杜丽红 | 近代中国地方卫生行政的诞生：以营口为中心的考察

宣统朝东北大鼠疫先后蔓延66个府厅州县，疫毙者达46747人，引起极大恐慌。然而，位于海陆交通要道上的营口 却未发现染疫者。究其原因，显然与此时营口卫生局专业地应对疫情 ，具有丰富的卫生行政经验 不无关系。事实上，营口的卫生组织和制度在1899年10月已经创立，较之1900年八国联军驻津都统衙门设立的卫生局更早，可算中国最早设立卫生行政的地方。卫生行政指的是，通过建立卫生组织和制定卫生规则，对卫生防疫事务进行管理，包括组织和制度的内容。卫生制度是指，近代以来西方各国为免受传染病侵袭，共同构建起一套包括检疫、隔离、消毒和治疗等内容的规则，应对疫情和进行卫生治理。作为政府设立的专门机构，卫生局扮演着卫生制度执行者的角色。

除了初创意义，营口卫生行政的建立过程还具有重要的学术价值。关于新式组织和制度在近代中国源起的研究多集中于移植一途，强调制度以自上而下的命令方式从他国引入和实施，且主要集中于法律移植问题。此类研究关注的是作为行动者的政府的主动性作为，未能深入具体历史情景讨论制度建立的复杂过程。由于营口地缘政治复杂，其卫生组织和制度的建立漫长而多变，充满戏剧性。可以说，营口卫生行政的诞生并不是某一单一模型日益处于支配地位，而是一种有趣得多的“多层次的历史过程”，其明显特征就是“充满了相互竞争和冲突的行动者及其行动逻辑”，充满了讨价还价以及各种新形式。这种典型性将丰富我们对近代中国新组织和制度产生的认知。

本文尝试以清末营口卫生局和卫生制度为主线重构卫生行政的成型过程，既按照时间顺序分析突发疫情所引起的国际干涉，以及俄、日的军事占领对卫生行政的不同影响，也注重分析在各个阶段为保证卫生行政的正常运行，列强采取的不同干涉形式及其原因所在。希望在多元的历史图景中揭示营口卫生行政不仅是防疫的产物，更是列强干涉的结果，恰如东北地区卫生领域内的“飞地”；同时希望从组织和制度的视角对营口卫生行政源起的研究，除揭示这种来自“供给方”的制度扩散的特性外，还可以拓展中国公共卫生史研究的广度和深度。

营口，旧名牛庄（New Chwang），是近代东北地区最早开放的通商口岸，位于海城县与盖平县交界处的没沟营。自1861年正式对外开埠后，营口开始设署办事。1865年，谕旨裁撤专职山海关监督，改设奉锦山海关兵备道，兼任山海关兵备道，管理沿海各口的涉外、厘税等全部事务。1867年，山海关道俊达为守卫要隘，开始修筑土围，营口始具城市雏形，有了“围内”和“围外”之别。围内由山海关道直接管辖，围外分归海城县和盖平县管辖。1899年，营口成为东北地区繁荣的港口城市，围内人口已达6万左右，其中外国人有150多人。

营口进出口贸易额非常可观，1902年进出口贸易总额达6000万海关两。山海关道征收了东北地区贸易的主要税收，分别上缴给海关总税务司和直隶总督。关税收入除经总理衙门准拨关务经费部分外，其余直接缴海关总税务司，地方不能截流。常关税收“每年收数，向不造报”，每年报部仅18万两，“中饱瓜分，竟逾百万之多”。如此，营口地方税收数额不详，官员常中饱私囊，且税收大多上缴，当地财政窘迫。不过，营口贸易额巨大，地方社会富有，尤其是各商号拥有大量资金。在政府无钱、商人富庶的状况下，社会事务基本由商人办理。

营口经济繁荣，人口增加，循例出现专职办理社会事务的组织。营口商界设有议事会（又名公议会），“凡地方创办公益慈善各举，均由议事会公议行之”。不过，议事会是众商议事的组织，办理具体事务的则是各地会馆。作为一个新兴口岸城市，营口商人来自全国各地，大家以地域为体认，组成会馆，管理慈善公益事务。19世纪末，与其他商业发达城市一样，各会馆在营口开办的慈善事业主要包括开办义庄和施药济民两项。

义庄主要职能有二：一是殡舍，即暂时收存那些客死异乡人们的棺材的地方，以等待时机运回家乡；一是义冢，即掩埋因贫困不能自建坟墓者或倒毙路旁者的公共墓地。营口先后成立若干带有地域色彩的义庄。三江义庄由三江公所会董姚景安、沈承嗣、翁正修等于1840年创立，位于阜有门外，有义冢数十亩，“停厝多年，无力归乡者，即行埋葬”。直隶义庄有殡舍18间，义冢地80余亩，“凡无地葬埋之流民均许埋葬之”。山东义庄保安堂由山东会馆董事于1851年创办，有义冢地200余亩，位于阜有门内。粤东义庄于1889年经粤东会馆会董创立，“殡舍宽敞，供祭如仪”。然而，此种中国人的传统善举却在鼠疫期间饱受非议，为外人所诟病，不得不被迫改变停棺习俗，将死者直接埋葬。

