平，在促进城镇化进程的同时也能提升城镇的宜居性，对于非一线地区而言，可以吸引更多人才、留住更多人才，进而带动当地经济发展，并达到去房地产库存的目的。

在倡导“推广政府和社会资本合作模式”的前提下《十三五规划》同时提出“面向社会资本扩大市场准入，加快开放电力、民航、铁路、石油、天然气、邮政、市政公用等行业的竞争性业务，扩大金融、教育、医疗、文化、互联网、商贸物流等领域开放，开展服务业扩大开放综合试点。清理各类歧视性规定，完善各类社会资本公平参与医疗、教育、托幼、养老、体育等领域发展的政策。扩大政府购买服务范围，推动竞争性购买第三方服务。”这些原本都是国家紧握于手中的明星项目，而今的开放亦是社会资本获得改革红利的重要机遇。

PPP在推进过程中遇到的问题

鉴于PPP项目的参与主体众多，涉及多种法律合同关系，错综复杂，需要有完备的法律制度支持。但是现有的PPP模式保障体系尚不健全，即现有的法律制度尚不完善。目前，我国暂无关于政府和社会资本合作的权威法律颁布，但项目业已开始运营，故而一旦专门的PPP立法颁布，可能存在法律变更威胁到项目的正常建设和运营的可能，甚至迫使项目承受中止或失败的风险。

1996年，英国泰晤士水务以BOT 形式、投资约7000万美元参与上海大场水厂的建设，取得为期20年的经营权，于1998年正式投入运行。2000年，泰晤士水务收购项目50%的股份，独资经营大场水厂，由市水务部门逐年给予建设补偿，保证其年固定回报率达到15%。但是2002年，《国务院办公厅关于妥善处理现有保证外方投资固定回报项目有关问题的通知》明确表示保证外方投资固定回报不符合中外投资者利益共享、风险共担的原则，违反了中外合资、合作经营有关法律和法规的规定。因而，2004年4月，经协商，泰晤士水务将大场水务转让给国有企业上海自来水市北公司，为此上海市水务资产公司将一次性付清英方费用，包括剩余15年的建设补偿金，高达数亿元。此次由国家政策变更导致的PPP项目移交清理，不仅给政府带来了巨大的经济损失，也给政府信用蒙上了阴影，打击了外资参与的积极性。

PPP模式中最大的风险是政企缺乏契约精神，各为私利，难以真正实现“风险共担、收益共享”。在PPP模式中，政府身兼“裁判员”和“运动员”的双重身份，既是政策的制定者也是项目的参与方，对PPP项目的成败有着决定性的作用。首先，部分政府部门急功近利，出于政绩考量的需求，为了加快公共设施建设，做出脱离实际的保证，吸引社会资本参与，但是后续未能践行承诺，严重危害社会资本的利益；其次，在模式设计过程中，政府可能会为了维护自身利益，使风险向社会资本倾斜；最后，PPP项目周期长，项目运营期通常长达十几年，一旦领导换届，新任领导不认账，就会加剧社会资本的投资风险。另外，在PPP合作过程中，政府部门看似占据主导地位，但在项目的实施过程中，为了自身利益，企业也具有一定的自主操作空间。

杭州湾大桥——预期误判、实质竞争、入不敷出

2003年，基于未来预期的乐观评估，民营资本积极参与，最终17家民企斩获先机，以BOT的形式投资参股，世界上第三长的桥梁---杭州湾跨海大桥正式开工，但是大桥建成投资启用后，项目收益明显不及预期，原因有三：一是预期收益严重误判，项目前期可行性分析的车流量偏高，预测的2010年车流量有望达到1867万辆，但实际仅有1112万辆，比预期减少了近三分之一；二是在建设过程中，成本控制不到位，多次追加成本，累计投入136亿，比规划的64亿高出一倍有余；三是邻近的嘉绍大桥、钱江通道等相继通车，分流效果明显，进一步削减了杭州湾跨海大桥的收益来源。2013年资金缺口高达8.5亿，而全年的通行费收入仅为6.43亿，按照30年收费期限，可能无法回收本金。导致投资者信心大失，纷纷转让股份，退出项目，政府被迫进行回购。可以看出，PPP项目的周期较长，充斥着各类不确定性因素，项目收益难以保障。

