《北京城市总体规划（2016〜2030）》历时三年、七易其稿，终于上报审批。一个值得注意的细节是，之前“北京总规”仅报国务院审批，而此次是上报中共中央、国务院审定，这在城市规划审批中极为罕见。
北京城市规划展览馆里的城市模型。图｜CFP
《中国新闻周刊》记者｜蔡如鹏
本文首发于2017年7月12日总第812期《中国新闻周刊》
备受外界关注的《北京城市总体规划（2016〜2030）》（以下简称新版“北京总规”）审批工作有了新的进展。据《北京日报》近日报道，6月27日上午，习近平主持中央政治局常委会议，专题听取北京城市总体规划编制工作的汇报，并发表重要讲话。
新版“北京总规”的编制工作起步于2014年初。经过三年的打磨，于今年5月17日在北京市委第十一届十四次全会审议通过，并正式上报中共中央、国务院审定。一旦批准，新版“北京总规”将成为北京城市发展的法定蓝图，对今后十几年的空间布局起到指导和约束作用。
从之前北京市政府对外公布的信息看，新版“北京总规”很可能将拉开北京城市功能空间重组的序幕，改变单中心聚集、城市“摊大饼”的发展模式。
6月19日，北京市委书记蔡奇在中共北京市第十二次代表大会上也表示，未来五年，北京发展将形成新骨架，对北京老城进行重组，推进建设北京城市副中心，整体上形成“一核一主一副、两轴多点一区”的城市空间布局。
新版“北京总规”在上报前，曾在今年3月29日在北京市规划展览馆进行了为期30天的公示，征求市民意见。
当时，在公示的草案中，对北京城市空间布局的规划方案是“一主、一副、两轴、多点”（“一主”指中心城区，即城六区；“一副”指北京城市副中心；“两轴”指中轴线及其延长线、长安街及其延长线；“多点”指门头沟、房山等10个周边城区），并没有提及“一核”和“一区”。
今年5月17日北京市委第十一届十四次全会对新版“北京总规”草案进行了审议。会后，有关北京城市空间布局的提法，发生了明显的变化。
据《北京日报》报道，时任北京市委书记郭金龙在会上指出，北京要构建“一核一主一副、两轴多点一区”的城市空间结构。但报道并没有说明，新增的“一核”、“一区”具体指什么，以至于有媒体猜测“一区”可能指刚刚设立的雄安新区。
不过，这很快被证实是一种误解。负责牵头“北京总规”编制工作的北京市规划和国土资源管理委员会第二天就在其官方微博上辟谣，称“一核”是指首都功能核心区；而“一区”则是指以西北部山区为主的生态涵养区。
“一区”所指的范围比较明确，但“一核”具体包括哪些区域，目前的官方文件中并没有明确说明。不过，在公示的新版“北京总规”草案中，曾提到按功能将中心城区划分为核心区、西北部地区、东北部地区和南部地区。其中，核心区是政治中心、文化中心和国际交往中心的核心承载区；历史文化名城保护的重点地区；彰显国家形象的重要窗口，主要指东、西城。
东、西城不仅是中央及各部委办公的主要区域，也是北京老城的所在地。自2010年7月北京原“东西文武”四区合并为两区后，一直有呼声呼吁东、西城进一步合并。
此次，新版“北京总规”提出“一核”的概念，并置于空间布局的首要位置，让外界纷纷猜测，随着北京中心城区非首都功能的疏解，东、西城很可能会合并重组，成立新的行政区。
一位曾参与上一版（2004年版）“北京总规”编制工作的规划专家在接受《中国新闻周刊》采访时表示，城市规划中有关行政区划的内容，在正式公布前都是涉密的。不过他认为，从现在已公开的信息看，北京现有行政区划进行调整的可能性极大。
“在新版‘北京总规’送审稿中，‘一核’与‘一主’、‘一副’在表述上是并列的，但在现有的行政区划中，核心区所在的东、西城都属于中心城区，也就是在‘一主’的范围内。这在逻辑上明显不通，除非把‘一核’从‘一主’中剥离出去。”
