所住并非“穷人” 谁住进了广州配建保障房？

当商品房配建保障房成为大势所趋，预备在这样的地块上投资置业的购房者，与真正意义上的“穷人”为邻的概率会有多大？在广州，这一概率不到10%，未来或许更低。

保利投顾研究院提供给财新记者的数据显示：2011年4月28日，广州首宗竞配建地块成交。此后，广州市共计成交住宅用地259宗，其中配建保障房的地块为57宗，占全部成交住宅用地的22%。

图片来自视觉中国

广州在这些地块上配建的保障房面积共计201.63万平方米。保利投顾研究院监测的数据显示：这些配建在商品房小区中的保障房，主要用作回迁房、政府性房源、公租房、定向宿舍等，其中有部分地块是回迁房和人才公寓或公租房混合。

规模最大的是回迁房。其中纯回迁房的配建面积约为97万平方米，占比高达48%，成为配建保障房的主力。

规模仅次于回迁房的是政府性房源，配建面积约为36万平方米，占比约为18%。其次是人才公寓，配建面积约为17万平方米，占比约为8.5%。另有大约2.2万平方米的面积，混合了人才住宅与回迁房，占比约为1%。

回迁房、政府性房源与人才公寓、人才住宅等，其保障对象显然并非传统意义上的“穷人”。统计显示，上述用途的房源已超过全部配建保障房的四分之三。

财新记者注意到，共有9宗于2014年1月以前出让的地块，未能明确标识用途。这部分配建面积约为30.5万平方米，占比约为15%。财新记者电话联系上其中两家开发商，对方均表示，该地块主要用于“高端人才住房”。

真正明确标识用于“公共租赁住房”的地块，配建面积不到7万平方米；另有大约9.5万平方米，混合了外来务工人员公租房与回迁房。即便二者相加，规模也不超过全部配建保障房的10%。

财新记者采访的多名专家均认为：目前保障房的概念已经泛化，几乎已将所有政策性房源涵盖在内，其居住对象中，“穷人”并不多见。

数据显示：广州配建在商品房地块上的保障房，仅有2011年至2012年期间有公共租赁住房。自2012年11月之后出让的配建保障房地块，仅有一块地的用途显示为“外来务工人员公租房+回迁房”，其余地块配建的保障房，全部为回迁房、人才公寓、政府性房源。

一名接近广州市政府部门的人士告诉财新记者：保障房并非不再安置“穷人”，广州仍有一些由政府主导的保障房工程尚未完工，政府仍将为“穷人”兜底，只是不再将“穷人”集中安置在商品房配建保障房的小区里。

保障房“充数”

所谓保障房，最初是指政府为中低收入住房困难家庭所提供的，限定标准、限定价格或租金的住房。

公开资料显示，在2005年，广州对“低收入住房困难”家庭的界定是——具有城镇户籍且自有产权住房人均居住面积在10平方米以下、上一年家庭人均可支配收入低于18287元。

真正符合上述条件的家庭，在广州并不算多。广州本地多家媒体都在2007年11月报道称：3148户“双特困”家庭已经分配至若干个社区中的廉租住房，当年12月起就可陆续入住。广州2005年统计在册的5643户特困户住房问题已得到全面解决。

就在广州将上述低收入人群的住房问题解决后，中国开始大规模建设保障房。在2007年至2009年的全球经济危机过去后，中央政府提出保障房建设目标，从2009年的300多万套，提高到2010年的500多万套；到了2011年初，中央政府更是提出“未来五年建成3600万套保障房”的目标，并明确2011年和2012年各1000万套。

目标层层分解，经济实力雄厚的地方政府是建设保障房的主力。公开资料显示：仅在2011年这一年，广州市就计划筹建保障房84959套。当时就有媒体质疑：建设这么多套保障房提供给谁住？

现在答案揭晓了，但这并非仅仅是分配公平的问题。

广州市扩大了保障对象的范围，将家庭年人均可支配收入低于20663元、人均建筑面积低于15平方米的困难家庭，纳入保障序列。根据2008年的测算，这部分人群共有77177户。公开资料显示：到2013年4月，广州市对外宣布，这部分人群也已经实现“应保尽保。

