赵源 吴博晋：国家力量、推送模式与国际组织的国家代表性——基于联合国系统职员数据的实证分析

20 世纪 40 年代以来，以联合国为代表的一系列政府间国际组织不断涌现，逐渐成为全球治理的重要组成部分。根据委托—代理理论（Principal-Agent Theory）的解释，若干主权国家以委托人的身份将部分国家权力授予国际组织，令其以代理人的身份处理单边行动无法解决的问题。各成员国国家力量有大小之别，这种差异在国际组织中是否存在，通过何种方式体现，一直是学界研究的重要问题。早期文献大多从功能主义（Functionalism）视角出发，将研究重点放在成员国如何通过正式渠道（如国际组织章程中的表决机制、机构设置等以法律、条约条文形式呈现的规则）将国家意志转化为该国对国际组织政策结果产生的影响。随着组织行为研究的不断深入，一些研究发现很多国际组织的运行并非完全按照其正式规则开展：组织行为与组织规则之间出现了一定的“偏离”。这些“偏离”因何出现，其源头又在何处，一些学者从基于国家权力的解释出发，将这一偏离现象归因于国际组织内部存在的“非正式影响”。

“非正式影响”指由国际组织中未成文的规定、成员国之间共同拥有的期望或遵守的准则对组织施加的系统性影响，该影响能够在很大程度上修改或者替代组织中的正式规定。正式影响与非正式影响的关系如图 1 所示。正式规则对国际组织的日常运行、决策、行动开展等一系列程序做出了明确的规定，其存在意义是为了确保国际组织各成员国之间能够达成共识并按照既定的规则使组织正常运作。相比之下，一些非正式、未成文规则的存在则为国际组织中实力更强的成员国提供了“设定组织议程和控制特定结果的额外通道”。一般来说，力量越强大的国家对国际组织施加的非正式影响越多，这些非正式影响往往可以通过非正式会议、影响国际组织会议议程、对国际组织高层进行游说等渠道实现。这些“非正式”路径能够对国际组织施加影响，使得其政策产出更有利于国家自身利益。

举例来说，若某一成员国在国际组织中拥有获得信息的特殊渠道（例如该国际组织中的一些高级管理人员具有该国国籍），该国就存在一种可能性，即针对在某一事项进行投票表决前与他国进行交涉，令最终表决结果有利于自身国家利益；该国甚至可以通过自身在组织高层中的影响，将该事项从组织表决议程中撤下（见图 2）。这些渠道不存在于国际组织书面明示的章程或规定中，但其在客观上确实为国家影响国际组织政策产出提供了帮助。

如上文所述，国家对国际组织施加非正式影响有很多渠道，本文将讨论的重点放在国家通过具有本国国籍的国际组织职员对其所在国际组织施加非正式影响这一渠道。这一理论路径由对国际组织职员自主性和独立性两个主题进行研究的过往文献结合构建。首先，对国际组织职员自主性（autonomy）的研究最早起源于 20 世纪 80年代。国际组织职员在主权国家权力委托下开展工作，由于国家委托的指令往往不会非常详细，因此国际组织职员就拥有在授权下决定如何具体展开工作的自由裁量权（discretion）。而自由裁量权的存在往往会使职员拥有一定的自主性（autonomy），并且在多数情况下，自由裁量权越大，职员的自主性也就越大。若干对国际组织的实证研究都得出了其职员在开展工作时拥有不同程度自主性的结论。第二，当国际组织职员偏离组织规定工作的自主性已被证实存在，那么其具体行为又受到何种因素或原则影响？有关国际组织职员独立性的研究为这个问题提供了一部分答案。国际组织大多规定，在行使职务时，组织内职员必须摆脱本国国籍对自身工作带来的影响，做到完全独立。然而，若干实证研究证实，在国际组织中工作的职员并无法完全消除由对本国忠诚而带来的影响。国际组织职员往往在其本国立场的影响下开展工作，其独立性无法得到保证，而国家意志也在此刻潜移默化地进入国际组织并影响其决策。并且，这种影响不仅仅存在于国际组织的一般雇员中，国际组织的高级官员往往也受到本国意志的影响，因此各国会努力将自己本国的官员输送至国际组织的高级管理职位。