这位不愿具名的规划专家推测，将来很可能会对东、西城区进行合并重组，并在此基础上设立相对独立的中央政务区（或中央办公区），也就是新版“北京总规”中提出的“一核”。
持同样观点的还有方正证券首席经济学家任泽平。这位国务院发展研究中心宏观部原研究室副主任撰文分析，随着雄安新区设立、通州副中心建设加快、北京市级机关东迁，老城重组有望提上议事日程，中央政务区或呼之欲出。
2015年初，习近平主持召开中央财经领导小组会议，审议《京津冀协同发展规划纲要》。习近平在会上提出了“多点一城、老城重组”的思路。其中，“一城”即中共中央、国务院于今年4月1日批准设立的雄安新区。
任泽平分析称，如果“老城重组”只是一般的行政区划调整，这断然不能与被称为“千年大计、国家大事”的雄安新区并列成为中央推进京津冀协同发展的重要思路。因此，很可能是指设立中央政务区。
日前，北京市委常委会在召开扩大会议传达学习习近平在中央政治局常委会会议审议新版“北京总规”时的讲话精神时，再次将“一核”与北京城市副中心、雄安新区同时提及。
会议指出，领会习近平讲话精神，要把握三个关系。除了“都”与“城”、“舍”与“得”之外， 还要把握好“一核”与“两翼”的关系。
继北京城市副中心、雄安新区这“两翼”揭开面纱后，不少人预测中央政务区（即“一核”）或将浮出水面，成为京津冀协同发展这盘大棋中最后、也是最关键的落子。
在任泽平看来，设立中央政务区至少有两层重要意义。其一是进一步加强千年古都的保护与传承；其二是理清北京作为首都和一级地方政府之间的内在矛盾，有利于加快非首都功能疏解、治理北京大城市病及促进京津冀协同发展。
2016年，时任北京市常务副市长的李士祥曾经在接受媒体采访时表示，东城区与西城区的合并是老城重组，不能简单地理解为合并。重组不是一个简单的拼盘，前提还是要完善首都的城市规划。此事还需要进行充分的论证，过程复杂，目前尚无时间表。
事实上，这几年东、西城已经开始了人口和产业的疏解工作。到2016年年底，面积92.4平方公里的东、西城，有常住人口214万、户籍人口244万。按照北京市政府规划，到2020年，东、西城将疏解33万居住人口；到今年年底，所有生产制造业企业将全部退出东、西城。
任泽平认为，随着北京市级机构确定年底东迁通州副中心、非首都功能加快疏解、低端业态调整退出、集体户空挂户清理、环境整治和棚改项目推进等，老城重组的条件已经日趋成熟。
此前，《财新》杂志援引知情人士的消息，称新版“北京总规”送审稿已经为中央政务区在空间上预留了位置。不过这位知情人士也表示，设立中央政务区及其具体规划，不是由北京市和相关部门研究论证的，需要中央部门研究定夺。
前述参与2004年版“北京总规”编制工作的规划专家也向《中国新闻周刊》表达了相同的观点。他告诉记者，一个城市的总体规划，只涉及该地区发展框架性的、方向性的原则问题，不会太细，更不会越权。
这位规划专家推测，如果确要设立中央政务区，那么很可能也是先调整现有的行政区划，但不论是前者还是后者，都不是“北京总规”职责范围之内的事情。
3月28日，工作人员向媒体介绍《北京城市总体规划（2016年-2030年）》草案的相关内容。图｜新华
最早公开提出中央政务区这个概念的，是北京市政协委员、北京国际城市发展研究院院长连玉明。
2015年11月，连玉明在国际城市论坛京津冀协同发展年会上提出，北京在“十三五”期间最重要的是办好两件事，一是加快城市副中心建设；二是推动老城重组，优化调整东、西城行政区划，建立中央政务区或首都区。
几个月后，连玉明又在北京2016年两会上拿出提案，建议加快建立中央政务区。