经综合调查，地方政府和企业人士都表示：选择国企进行PPP项目合作的最大原因是国企的综合实力要高于民企，尤其在融资能力方面。融资难、融资成本高不单是因为银行提供给民营企业的贷款利率要高于国企，更多地还是因为凭借民营企业的银行授信度，银行无法提供给项目足额的贷款，以至于民营企业需要拓展融资途径以获得足额的建设资金——事实上，从2014年开始，银行对建筑类企业的贷款就有所收紧，但相对而言，对民营企业的收紧力度要远大于国企。银行在民营建筑企业申请贷款时会充分评估其项目未来的现金流是否足以负担还款，对抵押物的要求也比较高，但国企无论是信用贷款或是发起结构化的产业投资基金投资自身的项目基本上仍旧没有什么障碍。此外，地方政府除了对民营企业的融资能力有所怀疑外，在许多地方政府眼里多数民营企业不具备大型项目的承建能力。同时，因为国企与地方政府有着更为接近的企业文化，这也造成了地方政府更愿意选择国企进行合作。

国企、民企承接所PPP项目的体量具有天壤之别

中国中铁股份有限责任公司曾与中国建设银行旗下的建信信托共同发起组建基金管理公司——中铁建信（北京）投资基金管理有限公司。并发起设立多只产业投资基金，由中国建设银行做配套贷款，投资于中国中铁内外部优质项目，而后主导了成都地铁（一、三、五、七、十号线）以及成都天府大道（一期、二期、三期）的投资，整体投资规模超600亿元——而如此大手笔的融资方式，民营企业是无法操作的。

以社会资本方的角色参与了财政部第一批PPP示范项目中的吉林市第六供水厂项目的民营环保类上市公司启迪桑德的项目人士告诉我们：他们目前介入的PPP项目一般造价在2亿至5亿之间，垃圾焚烧项目一般3-4亿，污水项目以2亿以下的居多，一般都是以BOT模式运作，建设期1-2年，运营期20-30年。这些小型项目对于国企而言参与的动机相对较弱，而且对于民企的融资要求也不会太高，民企在其中便找到了生存空间。

作为一种有助于提升公共事业生产效率的长效合作机制，PPP具有自身的一些特性，掣肘其从金融机构融通资金。

首先，是期限长。PPP项目的存续期一般为20-30年，甚至有99年的，相较于一般项目，持续周期较长，项目施行过程中存在的不确定性增加。一方面，流动性不足会增加PPP项目的融资成本；另一方面，金融机构也会考虑到融通资金的安全性，出于审慎性原则，对资金投放的审核机制更为严格，要对项目做尽职调查和评审，复核项目的可行性。

其次，是风险大。PPP模式的创新之处在于政府和社会资本合作，组成项目公司（SPV），共同参与基础设施和公共服务建设，双方风险共担、收益共享。对于资金方而言，与原有的政府直接提供服务相比,政府信用转变为项目公司信用，由于参与项目的社会资本资质良莠不齐，导致PPP模式的信用风险加剧。金融机构会对项目执行中的现金流、资产处置等加以限制和监控，以减少融资风险。

最后，是收益低。结合公开招标和现已落地的PPP项目，不难看出，目前中国PPP项目的收益率不会太高。确实，现有的PPP项目多为长期微利项目，收益率基本上在6%-8%左右，有的甚至还未探索出成熟的盈利模式，市场上缺乏优质项目的抱怨不绝于耳。在这样的背景下，项目方难以获得超额收益，能够承担的资金成本相对有限，自然难以吸引金融机构为项目融通资金。

而发改委更愿意采用招标投标法，认为国内做PPP项目的基本都是工程公司，对招投标法比较熟悉，对政府采购法不太了解。所以，在专门的PPP法规尚未出台之际，PPP的法律之争主要源于《政府采购法》和《招标投标法》的冲突。