将以上两组文献与上文所探讨的非正式影响机制进行结合，便可构建一条国家对国际组织施加非正式影响的渠道：国际组织职员往往对自己的行动拥有一定的自主权，并且由于其无法完全摒除对本国的认同，国家便可以通过具有本国国籍的国际组织职员这一渠道对国际组织施加非正式影响。一般来说，一国在国际组织内任职的职员数量越多，该国能施加的非正式影响力也相应越大。因此，对有志于增加组织内非正式影响力的成员国来说，提高在组织内工作的本国公民数量与级别，无疑成为十分重要且有效的方式之一。一国在国际组织中职员的数量便被称为该国在组织内的“国家代表性”。

国家代表性高低日渐成为国际组织成员国关注的重要指标之一，而在几乎所有的国际组织中，各国国家代表性间往往都存在较大差异。以联合国为例，截至 2023 年，在任职人数不足的 37 个会员国中，中国的缺口最大，需要增加 174 名工作人员才能与其应有地位相匹配。任职过多的 31 个成员国中，肯尼亚、意大利和法国居前列。这种差异由何种因素导致，本文将在此对过往文献中的相关理论进行梳理与总结。

（一）传统国家权力视角

现实主义从经济、军事等传统国家权力视角分析国际组织，将其视为为国家利益服务的工具。新现实主义认为，包括国际组织在内的国际制度由国际体系中的大国构建，并且这些制度只有在为大国利益服务时才得以保存。进攻性现实主义学者认为，国际组织中成员国的相对特权反映了国际体系中这些国家的相对权力分配。米尔斯海默论证说，“国际制度本质是世界权力分配的反映”。国家代表性作为成员国对国家组织施加非正式影响的重要机制之一，也可以被视为国际体系中国家特权的重要组成部分。因此，在现实主义视角下，国际体系中各国的权力分配导致了其在国际组织中的国家代表性分配。同时，随着各国间相对权力的变化，对应的国家代表性也会随之改变：当一国的相对国家权力提升，其在国际组织中的代表性也会相应提高，反之则降低。

权力转移理论（Power Shift Theory）为这一现象背后的因果关系提供了理论支撑。随着新兴国家崛起，国际体系权力关系发生转变，新兴国家主张获得更多话语权和更高地位。权力转移理论认为，为防止原有的国际秩序被完全颠覆，传统大国会主动邀请新兴国家进入这一体系，并允许它们提升在该体系中的地位；而对于新兴国家，另立一套新型国际秩序的成本过高，因此它们也倾向于加入原有体系并提升自身地位。

国家代表性与国家权力间存在正相关关系，而国家权力又从何而来？现实主义对国家权力的定义为“一国迫使他国从事其本不愿为之事的能力”。21 世纪以来，对国家权力的衡量更多侧重经济维度。以新兴国家为例，吉姆·奥尼尔在提出“金砖国家”（BRICs）这一概念时，主要依靠了国家 GDP 总量和增速这两个维度。对国家代表性的相关研究也证实了这一点：经济实力更强的国家往往会为国际组织提供更多的资金支持，包括联合国在内的国际组织则通常会根据成员国缴纳的会费比例录取职员，结果是经济实力更强国家的代表性也更高。通过这一机制，国家将自己在国际体系中的相对权力转化为在特定国际组织中的国家代表性。

（二）“软实力”视角：国家非物质性力量对代表性的影响

现实主义对国家权力的衡量聚焦在军事、经济等物质性力量维度，大国可以通过这些资源强迫他国改变自身行为。但是，改变他国行为是否只能通过强迫方式实现？国家权力是否只能通过物质性力量进行衡量？