他在提案中说，中央明确“四个中心”首都城市战略定位和京津冀协同发展，为建立中央政务区提供了最好的时机。推动东西城区行政区划调整，强化中央政务服务功能，弱化中心城区的经济功能，符合中央要求。
连玉明告诉《中国新闻周刊》，2010年原“东西文武”四区合并为东、西城后，他就一直在关注首都核心区优化整合的问题。
后来，在编制北京市西城区“十三五”规划纲要时，他越来越觉得2010年的行政区划调整不彻底，没有从根本上破解一些阻碍北京城市发展的深层次问题。
“比如，行政区划调整后的东、西城两区仍然没有摆脱既要搞服务又要搞经济的矛盾，导致北京中心城区非首都功能仍在不断聚集，‘大城市病’愈演愈烈。”他认为，应该进一步推进东西城合并，建立专门服务于中央和国家的北京政务中心区，成为一个以中央政务服务为主导功能的首都核心功能区。
在北京，与连玉明观点一致的人并不在少数。也是在2016年北京两会上，九三学社北京市委提交了一份题为《疏解非首都功能形势下的旧城保护工作》的提案，建议东城、西城区两区合并，建立北京中央区，以此提升古都保护的全局意识，科学规划北京市中央区疏解工作。
有数据显示，在1990年至2003年的13年间，北京共拆除胡同639条，是前40年的3.1倍。北京老城传统风貌区面积仅占老城面积的19.82％。
在这份提案中，九三学社北京市委列举了东城区翠花胡同被侵占的例子。翠花胡同东口被正在施工的嘉德艺术中心大厦侵占，近700年的胡同东段消失，黎元洪总统府围墙界碑险遭破坏。
九三学社北京市委提出：“如果在北京疏解非首都功能的工作中不重视古都风貌保护、文化遗产保护，就可能出现文化遗产保护形势的恶化。”
如何解决旧城保护中出现的各种问题？九三学社北京市委认为，设立中央区是一个很好的办法。因为，这对于老城保护统一布局有利，既可以在疏解非首都功能工作中提高古都保护的理念，提高工作效率，也可以进一步强化老城整体保护作为疏解非首都功能工作中的指导思想之一，提升古都保护的全局意识，科学规划北京市中央区疏解工作。
九三学社北京市委还呼吁以市委市政府为首的机关、单位迁出老城，作保护老城遗产表率，“以后也应当不再在老城区新建任何大型商业娱乐场所，不再向老城内新迁入大型党政军机关和高等院校及研究机构。”
有关东、西城合并重组的呼声，事实上由来已久。据前述参与上一版“北京总规”编制工作的规划专家透露，当年在编制2004年版“北京总规”时就有相关的备选方案。
不过，现有行政区划的合并，会给地方政府带来很大的挑战。一个最现实的问题就是，合并后会造成行政岗位的大量缩减，如何安置冗余的人员是一个很头疼的难题。
据这位规划专家透露，2010年因原“东西文武”四区合并而产生的富余人员，到现在为止北京市都还没有完全消化掉。
很可能正是出于上述因素，有关北京老城重组的话题，多年来一直是雷声大雨点小。而真正把这项工作提上日程的，还是2014年中央出台的京津冀协同发展战略以后，尤其是此后习近平两次视察北京，使相关工作开始驶入快车道。
嘉德艺术中心大厦效果图。九三学社北京市委多次公布东城区翠花胡同东口被嘉德艺术中心大厦侵占的事例，近700年的胡同东段消失，黎元洪总统府围墙界碑险遭破坏，认为东西城合并将有助于北京老城的保护。图｜网络
2014年2月26日，习近平视察北京，要求坚持和强化北京首都核心功能，调整疏解非首都核心功能，努力把北京建设成为国际一流的和谐宜居之都。
在这次视察中，习近平还主持召开座谈会，专题听取京津冀协同发展工作汇报，将其上升为国家战略。
2015年4月，中央正式通过了《京津冀协同发展规划纲要》。在审议纲要时，习近平进一步提出了“多点一城、老城重组”的发展思路。