从适用范围来看，在使用财政性资金对公共产品进行购买时通常使用《政府采购法》，而社会资本通过投标的方式参与和政府共建PPP项目一般参考《招标投标法》，前者的监管部门是各级人民政府财政部门，后者的监管部门是国家发改委。

两者在应用过程中最大的分歧就在于价格和方案是否是被事先知晓——《政府采购法》规定了公开招标、邀请招标、竞争性谈判、单一来源采购、询价和国务院政府采购监督管理部门认定的其他采购方式六种采购方法，并对每一种采购方式的适用范围和操作流程进行了详细的说明。

而《招标投标法》仅分为公开招标和邀请招标两种方式，并且规定在确定中标人前，招标人不得与投标人就投标价格、投标方案等实质性内容进行谈判。所以在价格和方案方面，严格地执行一项法规的流程就会与另一项法规产生冲突，目前的解决方案是政府在引入社会资本之前就事先确定并公布采用政府采购的形式还是招标的形式。

国家推进PPP相应对策

2016年2月29日，财政部“PPP综合信息平台运行”正式启动。全国各地PPP项目的签约情况、项目进程都可以通过该平台进行跟踪。根据财政部此前发布的《关于规范政府和社会资本合作（PPP）综合信息平台运行的通知》和《政府和社会资本合作（PPP）综合信息平台运行规程》，未来，国家级和省级示范项目、各地PPP年度规划和中期规划项目均需从综合信息平台的项目库中筛选和识别。未纳入综合信息平台项目库的项目，不得列入各地PPP项目目录，原则上不得通过财政预算安排支出责任。此举实为将财政支持作为手段，为PPP项目做了分类。

同时，财政部于3月1日，联合英国驻华大使馆、中国法学会在北京联合举办PPP法治建设国际研讨会。从财政角度出发提出我国PPP立法的顶层设计理念，并进一步厘清PPP立法的相关基本问题，并结合我国PPP项目操作中面临的合同属性、争议解决、土地取得、资产权属等实际法律冲突和障碍提出解决建议和路径。而在《基础设施和公用事业特许经营法》方面，3月11日，发改委召开基础设施和公用事业特许经营立法工作领导小组第一次会议，表示要进一步加强与世行、亚行及有关国家的合作，强化外脑支撑，借助专家团组，开展专题研究，对立法草案进行论证。

在李克强总理于3月4日的《政府工作报告》中强调：“采用政府和社会资本合作模式，用好1800亿元引导基金之后”，近期，财政部与国内10家大型金融机构、投资机构共同发起设立中国政府和社会资本合作（PPP）融资支持基金，即1800亿元引导基金。地方基金大多投资于交通运输、水利公共设施、城建等重点领域的PPP项目——有11支拟投资于交通运输领域、9支拟投资于水利公共设施领域、7支拟投资于市政城建领域的PPP投资基金，这与我们统计的已签约PPP项目数量极为吻合，可见在全国范围内对PPP基金的管理符合市场化的原则。

结合整体政策发展来看,2014年至2016年，中央各部委针对基础设施和公共服务领域建设共发布了二十余项政策文件，涵盖了诸多重要工程与服务领域，其中包括养老服务设施、医疗设施、城市地下管线、铁路建设、新能源汽车充电设施、城镇保障性安居工程、重大水利工程、电力工程、水污染防治工程、收费公路领域、公共租赁住房、城市公立医院、交通运输、城镇棚户区和城乡危房改造、城市停车设施、城市地下综合管廊、旅游服务领域、公共服务领域等。随着政策体系和法律的完善，未来，社会资本的投资机遇将会不断增加，适时抓住机遇并有效投资必将带来财富的持续增长。

整体来看，目前民营企业的项目融资除了有限的银行贷款以外，向社会融资成为了不可避免的选择。不过，基于金融服务业的快速发展，目前民营企业的融资途径也在慢慢增多，比如在证券交易所发行企业债；通过网络平台借贷（P2B）；通过私募基金募集；还有在运营项目时根据可预期的收益发行资产证券化产品等——如世界五百强太平洋建设集团通过联合上海元亨祥基金集团发行投向为基建项目的私募基金，融得了百亿级的建设资金。