同一污染环境、破坏生态的行为（以下简称“生态环境损害行为”）往往可以同时侵害特定主体的民事权益以及生态环境公共利益，被侵权人或者其他主体为防止民事权益或生态环境损害的发生、扩大所支出的合理费用，理应由侵权人最终承担。其中，被侵权人为防止民事权益损害的发生、扩大而产生的合理费用，属于《民法典》第1229条所规定的侵权请求权的固有作用范围，被侵权人可以通过生态环境侵权诉讼（即以“环境污染责任纠纷”或“生态破坏责任纠纷”为案由）向侵权人追偿。与此不同，被侵权人采取的预防措施超出救济民事权益的必要范围，但没有超出防止生态环境损害发生、扩大的合理范围，或者侵权人、被侵权人以外的其他主体采取旨在防止生态环境损害发生、扩大的应急处置措施的，由此发生的合理费用应以何种请求权基础以及何种诉讼形式向侵权人追偿尚且存在争议。特别是各级人民政府及其有关部门和企业事业单位根据《环境保护法》第47条以及《突发事件应对法》（2024年6月28日修订，自2024年11月1日起施行）的有关规定对突发生态环境事件依职权采取应急处置措施的，不再保障侵权人根据《民法典》第1234条、《行政强制法》第50条享有的自行履行义务机会，使得应急处置费用的追偿面临更加复杂的局面。
有鉴于此，本文以实际支出者向侵权人追偿应急处置费用的请求权（以下简称“应急处置费用请求权”）及其实现程序为研究对象，在厘清应急处置事务归属主体的基础上，详细分析不同情形下应急处置费用请求权的性质，促使应急处置费用请求权的实现程序朝着降低求偿成本以及激励应急处置的方向发展。
一、突发生态环境事件
应急处置事务的交错配置
根据《环境保护法》第6、47条以及《生态环境侵权解释》第22条第1款的规定，在发生或者可能发生突发生态环境事件时，企业事业单位应当立即采取应急处置措施，县级以上各级人民政府及其有关部门（以下简称“政府”）也应当及时启动应急处置措施，被侵权人可以采取防止损害发生和扩大的必要措施。此外，基于生态环境保护的公众参与原则（《环境保护法》第5条），与突发生态环境事件没有利害关系的公民、法人和其他组织（以下简称“不相关者”）有义务参与突发事件应对工作（《突发事件应对法》第23条），而政府负有“依法公开环境信息、完善公众参与程序，为公民、法人和其他组织参与和监督环境保护提供便利”的职责（《环境保护法》第53条）。为此，《最高人民法院关于审理环境民事公益诉讼案件适用法律若干问题的解释》（法释〔2015〕1号公布，法释〔2020〕20号修正，以下简称《环境公益诉讼解释》）第19条第2款、《最高人民法院关于审理生态环境损害赔偿案件的若干规定（试行）》（法释〔2019〕8号公布，法释〔2020〕17号修正，以下简称《生态环境损害赔偿规定》）第19条均默认生态环境保护民事公益诉讼原告可以对突发生态环境事件采取应急处置措施。由此可见，侵权人负有应急处置的责任，政府负有应急处置的职责，被侵权人享有应急处置的权利，而不相关者亦被鼓励采取应急处置措施。
（一）政府的应急处置职责
《宪法》第26条第1款规定：“国家保护和改善生活环境和生态环境，防治污染和其他公害。”为了履行国家保护生态环境的宪法义务，《环境保护法》第47条第2款、《海洋环境保护法》第28条第5款明确规定，政府对突发生态环境事件负有应急处置职责。
尽管应急处置费用理应由造成生态环境损害的侵权人承担，但政府的应急处置职责不同于行政强制执行中的“代履行”职责。《行政强制法》第51条第2款关于“代履行的费用按照成本合理确定，由当事人承担”的规定，通常不能作为政府向侵权人追偿应急处置费用的法律依据。这是因为作为行政强制执行方式的代履行，以行政机关对侵权人作出行政决定、侵权人逾期不履行后经催告仍不履行行政决定载明的给付义务作为适用条件。尽管《行政强制法》第52条授权行政机关在“需要立即清除道路、河道、航道或者公共场所的遗洒物、障碍物或者污染物”的情形下可以直接决定立即实施代履行，但仍以“当事人不能清除”作为适用条件。按照行政代履行制度的适用条件，政府在采取应急处置措施之前至少应当调查侵权人及其履行能力，这明显无法满足突发生态环境事件应急处置的紧迫性需求。