很快，这一思路被列入北京市“十三五”规划之中。2016年1月，时任北京市长王安顺在当年的政府工作报告中也明确表示，北京将推动老城功能重组，强化核心区政治活动、文化交流和国际交往等服务功能。
此次新版“北京总规”送审稿为何在布局中增加“一核”，官方至今没有对外说明原因。但外界猜测，这很可能与中央提出的老城重组思路有直接关联。
国家发改委国土开发与地区经济研究所所长史育龙在接受《中国新闻周刊》采访时表示，与前几个版本相比，新版“北京总规”一个很大的不同，是时代背景发生了很大的变化。因为京津冀协同发展战略的需要，编制工作要更多地考虑区域间的联系与互动，有更大的视野。
新版“北京总规”在其开篇的《说明》中也明确写道：为什么编制城市总体规划？为贯彻落实习近平总书记2014年2月26日和2017年2月24日视察北京的重要指示，深入思考“建设一个什么样的首都，怎样建设首都”这一核心问题。
北京市规划和国土资源管理委员会在答复《中国新闻周刊》采访的一份书面材料中也提到，“此次规划历经三年、七易其稿，就是要站在新的历史起点上，对党中央、国务院重大战略部署和做好首都各项工作指示的具体落实，体现了重大转折期首都发展的新理念、新要求、新期待。”
从公示的草案看，新版“北京总规”的确体现了中央的要求，是一个名副其实的“减量规划”，确定了人口总量上限、生态控制线和城市开发边界三条红线。
根据这份规划，北京将按照以水定人、以水定地的要求，确定全市常住人口到2020年控制在2300万人以内（2016年北京的常住人口为2173万人），2020年以后长期稳定控制在2300万人左右。2020年城乡建设用地规模逐步减量到2860平方公里左右（北京现有的城乡建设用地规模为2921平方公里），2030年进一步减至2760平方公里左右。
一个值得注意的细节是，之前“北京总规”仅报国务院审批，而此次是上报中共中央、国务院审定，这在城市规划审批中极为罕见。
中国区域科学协会会长、首都经贸大学副校长杨开忠认为，中央之所以对新版“北京总规”格外重视，是因为在新的历史阶段，这份蓝图对建设什么样的首都、怎样建设首都、贯彻落实京津冀协同发展战略，具有非同一般的战略意义。
按照新版“北京总规”，老城重组将是整个北京城市规划中的重要一环。在杨开忠看来，当前推动老城重组的意义已经不再局限于北京，“还在于与城市副中心、雄安新区共同形成‘一核两翼’的首都空间战略布局，进而推动京津冀协同发展，和以首都为核心的世界级城市群建设。”
外界认为，如果老城重组后设立中央政务区，首都职能将划归给中央政务区，未来首都或与北京分开，首都是首都，北京是北京。
国家规划专家委员会委员、中国人民大学区域与城市经济所教授张可云，长期跟踪研究北京的发展。他在接受《中国新闻周刊》采访时表示，北京之所以会出现“大城市病”，就是没有处理好“都”与“城”的关系，兼具了太多的职能。
作为首都，中央不需要北京大力发展经济；但作为一级地方实体，北京则具有大力发展经济的内在动力。
“由于北京具有首都优势，其资源配置及收入增长的机会并不被公平和效率的原则所支配，出现了要素只进不出或者只输出低级要素而留住高级要素的局面。”张可云说，“换言之，北京的首都属性固化了北京与其他地区的要素流动方向。”
在张可云看来，要解决北京的“大城市病”，就必须要把“首都属性”与“北京属性”区分开。
北京大学首都发展研究院院长李国平也告诉《中国新闻周刊》，处理好“都”与“城”的关系，就是要疏解北京非首都功能，围绕“都”的功能来谋划“城”的发展，同时以“城”的更高水平发展服务保障“都”的功能。
