（二）社会法中的法律化落差
介绍完社会法法律化的现象，下面必须着手进行更细致的研究。首先要对法律对象和位置作进一步区分，然后将试图弄清法律形式与技术的分化问题。
1、货币待遇和服务与实物待遇
法律化和货币化是社会政策中两个紧密相连的现象。法律化更倾向于采取货币待遇，因为货币待遇比起服务于实物待遇更容易被规范化。所以以立法手段固定下来的社会政策也倾向于采取货币待遇（社会政策的“货币倾向”）。与之相反，服务与实物待遇（如通过国家健康服务进行的医疗保障）放在中心地位的社会政策，自然会呈现出较低程度的法律化，当涉及服务于实物待遇时，法律会被限制在对资格和提供服务的机制条件的规定上。
然而对于货币规范化使用的（典型德国式）迷信（联邦宪法法院以最高法官级别把社会法上的货币待遇请求权尤其是养老金请求权作为受宪法保护的财产权予以承认，从而确定了这种货币待遇的规范化）可以导致非常典型的问题：一旦国家兑现这种承诺的能力减弱，就会面临抉择：要么取消法律上的承诺，要么把法律条款的履行至于满足社会需求之前。
2、规范型与机制型
如上所述，在货币待遇和服务与实物待遇之间的规范落差中表现出法律化形式的区别，这种区别意义深远：它体现的是“规范型”与“机制型”社会政策之间的区别。所谓“规范型”福利政策指的是以法律直接对行为予以规定（如对养老金的承诺、最低工资规定等），“机制型”指的则是对某些福利社会功能框架条件的准备（社会福利待遇的提供、既有实质性规范中的福利社会性质的限制等）。“规范型”社会政策自始就属于法律事务并因此而走在法律化的道路上。“机制型”社会政策究竟是以“规范型”福利政策为前提，还是需要通过法律制定有关“机制”的规范，则取决于法律制度尤其是宪法的预设。对联邦德国来说，机制亦属于法律事务，但在其他国家，“法律成分较少”的解决方式一直都是可以接受的。在这种前提下，“机制型”在极端情况下甚至会发展成社会政策上的“行动主义”。
然而，即便在“机制型”方式是法律必要任务的国家，“机制型”法律原则上也只是间接地规定参与者的行为。更细致地分析下去，在这种“规范型”与“机制型”辩证的背后，是两种类型的相互依存与合成。“机制型”解决方式提出的问题是由什么规则来确定参与者的行为，即机制中该包括些什么、通过它们能做些什么。在法律没有对此作出规定的国家，提出的则是用以替代的操纵手段问题（如职业化形式，这种形式如何作为行政管理体制来代替法律、占据法律空间并决定法律的具体实现）。还有一个不容忽视的问题是“规范型”方式是在哪些“机制型”条件下起作用的。在社会法领域，关于法律的可掌握性、使用法律、行使法律的各种技巧的平衡等问题具有关键意义。
3、社会法法律关系中的结构
在社会法法律关系（确切来说是诸多社会法法律关系）的法律形态中也能发现法律化的定位。社会法法律关系基本上可作如下区分：
基本上，社会福利待遇关系表现为若干程序，通过这些程序协调各参与方（待遇接受方：如被保险人、共享保险的家庭成员；保证责任人：如负缴费义务的雇主；待遇经办方：如医疗保险机构、地方社会保障行政部门；待遇提供方：如医生、医院）的行为。对这些程序的复杂性、相关性及可靠性要求的程度，是根据主体与内容的延伸以及主要是时间上的持续来调整的。从传统上最低限度的“施舍救济”到加入第三方责任（雇主缴费），如今又去掉了第一被保险人的遗嘱保障“长期项目”，各种程序的复杂程序也十分不同。社会法关系越复杂，关系主体、客体及时间上的延伸越广，越需要通过法律来调整。此外，其他已提到的落差（货币待遇与服务和实物待遇的对比，即“规范型”与“机制型”的差异）也在其中起着一定影响。
4、插入补充：经济化、职业化、机构化和法律化
法律化、货币化、经济化、职业化和机构化应该是现代社会政策发展中主要的不平衡，至少在处于发展前列的德国式这样，其他国家也多少存在这种状况。法律化是本文的主题，货币化也已谈到，这里还得补充些有关经济化、职业化与机构化的内容。