约瑟夫·奈在 20 世纪末提出，一国完全可以通过强迫和非强迫两种方式实现改变他国行为的目的：国家可以使用军事胁迫、经济制裁等方式强制改变他国行为，也可以通过自身有吸引力的文化、政治价值观、政治制度、被视为合法的或者有道义的政策等使得他国自愿做出改变。奈将这种通过吸引改变他国行为的能力称为国家的“软实力”（Soft Power）。一国“软实力”与上文中的物质性力量都可以改变他国行为，但作用路径不同。本文将“软实力”这一概念改称为“非物质性力量”，与物质性力量共同构成国家权力。此前研究少有将非物质性力量作为国家权力的组成部分来探究其在国际组织中的影响与国家代表性之间的关系，本文对这一理论不足进行补充，并在下文中使用数据对该理论进行验证。

国家的非物质性力量由哪些因素构成？相关研究目前数量较少，英国著名金融品牌公司 Brand Finance 在其 2022 年发布的国家软实力报告中提出：“一国吸引其他国家的能力依赖于其文化、经济、政治价值观、外交政策、国民生活质量、学术机构和法治。”也有学者将国家非物质力量的来源分为国际源头（是否尊重国际法律、规范和机构，采取多边主义行为模式而反对单边主义，尊重国际条约和联盟承诺，愿意牺牲短期的国家利益以促进集体利益等）和国内源头（是否拥有自由、宽容和繁荣的文化，民主公平的政治体制，有效率的科层制机构等）。概括而言，非物质性力量大小可以被视为国家在各个领域产生使他国赞同并试图模仿成果的多寡。

非物质性力量也是国家权力的组成部分，由此可以推断：随着非物质性力量的增长，国家代表性也会相应提高，二者间的相关性可以通过两个机制解释。首先，非物质性力量较强的国家可以在国际组织内通过影响甚至控制“议程设定”，使组织内部互动结果偏向本国利益。由于这些国家更多被他国赞同甚至模仿，其提出的议程建议、政策设想就更可能被他国认为具有合法性，更少遭到抵抗。这种影响议程设定的能力可以使国际组织中诸多决策领域发生对一国有利的改变，包括职员聘用相关规定。在这一机制下，可以推测非物质性力量更强的国家可以通过对议程设定的控制将更多本国公民输送至国际组织任职，提升国家代表性。

另一方面，非物性力量与物质性力量也相互配合发挥作用。国家间相对权力发生改变时，传统强国与新兴国家都有调整当前国际秩序的动力。传统权力转移理论将这一动力归结于国家间相对物质性力量的改变，但非物质性力量在其中也承担重要角色：若要改变当前国际秩序，新兴国家必须确保两点，一是拥有足够的的物质性力量，二是能够做出可信的破坏当前国际机制的威胁。后者对国家非物质性力量作出要求：新兴国家必须使他国相信，若无法在现有体系内获得更高地位，其一定会采取措施破坏现有秩序；同时，新兴国家还必须为要求更高地位的行为争取合法性，获得他国支持，这两点均无法通过军事或者经济等物质性力量实现。具体到国家代表性，做出可信威胁以及证实自身合法性的需求往往通过一国在国际组织中的高代表性或在某些高层职位上的关键人物助力实现。因此，对国家非物质性力量的分析相应在传统国家权力视角上进行了叠加：国家代表性并非仅由国家所拥有的物质性力量决定，其也与一国拥有的非物质性力量大小存在正相关关系。