一些学者认为，此次新版“北京总规”新增的“一核”，与城市副中心、雄安新区实际上形成了呼应，后者是承接北京非首都功能，前者则是强化首都核心功能。
南京大学城市科学研究院副院长、城市规划专家胡小武指出，非首都功能逐渐转移到其他区位后，势必会突出某些区位从而推动北京的首都核心功能的有机集中。他认为，这是新版“北京总规”中提出的一个很重要的变化。
江苏省社科院区域现代化研究所助理研究员何雨则认为，新版“北京总规”将拉开北京城市功能空间重组的序幕，而空间重组的核心目标，就是为“一核”腾笼换鸟，并由此重构北京城市的新动能与新形态。
美国华盛顿哥伦比亚特区。华盛顿哥伦比亚特区的最高权力机构为美国国会。但是华盛顿市民在众议院仅有一名没有选举权的代表，在参议院没有代表。图｜网络
如果设立中央政务区，应该采用什么管理模式？
任泽平分析，未来中央政务区有两种选项：其一，成立中央政府派出机构（如管委会），虽然在行政区划上仍属北京，但主要事务不再由北京市负责。在派出机构模式下，中央政务区不能设置人大、政协，公民的选举权和被选举权只能通过北京实现。其二，成立省级政府，完全与北京脱离。这种模式意味着完全的“新首都”，需要修改宪法。
相比之下，任泽平认为，短期内采用第一种选项的可能性较大，即成立中央政府派出机构。
在任泽平看来，第一种选项与美国华盛顿特区的模式有一定相似之处。美国华盛顿特区面积178平方公里，人口约65万，直属于美国国会、不隶属于任何一个州，在众议院仅有一名没有选举权的代表，在参议院没有代表，有3张总统选举人票。
不过，连玉明不同意把中央政务区建成一个像美国华盛顿特区、澳大利亚首都特区那样的首都特区。
“美国和澳大利亚是联邦制国家，这种首都特区的行政设置比较适用。”他解释说，“但设立首都特区不符合我国行政区划设置的法理基础，容易给京津冀区域本来就比较复杂的行政协调增加更大的难度，还会削弱北京未来作为京津冀世界级城市群中心城市的实力。”
他认为，建立中央政务区比较现实的路径，应该是进一步推进东、西城合并，建立专门服务于中央和国家的政务中心区，成为一个以中央政务服务为主导功能的首都核心功能区。
赞成连玉明观点的声音似乎更多一些，不少学者都认为在现阶段设立首都特区不现实。除了法理基础、行政体制等因素之外，一个更有说服力的理由，是这与京津冀协同发展战略的初衷背道而驰。
因为，首都特区和北京市一旦分离，未来北京几乎所有重要的市政公用设施都会跨行政区划，如北京地铁1号线、4号线、5号线、6号线等，在管理协调上更加复杂。如果协调不好，这不但不利于京津冀地区的协同发展，反而会增加融合的难度。
另外，即便老城重组，是否取名为中央政务区，目前的看法也不一而足。
“中央政务区应该是功能意义，而非行政管理意义上的一个分区”。杨开忠说，“即使未来东、西城合并为一个行政区，也不宜叫做中央政务区。因为东、西城区不仅是政治中心的核心承载区，也是文化中心的核心承载区，叫中央政务区不利于发挥文化中心的作用，不利于历史文化的保护。”
《国际金融报》此前曾引述一位知情人的消息说，在新版“北京总规”预留的位置中，中央政务区仅包括两块区域，一是长安街天安门为中心的带状区域，还有西北边海淀区内的一小片区域，面积并不大。
如果这一消息确凿，那么未来的中央政务区很可能不是一个行政区，而仅仅是一个功能区的概念，该区域将以中央机关布局为主。而重组后的老城，或将采用其他的名字命名，比如老城区、中央区或首都区等。不过，这都还有待官方最终消息的确认。★
（实习生陈瑞对本文亦有贡献）
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