首先是经济化。货币化是社会政策经济化的一个特殊表现。和货币化与法律化的密切联系相一致，经济化和法律化之间也存在着互相靠拢。通过法律规定，经济产品的使用以不同于非经济产品的其他方式进行，经济上的不利状况也能通过法律以不同于非经济缺陷的其他方式予以平衡。“那些以个体通过自我改变来互相合作为前提的任务，如儿童抚育、残疾康复、次级社会化、老年教育等等”，有可能会“因其特性而无法以法律和货币达成”。“这一工作领域所需的某些资源如员工适用、责任投入和活动灵活性是无法通过法律和货币提供的，因此也就不能集中供应和集中控制错误的发生。”但还不仅如此。在有些地方，对平等的苛求会遭遇先天的界限，即那些无法克服的矛盾，如健康与疾病、聪明与愚蠢、合群与孤僻、美丽与丑陋之间的对立。经济与法律对此都不起作用。如果人的不受支配性得到尊重，那它最终也会涉及人自身的利益。然而尴尬的是，那些能够以货币和法律为手段的福利国家比那些仅能以服务和人力的使用进行帮助的国家运行得更为有效。就这点而言，这里表现出的一方面是货币待遇与服务待遇之间的法律化落差，另一方面则是规范性与机制型方式之间的法律化落差。非经济原因的生活困境差不多可以完全用服务待遇予以帮助，这种服务待遇必须主要靠机制来提供。但在这两点之下，法律的因素都是有限的。
在法律与货币不起作用、必须通过国家机构或者通过保证享有社会内部待遇的资格、靠服务提供来推行社会政策的领域，就会产生服务规范问题。任由服务提供者自己根据自身特征、教育水平、经历与任意判断来决定服务的情况很少见。从很多方面来看都有必要对他们进行类型确定，即予以“规范化”。那么该怎么做？不太正式的方式是根据他们的教育、培训、经验和想法把相同者划为一类。正规的方式则是以专业守则中的行为规范、从业组织的章程及法律规定来确定。最终还得按这一工具主义的各个要素来进行角色分配，结果就是导致职业化。职业化与法律之间的互动非常复杂。职业化中的非正式要素既可以为法律减轻负担，同样也能违抗法律。如果它们的功能太弱，或者方向“走错”，就有必要通过正规手段，尤其是通过国家制定法律来予以修正。但是正规手段也有可能会被“滥用”。职业化因此可以视为一个法律化过程。然而，即使非正式手段也可能会导致职业行为的僵化，其所产生的危害并不见得比正规法律化的危害要少。因此职业化与法律化的关系就像两个互有重叠的圈子，在某些具体情况下，存在于重叠地带的关系亦有可能得到肯定评价。
机构化现象涉及的则更为广泛，机构化与法律化之间的关系也更为复杂。行政机构的产生使为了适用法律，为了对货币福利政策进行行政上的管理，也是为了解决法律工具不足及货币待遇不能满足目的的问题。在这种情况下，必须由机构提供服务与实物待遇。即便是那些倾向于采取个人自主和个人帮助方式的领域，员工的使用也很容易形成机构或者形成职业，或者两者兼具。机构一旦形成，规则也就同时形成。如果法律在开始时没有对某个机构予以规范和调整，那它只好要么听凭已形成的机构按其内部规则自然发展，要么想办法把机构置于自己的调整之下。因此机构化在最广义上也意味着法律化。需要回答的问题只是机构的规则如何产生、该怎么解释规则、怎样才能让行政机构的受众认识到它。
5、法律化与规范登记
（1）规范等级