1887年，三江公所甫经成立，就创办施医局，施治时疫。1895年夏，营口疫疠大兴，当地药物不敷使用，该所在报纸上登载募药启示，先后收到各地寄来的各类药物。这些已有资料虽不足以完全说明营口地方防疫的状况，但可反映出大致情形，即地方会馆基本依照传统将施药救治作为应对疫病的主要手段，且当地缺乏足够的药物，需要从外地购置以应对严重的疫情。

营口的发展深受外国的影响：一方面随着海外贸易发展，英国、德国、瑞典、挪威和日本成为营口的主要贸易往来国 ，营口渐成全球贸易网络的一员；另一方面，先后有11国在营口开设领事馆，以交涉的方式对当地施加影响。19世纪末，俄国和日本两国对东北虎视眈眈，相互对峙，直至爆发日俄战争。俄国财政大臣维特希图通过西伯利亚大铁路加强俄国在远东的战略地位，取得中东铁路北满干线和南满支线的修筑权。1898年6月，中东铁路全线开工，俄国政府不惜承担巨额修筑费用，1898—1901年共拨款25216.7万卢布。还聘请约6万名中国工人到铁路上工作。因此，对俄国而言，修筑中东铁路是头等大事，鼠疫的威胁是他们最担心的事情。

概而言之，19世纪末20世纪初的营口大致处于三种社会网络之中。第一种是全球贸易网，营口港是其中一个节点，作为东北地区对外贸易的重要口岸，来自世界各地的人和物在此流动。第二种是中国的对外交涉网络，营口处于最基层的一环，11个国家的领事们为维护自身利益，或通过驻华大使、总理衙门间接同地方官交涉，或直接与地方官进行交涉，迫使营口地方政府采取有利自己的措施。第三种是各国的外交网络，营口是其交汇的一个节点，各领事分别代表着各自国家利益和政策，在地方交涉中竭力维护母国利益，落实母国决策。某种程度上，上述三种网络构成了营口卫生组织和制度诞生的制度环境：作为全球贸易网络的港口，必须遵守海港规则的约束，地方交涉则成为将全球性规则变为地方规则的路径，而各国的利益和政策决定了规则采纳并不拘泥于交涉一种手段，军事占领亦是选项之一。

山海关税务司作为新成立的政府机构，由海关总税务司直接管理。英国人赫德掌管的海关总税务司，不仅遵循全球港口通行的检疫规则，而且建立起一套海港医官制度。1863年，赫德创办海关医疗勤务，在各关派驻一名医官，负责照顾居留地的外国人与停泊船只船员的健康，并观察记录港埠的卫生状况。1872年2月9日，山海关公布实施《牛庄口港口章程》，规定营口港对进出口船舶实施检疫。可见，营口早已采纳海港检疫制度，其中英国人扮演了重要角色。

19世纪末的营口虽有很多卫生问题，但并未发生严重疫情，甚至被称为“中国最卫生的城市”。1894年香港爆发鼠疫，仅传播到厦门附近，营口未受影响。山海关医官英国人戴利（Burgh Daly）在医学报告中指出当地主要的卫生问题是饮用水和食物污染，“中国人或外国人都没有对供给居民或输出的肉类进行监管，城市居民的饮用水来自居民区不远处的水井，洗澡和日常厨房用水则来自居民区的池塘，供给船上的水则大多来自河水”。由于海关医官只负责记录和发现问题，没有权力参与地方治理，他担忧的问题并未得到改善。戴利在1896年报告中仍担心“水、牛奶和一般食物一直都处于被各种污秽污染的状态中” ，1897年仍然记载道没有采取任何措施减染食物和饮用水的污染。可见，海关医官平时只有监督和报告的权力，若遇到严重疫情就不得不要求地方官府的介入。

1899年7月，世界第三次大鼠疫 蔓延到营口。戴利于7月25日正式宣告第一个病例。8月12日，各国领事和海关专员告知其他港口营口发生鼠疫，并要求山海关税务司禁止搭载棺材的平底帆船和汽船出口。驻沪各国领事接到警告后，召开会议讨论防疫，并电山海关道，“请暂禁灵柩勿出牛庄口”。总税务司也转饬各海关“按照上海除瘟疫章程保护各口”。此外，迫于各国驻华使馆压力，总理衙门同意禁止营口外运棺材，并禁止野生鸟类、皮毛出口。不过，这些措施旨在预防疫情在海港间的传染，对营口当地疫情的控制却无甚作用，急需山海关道的协助。

