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财政力度略偏紧 ——对今年财政政策的理解（海通宏观梁中华、侯欢）

梁中华宏观研究 · 公众号 · · 2021-04-05 20:41

正文

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财政力度略偏紧

—— 对今年财政政策的理解

（海通宏观梁中华、侯欢 ）

海通宏观思考第12期：

尽管今年的预算财政赤字和专项债的规模没有明显变化，但从预算支出的增速和支出的方向来看，今年财政支持经济的力度是有收敛的。要降低政府杠杆率，地方政府隐性负债的扩张也会有所放缓。 “ 稳增长 ” 相对淡化，而更重要的工作是防范和化解风险。财政力度的减弱，也会给后续经济带来一定的下行压力。

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1. 支出总量略偏紧

在 2021 年的《政府工作报告》中，财政赤字率目标从去年的 3.6% 下调为 3.2% ，相应的财政赤字减少 1900 亿元，而地方专项债额度为 3.65 万亿，相比去年减少 1000 亿元，这两部分从规模上来看没有明显的回落，比 2019 年的水平还要高一些。与去年相比，由于今年少了 1 万亿的特别国债，所以 今年总体的政府债券扩张规模下降了接近 1.3 万亿。

但是政府债务扩张规模仅仅代表收入和支出的差额，要看财政对经济的支持力度，还是要看财政支出了多少，即最终会花多少钱。 根据 2021 年中央和地方预算草案，今年财政支出增速明显回落。首先，今年全国一般公共预算支出 25 万亿元，比去年增长 1.8% ，低于去年 2.8% 的增速。其次，今年政府性基金预算支出 13.1 万亿元，增速 11.2% ，远不及去年的 28.8% 。

今年预算的财政支出增速为何明显下滑？主要在于调入资金及使用结转结余的大幅减少。 从财政预算资金的来源看， 2021 年一般公共预算收入相比去年预计增加 8.1% ，但是其余部分均有所回落，其中预算赤字规模将减少 5.1% ，而调入及使用结转结余资金规模预计减少 35.8% 。调入资金及使用结转结余的减少成为预算支出增速下滑的主要因素。

而政府性基金支出增速的回落，一方面是因为收入端预算降低，今年政府性基金收入预算增速只有 1.1% ，明显低于去年的 10.6% ，其中今年的预算土地出让收入是零增长，而去年增速则高达 15.9% ，是主要拖累项。另一方面，今年专项债规模不仅没有大幅增长，反而有所下降，还少了 1 万亿的特别国债，导致政府性基金资金来源的增长明显放缓。

所以，在经济总量回归正常后，今年财政的整体支持力度是有所收敛的。

2. 支出方向：基建有所降温

除了财政支出增速有所下降外，今年财政支出的方向也是和去年不同的。 2020 年，财政资金更多地流向了基建领域，而今年财政上更加强调的是直达实体、提质增效，尤其是要用在科技创新、结构调整、收入分配，还有化解地方债务上。

依据财政部草案，在预算支出方面， 2021 年债务付息支出增速为 9.4% ，在各项支出中位居首位，同时在预算支出中的占比也有所提升，意味着今年财政债务压力仍然较大。而社保就业和教育的预算支出分别增长 5.9% 和 5.3% ，大幅高于整体支出增速，反映了财政对于民生领域仍保持较高支持力度。 值得关注的是，交通运输的支出增速由去年的 3.2% 回落至 -1.6% ，这在一定程度上说明对基建项目的支持将会减弱。

从各分项的占比来看，对于基建等领域的支持力度也有所放缓。 2021 年教育和社保就业支出的占比分别为 15.3% 和 13.8% ，在财政预算的各项支出位居前两位，并且相比去年进一步提升。然而，今年交通运输支出和城乡社区支出的占比分别为 4.8% 和 8% ，相比 2020 年均有所下滑。这两项支出与基建的投入紧密相关，而在财政预算支出中占比的回落意味着今年财政对基建领域的支持将会降温。

3. 财政重心：化解地方债务风险

3 月 15 日，国务院常务会议提出今年 “ 政府杠杆率要有所降低 ” 。由于今年赤字规模、专项债额度已经定好，名义 GDP 的增长速度也不会与 9.8% 偏离太远，如果按照预算赤字和专项债测算，今年年底政府杠杆率还会上升 2.4 个百分点，达到 47.8% 。除非名义 GDP 增速达到 16% ，才能保证政府杠杆率有所下降，而这样高的名义 GDP 增速是不太可能的。我们认为，这次提到的降低政府杠杆率，大概率不是降低包括一般债、专项债在内的狭义政府杠杆。

既然要降的不是狭义政府杠杆，那大概率要降低广义政府杠杆率，尤其是地方政府的隐性负债，以及国有企业的债务水平。 这一块其实过去几年都在不断推进，地方政府通过置换、偿还等方式不断化解隐性债务的风险，降低政府部门的隐性杠杆率。

其实去年底的中央经济工作会议上，关于财政方面就有提到“抓实化解地方政府隐性债务风险工作”，今年的财政预算报告中提到“加强地方政府债务管理，抓实化解地方政府隐性债务风险工作，促进财政可持续发展”。所以化解地方政府债务风险会是今年财政领域的一项重点工作，可以起到降低地方政府隐性杠杆的目的。而隐性负债扩张的放缓，也会对基建的投资增速有所拖累。

所以无论是从财政支出的总量，还是从支出的结构来看，“稳增长”相对淡化，而更重要的工作是防范和化解风险。财政力度的减弱，也会给后续经济带来一定的下行压力。

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