成熟的法律会分化成若干规范等级。这些等级可以具有纯粹的质性（如宪法-法律-法律条例与规章），前提是它们以某个唯一的特定法律主体的权威性（主权性）为依据。规范等级也可用来解决多个法律主体（国家-超国家体；国家-国际法上的共同体；联邦成员国-联邦中央）之间的关系问题，并会因此而产生更多的互相交错的冲突解决原则。除了决定某个纯质性规范等级内部规则层次关系的公式（如某部法律与宪法的不一致是否会导致该法律的无效还是法律适用的撤销），还存在着解决不同法律规范之间冲突的公式（如违反国际法的内国法是否无效，联邦国家中的联邦法律是否压倒州法律）。所有可能的规范等级共同构成一个自我重叠度基本范式的复杂构造。如果考虑到冲突解决原则的多样性，则困难会更多：如某个违背了上位法的下位规范针对每个人甚至针对每个法官的无效性；审查权集中于某个唯一审级（宪法法院）；单纯的外部制裁（公法上的违反法律）或者无效性的内部影响等等。如果再考虑到由国家和国家所吸收的组织（社会团体、社会保险经办机构等）制定的法律和私法性质的经办机构（联合体、社团、企业、工厂、劳资协定双方、集体合同其他参与方等）制定的规则之间的对比，情况就更为复杂。而本文的任务并非弄清这个体系，何况这一目的也非能在本文范围内做到。这里我们只满足于证明：原则上所有规范都处于一个多层次规范等级的开放体系内，对社会法领域法律化的思考不应忽略的是，发生在这一规范等级的法律化在某些层次上浩大如江河，在另一些层次上又涓涓如细流，在有些较高的层次上则可能稀薄如浮云。试图将其同等具体和普遍适用地加以表述的努力，会因规范等级的多样性，尤其是国家内部各种关系的多样性而遭到挫败。这种多样性是双重的多样性：法律的多样性和社会政策即福利社会法律的内容与形式的多样性。
（2）“国家的法”与“社会的法”之间的界线
最后要特别一提的是国家制定的法律与社会自身所具有的规范之间的分界，这在制定法和团体协约的对比中表现得尤为典型。外化解决方式（福利社会制度）只供由国家制定的法律采用，团体协约在此处不得其门而入。团体协约的先验领地是劳动法的内化解决方式，外化的情况至于在朝向的是社会团体，或者针对商业保险、劳资协议双方的团结共同体及合同相关者才有可能，如朝向的是政治共同体（国家或由国家福泽的地区性公法团体，如公法上的社会保险经办机构）则无可能。当然，可以经由国家法律对集体合同法的相应授权而在某种程度上打开一扇通往外化方式的阀门，劳资协商自主权本身则对此无能为力。这一点在企业内部解决方式的问题上体现得尤为明显。也就是说，社会自身所具有的规范与国家法律的分界与内化和外化解决方式的划分之间有着相当大的关系。当然也不能忽略这只是单向适用的。国家法律可以制定内化解决方式，社会规范则本身不能创造外化解决方式。因此，集体合同法和企业劳资协议等规范中发生的法律化，基本上只是“福利社会法律”这一广义范围内的法律化，而非狭义的社会福利法中的法律化。
（3）国家法律中的角色分派
如果我们把目光集中到国家制定的法律上，则会产生下述疑问：社会法中各个规范层次（如宪法—法律—法律之下的法规）之间的功能分配是否能充分进行？即它们之间的落差能被普遍认识到吗？对这个问题也没有一致的答案。由议会正式颁布的法律—或在各种宪法与法律秩序中与其相对应的法律—当然应被放在首要位置，尤其是当这些法律被作为法律制度发展与政治决策的核心手段，特别是立法者也负责安排财政预算之时。然而也存在许多这一规则失效的原因。立法功能分裂为议会颁布法律（框架法律/授权法）与政府颁布“法律”（细则性的/被授权的行政规章）的情况越来越常见。在瑞士，社会政策的主要法律形式被分成“国民法”与“议会法”。在东欧国家，相对于计划部门与工会作为对国家授权的社会保险权力机构所能决策的内容，法律确实只能算是个框架。但不管怎样，所有规范等级的确都在“从事”着社会政策任务，问题仅在于角色的分派及其相互关系—是一般性的还是特殊性的社会法规定。因此，从规范等级中还产生出了对安排角色扮演的规范的需求，这也是“法律化”。关于这些问题，无论是一般性的还是专门针对社会法的研究，目前都处于比较研究阶段，这里继续深入似乎有些多余。下面只对社会法上的“上位法规定不足”的问题进一步加以说明。
（4）上位法找那个福利社会规定的不足