（三）代表性官僚理论、新自由制度主义以及历史制度主义

除国家权力视角之外，还有三种理论对国家代表性进行解释。首先，代表性官僚理论（Representative Bureaucracy Theory）认为，国际组织中的国家代表性应与其本国人口规模匹配。代表性官僚理论最初发展于 20 世纪 40 年代对英国公共服务体系的研究，该理论认为，如果一个国家的社会和政治环境要保持稳定，那么其官僚机构必须要能够代表该国的主流阶层。此后，代表性官僚理论逐渐被用于对非选举产生的公职人员（non-elected officials）的合法性（legitimacy）及可靠性（accountability）的论证。一些学者提出：“如果官僚机构的人员按比例来自社会中的重要社会群体，那么这些人员就会对这些群体的利益和愿望作出反映，并且与他们所代表的群体共享相同的价值观和态度。”一部分学者也将代表性官僚理论应用于对这一群体的合法性及可靠性解释，国际组织职员比例应与其所代表国家在世界范围内的人口比例相近。与代表性官僚理论所述一致，联合国在聘用职员时也采取了类似规定。联合国宪章第一百零一条中提到：“征聘办事人员时，于可能范围内，应充分注意地域上至普及。”更进一步的，1987 年联合国第四十二届大会上通过的有关人事问题的议案中提出，专业人员以上职类工作人员在按照地域分配时，“人口因素……直接联系会员国的人口数，按人口因素支配的员额将依照人口比例分配给各会员国”。由此可以推断，联合国系统在聘用人员时会考虑各国人口的比例，进而在招录时为实现国家代表性的人口平衡而努力。

第二，新自由制度主义认为，国际组织若希望获得成员国的支持与资源倾斜，就必须证明自身可以高效完成各主权国家委托的任务。国际组织在某一国家开展项目，组织内职员往往不熟悉该国国情，无法高效完成工作。为解决这一问题，国际组织往往会在项目开展地聘用该国国民，以确保工作顺利开展。在联合国系统中，这类本地聘用的工作人员数量不少，职级大多为 G 级（General Service）。虽然职级较低，但这类职员的存在提升了该国在国际组织中的国家代表性。因此，新自由制度主义研究认为，国际组织在一国开展的项目越多，该国在国际组织中的代表性越高。

第三，历史制度主义（Historical Institutionalism）致力于分析为何有些国际制度 在历史进程中能够保持相对稳定，有些却发生了较大变化。其中，路径依赖理论（Path Dependent Theory）为组织变革惰性提供了理论依据。权力驱动的路径依赖理论认为，国际机制在成立之初就将各国的相对权力以制度的形式锁定，权力较大的国家获得较多组织特权，并且不愿意在相对权力下滑后移交特权，这使组织后续变革充满困难。以联合国安理会改革为例，安理会成立时通过正式制度赋予五个常任理事国一票否决权，因此常任理事国名额增加的改革方案一直因为不符合五常国家利益而无法通过。路径依赖理论解释了为何很多国际组织内国家相对特权在组织成立数十年后仍未发生重大改变。

现实主义、代表性官僚理论、新自由制度主义以及历史制度主义分别对影响国家代表性的因素进行了分析，但存在些许不足。首先，现实主义从国家权力角度出发分析了物质性力量对国家代表性的影响机制，但一定程度上忽略了非物质性力量作为国家权力重要组成部分对国家代表性的影响。其次，目前国家代表性相关的理论与实证研究数量较少，进行实证研究的文献，研究对象所涵盖的国际组织和国家数量较少，时间跨度也较短。保罗·诺沃萨德和埃里克·沃克分析了 1947 至 2007 年联合国秘书处中国家代表性的变化情况。米哈尔·帕里切克的研究从实证角度探究了现实主义、代表性官僚理论以及新自由制度主义理论对国家代表性的影响。除此之外，学界很少再有关于国家代表性影响因素的理论或实证研究。第三，先前文献大多侧重大样本回归分析，缺少定性案例研究，对各因素影响国家代表性的具体路径缺乏深入探究。

本研究的解释变量为国家代表性，将一国在国际组织内任职的全部公民数量（包括 G 级职员与 P 级职员）取对数后作为当年该国代表性的操作性指标。研究对象是联合国系统中的各国际组织以及全部联合国会员国。国家代表性的数据来源是联合国系统行政首长协调理事会（United Nations System Chief Executives Board for Coordination，下文中简称为 CEB）自 1997 年至 2017 年发布的年度“联合国系统人力资源数据报告”（UN System HR Statistic Report）。该报告包含联合国系统中各组织、基金、项目所雇佣职员的详细数据，包括人员数量、任职级别、职员性别、所在地域等。根据上述理论分析，本文提出研究假设（见表 1）。