如前所述，政府对突发生态环境事件采取应急处置措施，乃是其代表国家履行生态环境保护宪法义务的独立活动。政府既无须作出责令侵权人履行应急处置责任的行政决定，也无须考虑侵权人是否明确、是否具备应急处置能力、是否逾期未履行应急处置责任等因素。根据《突发生态环境事件应急处置阶段直接经济损失评估工作程序规定》（环应急〔2020〕28号）的规定，包含污染处置费用、保障工程费用、应急监测费用、人员转移安置费用、组织指挥及后勤保障费用在内的应急处置费用属于“突发生态环境事件应急处置阶段直接经济损失”（第3条），由各级生态环境部门在本级人民政府的统一部署下组织评估（第5条），其评估结果可以作为生态环境损害赔偿、提起诉讼等工作的依据（第8条）。这意味着政府实际支出的应急处置费用属于生态环境损害行为造成的直接经济损失，理应由侵权人承担损害赔偿责任，但政府向侵权人追偿应急处置费用的请求权基础尚且存在争议。
（二）侵权人的应急处置责任
《环境保护法》第6条第3款规定：“企业事业单位和其他生产经营者应当防止、减少环境污染和生态破坏，对所造成的损害依法承担责任。”《民法典》第1167、1234、1235条以及《最高人民法院关于生态环境侵权案件适用禁止令保全措施的若干规定》（法释〔2021〕22号）第1条进一步规定，特定被侵权人有权请求侵权人承担“停止侵害、排除妨碍、消除危险等侵权责任”，“国家规定的机关或者法律规定的组织”（以下简称“公益代表人”）有权请求侵权人在合理期限内采取防止生态环境损害发生和扩大的必要措施。
由于民事责任强制实现方式的被动性难以满足突发生态环境事件处置的紧迫性需求，《环境保护法》第47条第3款从行政责任的角度要求企业事业单位在发生或可能发生突发生态环境事件时立即采取措施处置。《突发环境事件应急管理办法》（环境保护部令第34号）第23条第1款进一步强调“企业事业单位造成或者可能造成突发环境事件时，应当立即启动突发环境事件应急预案，采取切断或者控制污染源以及其他防止危害扩大的必要措施”。
可见，侵权人的应急处置责任具有民事责任与行政责任的双重属性。侵权人怠于履行作为民事责任的应急处置责任，特定被侵权人或公益代表人可以通过民事诉讼的方式请求侵权人实施应急处置事务或者支付代为实施应急处置事务的合理费用。侵权人怠于履行作为行政责任的应急处置责任的，行政机关可以责令其实施应急处置事务，侵权人经催告仍逾期拒不实施应急处置事务的，行政机关可以自行或者委托没有利害关系的第三人代为实施应急处置事务，并通过行政强制执行程序向侵权人追缴按照成本合理确定的行政代履行费用。尽管政府通常不能或不宜按照行政代履行规则实施应急处置事务，但也不能因此否认侵权人负有采取应急处置措施的行政责任。与特定被侵权人只能以追究侵权人民事责任的方式向其偿还应急处置费用不同，政府向侵权人追偿应急处置费用存在民事责任方案与行政责任方案两种截然不同的路径选择。
（三）被侵权人的应急处置权利
根据《生态环境侵权解释》第22、26条的规定，被侵权人有权采取旨在防止其人身、财产损害发生和扩大的必要措施，但无权请求侵权人赔偿“生态环境受到损害至修复完成期间服务功能丧失导致的损失”“生态环境功能永久性损害造成的损失”“生态环境损害调查、鉴定评估等费用”“清除污染、修复生态环境费用”“防止损害的发生和扩大所支出的合理费用”。因而，被侵权人仅在保护自身合法权益的必要范围内享有应急处置权利。“应急处置权利”意味着被侵权人对是否实施应急处置事务享有选择权，被侵权人不因没有实施应急处置事务而承担法律上的额外不利益。但是，被侵权人选择实施应急处置事务的，则应当尽到相应的注意义务。被侵权人因故意或者重大过失不当采取应急处置措施，并造成其民事权益损害发生或者扩大的，不仅因应急处置费用不构成“合理费用”而无法向侵权人追偿，而且侵权人可以基于过失相抵原理请求减轻损害赔偿责任（《民法典》第1173、1174条，《生态环境侵权解释》第26条）。