这指的是宪法（或类似的国际法文件，如欧洲社会宪章、国际劳动组织公约、联合国公约）在对社会法有约束力地予以纲领华方面存在困难。一直以来都试图把上位法对下位法的操控作用由宪法和国际法直接施加于对福利社会宪法纲领（福利社会国家原则、特殊纲领性规定、福利社会基本权利、相应国际保证）的设定上，也存在于经典宪法规定上，如在自由权问题上表现出的。自由权可针对国家的直接侵犯发挥高保护功能，但它对于间接的、以福利社会干预出现的国家行为的防御作用则不那么确定。即便是普遍平等原则，人们总认为是它唤起了社会政策中的平均主义色彩，但其实它的影响恐怕也不能贯穿整个社会法的发展，仅有某些反歧视规定会产生持续影响。社会法“上位法规定不足”的原因是多样的，最普遍的原因是：作为以改变现实状况为目的的社会法存在原因的“现实状况”链及其发展；制定直接与确切的要求权（并非仅是裁量要求权或机构所提供待遇的要求资格）所必需的细节性规定；无止境的改善社会状况的愿望及最终决定其可行性的必要衡量；福利社会政策内部目标冲突（抵御困境还是共享繁荣，提高平等水平还是保持不同生活水准等）；既有的实质性规范与可能的外化解决方案之间，问题发现与解决的更替所导致的制度破坏（令平等原则失效）。至于自由权方面的不足，则是由福利社会自由权的实现所带来的自由增加和通过自由权实现的限制条件而达到的对自由权的控制之间的逆向运动所致。
然而，尽管存在上位法规定的不足，却不能因此而忽略社会政策和社会法正是由这些预先规定所决定的。对社会政策的讨论必须把这些规定考虑进来，社会法也因此而具有了自身的道德约束力。由宪法法院对宪法条款予以认定的行为也导致宪法法院对社会政策与社会法发展的介入。相比之下，国际劳工组织和欧洲委员会负责公约遵守状况监督的专家鉴定委员会的重要性就差得太多了。
（5）集中与分化
上述内容共同指向一个悖论：一方面，法律的分化使得所有层次的法律都涉及社会政策；另一方面，社会法也产生了一定程度的避免法律分化的倾向。社会法在寻找自己的重心，这个“中点”一直抵抗者来自“上层”的预先规定。而且由于它自己直接规定了许多内容，以至于“下层”法律摆脱不掉这个“预先规定”。它自己就是规则，而非预先固定。然而，虽然社会法存在这种“层次选择”，却不能以此就避免了法律分化。从社会法重要规范各层次的重叠与并立中产生出了很多额外的解释、适用、写作乃至冲突问题。因此，法律的分化（另一种表述是规范等级的存在），本身就是法律化的一个源头。
三、法律化的表现形式
（一）法律的主题性扩张
1、“自然”社会被社会法塑造的社会所替代
随着福利社会法律尤其是狭义社会法的发展，法律所覆盖的新调整对象也越来越多。以前不是法律对象或者至少不是直接法律对象的各种生活表现现在大量成为法律对象：疾病、年老、子女数量、住房开支、劳动力丧失、劳动力减弱、无就业能力、体能与精神的削弱，等等。最基本的生存基础之外，出现了替代性的社会福利待遇，用以代替劳动报酬和家计支出。法律也随之扩张，它以多种方式将社会生活整个重新进行归类，也改变着它的（潜在）受众的行为方式。原始的生活世界被破坏、改变、去功能化。随着社会关系的日益非自然法，法律的可能性与责任也在日益增长。但是不能因此就说：由国家所引起的社会关系的所有“被操控的”发展都受法律影响、被法律控制、由法律负责。政治并非不具备其他的可能手段去改变现状与施加强制力。统治机器如政党、群众组织或行政机构即便没有法律也可以运行。因此，通过法律产生的社会发展普遍被看成是一种“巧合”。
2、社会法的增生
干预又导致新的干预。因此随着社会法的产生，形成了一个用以克服社会法所造成后果的法律新任务圈。社会法的这种“第二代法律化”大致可以分成两个范畴：社会法的内部整合与社会法的外部作用条件。
（1）社会法的内部整合
社会法从一种对社会关系的修正手段到一种对社会关系的支撑机制（即从例外手段到常规手段）的发展越充分，它的内部整合任务就越明显。在修正阶段，减轻生活负担是主要任务，这一任务造就了社会法。在机制化也即普遍化接单，社会不完善成为关注的重心。