假设 1 和假设 2 中国家物质性力量与非物质性力量的操作性指标选自中山大学拉美研究中心丹尼尔·莫拉莱斯·鲁瓦卡巴（Daniel Morales Ruvalcaba）开发的世界力量指数（World Power Index，下文简称 WPI）。WPI 将国家力量细分为三个指数，分别为物质性力量指数（Material Capacities Index，下文简称 MCI）、半物质性力量指数（Semi-Material Capacities Index，下文简称SMCI）、非物质性力量指数（Immaterial Capacities Index，下文简称 IMCI）。其中，MCI 从国民总收入、国家领土面积、军事支出、国际贸易、国家财政总储备以及科研与发展支出六个维度对国家的物质性力量进行评分；SMCI 从人均国民收入、国家人口、人均消费、人均能源消耗、国家教育支出、国家卫生支出六个维度对国家进行了评分；IMCI 从政府支出、国际旅游吸引力、国际援助净值、媒体渗透率、国际学术影响、国际化程度六个维度对国家的非物质性力量进行评分。MCI 与 IMCI 符合研究理论部分对于国家物质性力量与非物质性力量的描述，此前也有相关研究使用这一数据，因此本文选取了联合国各会员国的MCI 与 IMCI 数据作为解释变量。在数据选取的时间跨度上，由于 WPI 只对 2017 年前的国家力量数据进行了评估，所以本文选取了 1997 年至 2017 年这一时间跨度相对较长的数据范围，以得出具有代表性的结论。

假设 3 中的国家人口数据选自世界银行的公开数据库，本研究将各国人口数量取对数后作为人口操作性指标。假设 4 中国际组织在一国境内开展项目数量的操作性指标选自 CEB 对国际组织派驻各国 G 级职员数量的报告，本文采用过往研究的方法，将这一数据取对数后作为项目数量操作性指标。

本文另在研究中添加两个控制变量。第一个控制变量是时间，自 1997 至 2017 年，联合国系统中职员的总数由 52107 人增长至 105594 人，以年份为单位将时间作为控制变量后，可以更加清晰地看到国家代表性与其他因素之间的关系。第二个控制变量是国家教育水平，此前研究曾证实一国的教育水平高低可以显著影响该国参加国际组织职位竞聘的候选人个人素质。候选人素质越高，越有可能被国际组织聘用，其所在国家在国际组织中的国家代表性也就越高。上述研究均以世界银行发布的各国高等教育入学率作为衡量一国教育水平的操作性指标，本文借鉴这一方法，将国家教育水平作为第二个控制变量。在对照了各项报告与数据来源涵盖的国家范围后，本文最终确定了 176 个国家作为研究对象。

本文根据假设列出了 6 个统计模型，由于所选取的数据既涉及不同个体（国家）维度，又包含时间维度，因此将数据视为面板数据进行回归处理。在选择回归模型前，对该数据集进行了豪斯曼检验，结果强烈拒绝原假设（p<2.2e-16），因此采用固定效应模型，回归结果如下（见表 2）。

模型 1 将 MCI、IMCI、人口、国际组织活动数量四个变量进行了固定效应回归分析，回归结果显示除人口这一变量外，其余解释变量与国家代表性间均存在正相关关系，且相关系数均相对显著。但根据上文中对于联合国系统职员数量逐年增长以及国家教育水平与国家代表性间关系的讨论，模型 1 中的正相关关系仍不可靠。

因此，模型 2 引入上述两个控制变量，再进行固定效应回归分析。回归结果显示，在控制了其他变量的情况下，MCI 和国际组织活动数量与国家代表性间存在显著正相关关系。意料之外的是，IMCI 和人口数量与国家代表性间存在显著负相关关系，这与理论模型所预测结果不同。