被侵权人仅有权在救济民事权益的必要范围内实施应急处置事务，但被侵权人在主观上为救济民事权益而实施的应急处置事务通常也具有救济生态环境的功能。在紧急情况下采取处置措施时，被侵权人往往难以准确判断是否超出救济民事权益的必要范围。如果被侵权人只能在救济民事权益的必要范围内向侵权人追偿应急处置费用，那么被侵权人在为救济民事权益而采取应急处置措施时畏手畏脚，为救济生态环境而实施应急处置事务的行为则完全沦为不可追偿合理成本的纯公益行为。因而，被侵权人采取的应急处置措施超出救济民事权益的必要范围，但没有超出救济生态环境的必要范围的，人民法院仅在救济民事权益的必要范围内支持其追偿应急处置费用的诉讼请求明显不当。
基于此，对《生态环境侵权解释》第22条第2款中“被侵权人同时请求侵权人根据民法典第一千二百三十五条的规定承担生态环境损害赔偿责任的，人民法院不予支持”的规定应当进行如下目的性限缩解释：人民法院仅不予支持被侵权人请求侵权人承担尚未实际发生或者已由其他主体实际支出的“防止损害的发生和扩大所支出的合理费用”。至于被侵权人实际支出的应急处置费用，若在救济其民事权益的必要范围内，被侵权人可以根据《生态环境侵权解释》第22条第1款的规定请求侵权人赔偿；若超过该必要范围，被侵权人仍可基于其他民事请求权向侵权人追偿。
（四）不相关者实施应急处置事务
《环境保护法》第6条第1款规定：“一切单位和个人都有保护环境的义务。”尽管该规定不意味着任何单位或个人对他人造成的突发生态环境事件负有应急处置的义务，但足以成为立法机关倡导不相关者积极实施应急处置事务的依据。基于生态环境保护的公众参与原则以及突发生态环境事件处置的紧迫性，司法解释容许乃至激励不相关者实施应急处置事务。根据《环境公益诉讼解释》第19条第2款的规定，检察机关或者符合《环境保护法》第58条所规定条件的社会组织（以下简称“环保组织”）因实施应急处置事务而发生的合理费用，可以在其提起的环境民事公益诉讼中向被告追偿。《生态环境损害赔偿规定》第19条规定，除非生态环境损害赔偿诉讼案件原告已经主张应急处置费用，实际支出应急处置费用的机关可以单独提起民事诉讼主张该费用，但已有人民法院受理生态环境损害赔偿诉讼的，实际支出应急处置费用的机关单独提起的诉讼案件应由该法院的同一审判组织审理。由于负有应急处置职责的“政府”仅限于“县级以上地方人民政府及其有关部门”，实际支出应急处置费用的“机关”未必负有应急处置职责。因而，检察机关、环保组织、行政机关均有可能属于已经实际支出应急处置费用的“不相关者”，前述司法解释通过认可应急处置费用请求权的方式间接引导“不相关者”实施应急处置事务。但是，对于实际支出应急处置费用的“不相关者”单独提起民事诉讼的性质及其请求权基础，现行法律及司法解释均没有予以明确规定。
综上所述，基于可持续发展的价值理念，生态环境保护应当采取政府、企业、社会、公民等主体多元共治体制机制。为了保障突发生态环境事件及时得到有效的应急处置，我国现行法律及司法解释对应急处置事务采取极为复杂的交错配置方案：政府负有应急处置职责；侵权人在公法及私法上负有应急处置责任；特定被侵权人在预防民事权益损害发生和扩大的必要范围内享有应急处置权利；特定被侵权人及公益代表人被倡导为了防止生态环境损害的发生和扩大而采取应急处置措施。在多重主体交错配置、公法责任与私法责任交融的语境下，实际支出者应当以何种请求权基础及诉讼形式向侵权人追偿应急处置费用成为亟须解决的理论难题。