然而从完成任务上看，广州仍然需要更多的保障房。广州市城市规划委员会委员、华南理工大学教授袁奇峰在接受财新记者采访时称：广州市为了完成保障房任务，多种性质的房屋都被拿来“充数”——这包括回迁房、一些企事业单位的员工宿舍等等。广州甚至公开允许非房地产开发企业建设“单位解困房”，并试图将其纳入广州保障房序列。

据财新记者了解，在实际操作中，“单位解困房”采用了变通的手段，即由政府建设保障房后，再分配给单位。

这有其特定的历史背景。保利地产首席分析师吴定金告诉财新记者：在中国住房市场逐渐过渡到商品房市场后，双轨制的住房体系也随之建立起来。对一些原本打算为员工解决住房问题的单位，各地政府收集了信息，准备统一安排。当社会最底层的“穷人”解决了住房问题，这些拥有土地的企事业单位，也开始要求政府为无房职工提供住房。

“相比允许单位自行建房，由政府统一规划和部署，通过市场化、专业化的方式进行统一设计、建设和分配，显得更为有效、更为可控。”吴定金说。他考察了中国多个城市后发现：中部很多城市由于未能有效规范单位自建房市场，反而使得整个住房市场不够市场化，资源分配不够合理，当地商品房市场的发展亦较其他城市缓慢得多。

在各个城市都有明确的保障房套数要求下，这部分单位住房，最终成为保障房数据中举足轻重的一部分。

保障房成为城市“发展工具”

随着保障房日益泛化，住进保障房的人群形形色色。袁奇峰认为：在目前的情况下，保障房的作用已经逐渐从“促公平”转变为“促发展”。

与保障房制度对应的商品房市场，就像一个筛子。它用不同价格的房子，将拥有不同经济实力的人群“筛”到了城市中的不同小区——在一线城市，一路飙升的房价，已经将越来越多的人抛出商品房市场。

“传统的中产阶级概念，出现了断裂。”中山大学政治与公共事务管理学院教授郭巍青在接受财新记者采访时指出，目前人们的受教育水平，和他们所拥有的经济实力、社会地位，已经不再平衡。

“在以前，接受了高层次的教育，对应就能找到不错的工作，拥有不错的收入，并因此拥有住房、小汽车，从而拥有不错的社会声誉。”郭巍青说，“但是现在，接受了良好教育的人群，或许能够有一份体面的工作，经济收入也不算太差，但相对于飙升的商品房价来说，确是远远不够的。”

这部分人群曾被称为住房保障的“夹心层”，若从社会地位上看，他们依然存在巨大的上升空间。诸多地方政府已经意识到：若因高房价逼迫这一“夹心层”离开，城市竞争力将受到极大损害。

“以房留人”，因此成为各地政府争夺人才的重要策略——人才住房、人才公寓随之层出不穷。“这些保障房保障的是一个城市的竞争力。”袁奇峰说。

一个最为明显的信号是：在2017年初，广州已经取消对新就业无房职工申请公租房的收入和资产限制；这一政策又于2017年9月初惠及到来穗务工人员。广州公租房对这部人承租人的经济要求仅限于：“在广州无自有产权住房、未承租直管公房或单位自管房、且未在广州享受公租房保障。”

这一变化，在实际上挑战了人们对保障房“保公平”的认知。袁奇峰认为，应将这类“促发展”的住房，从名称上与“保公平”的保障房分离，比如将其划分为“政策性住房”。此外，这类“促发展”的“政策性住房”不应该挤占“保公平”的“保障性住房”指标。

这在深圳已有先例。2016年底发布的《深圳市住房保障发展“ 十三五” 规划》显示：深圳市对现行住房保障政策体系作出重大调整，将人才安居政策从住房保障政策中相对分离，形成以人才住房与保障性住房双轨并行为核心的公共住房体系。

深圳市政协委员、住房研究会会长陈蔼贫在2017年初接受财新记者采访时曾称：“人才住房政策不应被视为人才的基本权利，而是深圳市对人才的奖励。也因此，人才安居住房和对低收入者的保障性住房要划清界限。” ■

（实习记者方祖望对本文亦有贡献）