为检验这一意料之外结果是否由模型误设等因素导致，我们将上述四个解释变量与两个控制变量间进行两两 OLS 回归，发现在使用 IMCI 预测 MCI 时 R2 为 0.96。这一回归数据可以进一步说明两个问题：第一，该数据说明自 1997 至 2017 年间，176个国家的物质性力量（由国民总收入、国家领土面积、军事支出、国际贸易、国家财政总储备以及科研与发展支出综合得出）与非物质性力量（由政府支出、国际旅游吸引力、国际援助净值、媒体渗透率、国际学术影响、国际化程度综合得出）间存在高度相关性；第二，由于二者间的强相关性，将上述两个变量同时放入模型中会使得回归系数因多重共线性而出现偏差。

模型 3 和模型 4 试图解决这一问题。两个模型分别各仅对 MCI 与 IMCI 中的一个进行回归分析，其余解释变量与控制变量均不变。结果显示，MCI 与 IMCI 与国家代表性之间的相关系数分别为 2.267*** 与 0.906***，在三个具有显著线性影响的自变量中，物质力量对国家代表性的影响力最强。这一结果符合此前理论推测，也印证了模型2中存在的多重共线性问题。至此，假设1、假设2与假设4均通过数据分析得以证实。在上述四个模型中，国家人口数量未与其他变量存在多重共线性问题，这说明在本研究所囊括数据以及方法下，无法证明假设 3。

模型 5 与模型 6 进一步对假设 5 进行验证，为证明物质性力量与非物质性力量对国家代表性的解释力是否逐年减弱，研究进一步引入了 MCI 以及 IMCI 与时间的交互项。若假设 5 为真，则两个交互项的系数均应该显著为负，以此体现随着年份增加MCI 与 IMCI 与国家代表性的相关系数不断减小。考虑到因多重共线性产生的相关系数潜在扰动问题，研究设定两个模型，分别各只囊括 MCI 或 IMCI 与时间的交互项。回归结果显示，两个模型中交互项的系数均显著为负（-0.028*** 与 -0.021***），因此能够证明假设 5。

通过分析，可以证明物质性力量、非物质性力量、一国境内国际组织开展活动的数量均与国家代表性间存在正相关关系，为传统国家权力视角、“软实力”理论视角、以及新自由制度主义理论视角对国家代表性的分析提供实证支持。分析结果还说明无论是物质性力量还是非物质性力量，其对联合国系统中国家代表性的解释力均在逐年减弱，这为历史制度主义关于国际组织变革的路径依赖观点提供支持。假设 3 并未得到证实，这为未来研究亦提供了方向：联合国系统在官方文件中提出的增加地域合法性需求在转化为现实过程中是否失败？若代表性官僚问题已经被改善，是否存在更好的数据分析方法为其提供实证支持？

既然上述研究得出结论，物质性力量、非物质性力量、一国境内国际组织开展活动的数量均与国家代表性间存在正相关关系，本研究进而试图对各因素影响国家代表性的具体路径进行定性分析。具体步骤包括：第一步，将所研究国家根据一定标准分类，并选出典型国家；第二步，分析各类国家的代表性现状；第三步，探究在不同组别国家中哪些因素对代表性产生主要影响，以及这些因素如何影响各国推送本国公民进入国际组织任职的实践。考虑到传统工业化国家和新兴国家的代表性形成路径不同，我们在上文中的 176 个国家中选择亚洲和欧洲国家（80 个）进行研究。

国家对国际组织施加“非正式影响”的相关研究认为，这一影响力的大小主要取决于国际组织成员国的国家力量大小，一般而言，国家力量越大，其对国际组织施加的非正式影响也就越大。而通过本文对影响国家代表性的因素分析，可以发现，国家的物质性力量与非物质性力量对国家代表性的影响最强（相关系数最大），也可以侧面印证非正式影响相关文献的推论。因此，本文选择从国家力量这一对国家代表性影响力最强的因素切入，对国家进行分类，试图寻找国家力量不同的国家在国家代表性上的表现有何不同。分析发现，国家的物质性力量与非物质性力量之间又存在较强的线性关系。在对 21 年间各国物质性力量与非物质性力量计算均值和增长率后，这种线性关系依然存在（见图 4）。