二、实际支出者追偿
应急处置
费
用的请求权基础
侵权人因违反生态环境保护义务而负有作为第二性义务的应急处置行为给付责任，因怠于承担应急处置行为给付责任而负有作为第三性义务的应急处置费用给付责任。由于侵权人采取应急处置措施或者支付尚未实际发生的应急处置费用均直接服务于预防生态环境损害发生和扩大之宗旨，该应急处置费用请求权属于“以不特定第三人为实质当事人、以公益代表人为形式当事人”的生态环境公益侵权请求权。与此不同，已经实际支出的应急处置费用的追偿结果及追偿效率仅关涉特定主体的财产权益，追偿该费用的实际支出者与追偿结果之间存在固有的直接利害关系。即使认为实际支出者对侵权人享有应急处置费用请求权是不特定第三人对侵权人享有的应急处置费用请求权法定移转的结果，也丝毫不能改变实际支出者与应急处置费用追偿结果具有直接利害关系的事实。因而，实际支出者追偿应急处置费用的请求权不属于公益请求权。其中，政府实际支出的应急处置费用来源于财政预算的，对侵权人享有的应急处置费用请求权属于国益请求权。其他主体以自有财产实际支出应急处置费用的，对侵权人享有的应急处置费用请求权属于私益请求权。与其他实际支出者的应急处置费用请求权恒属于私法请求权不同，政府的应急处置费用请求权存在公法请求权与私法请求权两种不同的制度构建路径。
（一）追偿应急处置
费
用的公法请求权基础
分
析
根据《预算法》第27条第2款、《突发事件应对法》第44条、《海洋环境保护法》第7条、《环境保护法》第50条等规定，政府实际支出的应急处置费用来源于财政预算，主要从“一般公共预算支出”中的“环境保护支出”项目列支，并以排污费、环境保护税等作为该项支出预算的资金保障。政府履行应急处置职责以财政资金为经费保障，是为了保障突发生态环境事件应急处置事务及时实施，绝非为了免除侵权人本应当承担的法律责任。根据《突发事件应对法》第100条、《环境保护税法》第26条、《排污费征收使用管理条例》（国务院令第369号）第12条第2款的规定，即使政府采取应急处置措施或者侵权人依法缴纳排污费、环境保护税，也不能免除侵权人防治污染、赔偿污染损害的责任和法律、行政法规规定的其他责任。尽管现行法律未明确规定实际支出应急处置费用的政府可以向侵权人追偿，但《环境保护法》第47条第3款、《突发环境事件应急管理办法》第23条可以充当作为侵权人的企业事业单位负有应急处置行政责任的法律依据。
在侵权人负有应急处置行政责任的语境下，政府可以通过行政决定的形式责令侵权人实施应急处置事务，侵权人怠于或不能实施应急处置事务时，政府可以根据《行政强制法》的规定采取代履行措施。但是，仅在侵权人拒绝履行行政决定时，政府才能代为实施应急处置事务，并根据《行政强制法》第51条第2款的规定向侵权人收取代履行费用。因而，应急处置费用不完全等同于代履行费用，除非政府的应急处置行为完全符合行政代履行制度的所有适用条件，作为实际支出者的政府无权行使《行政强制法》第51条第2款规定的公法请求权。
除非同时构成“行政代履行费用”，我国现行法律及司法解释尚未授权政府责令侵权人向其偿还应急处置费用。基于“法无授权不可为”的行政法治原则，政府虽可以通知侵权人偿还应急处置费用以期侵权人自愿偿还，但无权以行政执法手段向侵权人追偿应急处置费用。在立法论上，有学者呼吁“将应急处置定性为行政代履行”，使政府实际支出的应急处置费用完全落入行政代履行费用的追偿范围。即使将政府实际支出的应急处置费用视同行政代履行费用，作为公法请求权的应急处置费用请求权的实现程序依然存在不同的制度设计方案。
公法请求权通常被认为应当通过行政征收的方式实现，行政代履行费用的征收程序主要包括基础决定与执行行为两个环节，侵权人与行政机关因行政代履行费用发生的纠纷应当通过行政复议、行政诉讼程序解决。由于行政复议及行政诉讼不影响行政决定的执行，行政征收模式有利于政府及时收回应急处置费用。但是，行政征收模式存在以下两方面的弊端。一是追偿结果不稳定。作为执行依据的行政决定后续被行政复议或行政诉讼撤销或者变更的，已经征收到位的应急处置费用可能需要向作为行政相对人的侵权人全部或部分返还，从而造成行政征收程序全部或部分空转的后果。二是权利保障不及时。作为行政相对人的侵权人对其是否应当承担应急处置费用、应当承担多少应急处置费用等问题存在实质性争议的，行政机关无权强迫侵权人接受其提出的纠纷解决方案，侵权人面临诉诸法院的权利被后置至强制执行之后，从而造成程序权利及实体权利保障不及时的后果。仅在被征收的费用直接关乎社会公共利益时，征收程序空转及权利保障滞后的双重不利后果才可能具备正当性基础。由于作为国益请求权的应急处置费用请求权缺乏及时实现的必要性，政府以行政征收方式追偿应急处置费用的正当性存疑。
作为折中方案，有学者主张将代履行费用缴纳决定纳入申请法院强制执行的范围。只要侵权人依法申请行政复议、提起行政诉讼，就可以阻止行政决定进入强制执行程序。侵权人没有依法申请行政复议、提起行政诉讼导致行政决定、行政复议决定生效的，只有在人民法院裁定准许强制执行之后，才可以采取行政强制执行措施。以“环境行政主体向人民法院申请强制执行”的方式追偿应急处置费用即意味着人民法院通过行政诉讼程序或者行政非诉执行审查程序对应急处置费用争议进行实质性或形式性审查。尽管行政非诉执行审查程序向侵权人提供的程序保障远不如行政诉讼程序，但怠于申请行政复议或提起民事诉讼的侵权人对“程序保障水平降低”具有主观可归责性。在该追偿模式下，只要侵权人不认可行政机关或者行政复议机关提出的应急处置费用赔偿方案，行政机关就不能在人民法院解决应急处置费用相关争议之前采取强制执行措施。既然责令侵权人偿还应急处置费用的行政决定或行政复议决定无法越过人民法院的司法审查程序直接进入执行程序，那么行政机关直接对拒不接受应急处置费用赔偿方案的侵权人启动诉讼程序更有利于避免程序空转及提升追偿效率。特别是在代履行费用的自动履行率低、强制执行到位难的现实语境下，行政机关对怠于履行应急处置费用给付责任的侵权人提起诉讼更具有现实意义。基于此，有学者呼吁在行政诉讼法上创设“以行政机关为原告、以行政违法主体为被告的执法型行政诉讼”，以便行政机关直接提起请求侵权人向其偿还应急处置费用的行政诉讼。
即使立法机关将“行政代履行”从特殊的“代替执行措施”上升为一般的“行政执法手段”，也不应当要求行政机关总是以“行政代履行”的方式履行应急处置职责。面对突发生态环境事件，应急处置机关的首要任务是及时采取有效措施防止生态环境损害的发生和扩大，而不是调查是否存在违法造成生态环境损害的责任主体，以及其是否具备履行能力与履行意愿。在字面含义上，“行政代履行”意味着应急处置事务归属于侵权人，政府代替侵权人实施应急处置事务并向其收取相应的费用。但是，作为应急处置事务的职责型归属主体，政府乃是基于代表国家履行生态环境保护宪法义务的身份独立从事应急处置活动。即使突发生态环境事件的侵权人不明确甚至不存在，无法采取行政代履行措施的应急处置机关也应当立即实施应急处置事务。因而，政府只能以行政代履行的方式履行应急处置职责的制度方案，明显违背行政代履行的本质特征。与此同时，政府实施应急处置事务乃是为了履行法定职责，政府对侵权人不构成公法上的无因管理。
但是，因政府采取应急处置措施，侵权人本应当承担的应急处置责任在客观上归于消灭或减轻。只要政府能够证明侵权人得利是以政府支出应急处置费用为代价，并且侵权人获得该得利“无法律上原因”（no legal ground），就应当认定政府对侵权人享有不当得利请求权。不当得利存在公法不当得利与民法不当得利之分，前者用于调整因公法关系产生的财产不当变动关系，而后者用于调整因民法关系产生的财产不当变动关系。侵权人与政府之间构成何种性质的不当得利，取决于其基于公法原因抑或民法原因而发生财产不当变动。如果着眼于应急处置责任的行政责任属性，那么侵权人获得的就是行政责任被减轻乃至免除的利益，政府对侵权人享有的不当得利请求权就应当被界定为公法请求权。如果着眼于应急处置责任的民事责任属性，那么侵权人基于政府履行应急处置职责的事实行为产生民事责任被减轻乃至免除的利益，政府对侵权人享有的不当得利请求权就应当被界定为私法请求权。负有应急处置职责的政府实施的应急处置行为，既构成行政主体为履行《突发事件应对法》《环境保护法》《海洋环境保护法》等法律规定的法定职责而采取的行政行为，也属于《民法典》第97条所规定的机关法人“从事为履行职能所需要的民事活动”。但是，由于我国行政实体法尚未规定公法不当得利制度、行政诉讼法尚未确立一般给付诉讼，公法不当得利返还问题仍然可以参照适用民法不当得利制度解决。
综上所述，以财政预算资金实际支出应急处置费用的政府向侵权人追偿应急处置费用的利益，属于不具有社会公共利益本质特征的国家利益。 政府向侵权人追偿已经实际支出的应急处置费用的实质性实体请求权属于国益请求权。即使将其界定为公法上的代履行费用请求权或不当得利返还请求权，也不能未经司法审查即付诸强制执行。作为实际支出者的行政机关无权以行政决定的方式命令侵权人向其偿还应急处置费用，其要求侵权人偿还应急处置费用的通知在本质上是实际支出者发出的要约，该通知能否在双方当事人之间产生拘束力取决于侵权人是否对该要约作出相应的承诺。如果侵权人未能与实际支出者就应急处置费用追偿问题达成协议，作为实际支出者的行政机关也不宜直接采取行政强制措施或者向人民法院申请强制执行，而应当以侵权人为被告向法院提起应急处置费用追偿诉讼或者将其融入生态环境保护民事公益诉讼。如果坚持认为应急处置费用请求权仅属于公法请求权，不仅不利于实际支出者利用生态环境保护民事公益诉讼程序以较低的成本追偿应急处置费用，而且会导致应急处置费用请求权的性质因实际支出者的身份不同而异，还不得不在行政诉讼法上增设与民事诉讼相似的一般给付诉讼制度。基于此，除非政府的应急处置行为完全符合《行政强制法》规定的行政代履行适用条件，政府追偿应急处置费用的国益请求权宜被界定为私法请求权。
（二）追偿应急处置
费
用的私法请求权基础
分
析
与尚未实际发生的应急处置费用可以通过生态环境保护民事公益诉讼索赔不同，已经实际发生的应急处置费用不属于生态环境保护民事公益诉讼的固有请求范围。作为应急处置费用追偿结果的直接利害关系人，实际支出者属于应急处置费用请求权及其诉讼实施权的固有归属主体。除非适用实质当事人与形式当事人相分离的机制，只有实际支出者可以基于私法请求权向侵权人追偿应急处置费用。受应急处置事务交错配置的影响，应急处置事务存在多重归属主体的现象。其一，侵权人对其造成的全部生态环境损害负有预防及救济的法定义务，属于应急处置事务的责任型归属主体。其二，特定被侵权人在救济其受侵害或者受威胁民事权益的必要范围内，属于应急处置事务的权利型归属主体。其三，负有应急处置职责的政府属于应急处置事务的职责型归属主体。此外，超越民事权益保护必要范围采取应急处置措施的被侵权人以及不属于应急处置事务归属主体的其他主体，在制度上仍被鼓励实施应急处置事务，并可以按照成本向侵权人追偿合理费用。实际支出者向侵权人追偿应急处置费用的私法请求权基础，因实际支出者是否属于应急处置事务的归属主体而不同。基于此，本文以应急处置事务是否属于实际支出者的“本人事务”为标准，对不同类型实际支出者的应急处置费用请求权基础进行分析。