8月17日，戴利参加各国领事团公共会议，提交了应对鼠疫的完整计划。会议据此拟定12条《营口防除疙瘩瘟疫章程》，要点有四：必须对来自有疫港口的船只及人员进行查验；在辽河口设立检疫局查验进入内陆的船只与人员；禁止运输灵柩；开设卫生局办理卫生行政。这些措施遵循检疫、隔离、消毒和治疗等步骤，反映出海关医官应对鼠疫的基本思路。不过，该章程并未得到足够重视，当时只有一位领事官员认识到必须立即采取行动，多数人则怀疑医官报告的可靠性。

由于中东铁路的修筑受到威胁，俄国马上付诸行动。8月20日，俄国要求总理衙门命令山海关道明保按照上海除瘟疫章程办理，“并会同营口各国领事官设保护各法，以免此瘟疫旱路往他处流行”。而其他国家外交官员们除与道台一两次无效的会晤外，并未采取其他任何行动。由于未能及时采取防疫措施，鼠疫在营口围内以及周边村庄蔓延开来，每天有5—10人死亡。

《营口防除疙瘩瘟疫章程》提交给明保后，至9月8日才被婉拒。此举激怒了外国人，他们认为应当认识到中国地方官员是“宿命论者”，对进行卫生改革的要求，并未按照外交形式予以服从，“未曾听到任何一种方案被采纳”。因此，各国领事纷纷致电驻华使馆，促其向总理衙门施压，要其令营口地方照办。9月11日，俄国驻营口领事致电俄国驻华使馆，指责山海关道敷衍各国领事官拟定的章程，不肯认真办理，请求转请总理衙门立即严饬该道，会同各国领事官设法保护。次日，美国驻营口副领事致电该国驻华使馆，指责“地方官不肯认真办理，并不与各领事会定妥章”。为此，美国参赞司致函总理衙门，希望其速电令该处地方官“立即会同各国领事官妥定清洁章程认真举办，并严查出入船只，务须遵守所定之章，以免疠疫流传他埠。” 14日，德国驻华使馆翻译赴总理衙门面商此事。领事们希望在数小时内得到答复，然而直到24日仍未得到北京的任何回复，其间他们不得不继续就促使山海关道采纳防疫章程反复交涉，面晤道台，电呈外交团。

9月16日，山海关道明保接到总理衙门电令后，态度有所缓和，会见各国领事，“允妥定禁章”，并电禀总理衙门请求允许筹措所需经费。明保关注的是筹款不易和商民支持。他仿效潮汕地区采取的“严禁停柩不葬”和“清理沟渠，挑清淤秽”措施，提出三项办法 ，试图取代防疫章程。各国对明保的提议完全置之不理，强调一切交涉必须围绕他们提出的章程展开。17日，俄国公使格尔斯致函总理衙门，要其命令当地依章办理。此后，德国、美国相继施压，要求按其提出的章程办理。

明保以经费无处筹措为由，将《营口防除疙瘩瘟疫章程》转呈盛京将军增祺，由其转咨总理衙门核夺施行。根据各国领事计算，实行防疫章程需用银2.5万两，日后每月需用银0.8万两。明保表示仅能筹款1000两，不敷办理。各国领事以此为据，要求总理衙门同意山海关道筹措经费。在各方压力之下，总理衙门对此事渐有定论，向英俄公使表示：防疫需费太巨，难以筹集，所议章程在中国实有难行之处，只可择其可行者酌办。10月3日，总理衙门决定给营口防疫事务拨银1万两，“于山海、津海两关现收船钞暨罚款应行解署项下拨给”，其中山海关拨银3000两，津海关拨银7000两，统一交给山海关道管理。此外，10月4日，俄国公使致函总理事务衙门，表示中东铁路公司愿意就此借给无息之款，但要求按照各领事所拟章程立即办理。为避免俄国干涉，6日，总理衙门致函俄国公使，表示中国已经在海关项下拨款1万两，无须借款。

经费问题解决后，卫生局在营口建立起来。此时的卫生局是一个临时组织，由各国派官员合作管理，经费和人员另有来源。虽然章程要求中国政府筹给卫生局支销，但其经费实际由各方筹集，共计3万两。其中：总理衙门拨给1万两，中东铁路局资助1.6万两，各国驻营领事及各洋行捐款4000两。卫生局由10人组成的卫生委员会管理，包括3名中国人、3名英国人、2名日本人、俄国人和美国人各1人。日本领事田边熊三郎先后为卫生局雇用了7名日本医生。这些日本医生成为卫生局的中坚力量，他们采取的防疫措施在地方社会引起了中外之间的矛盾冲突。

日本医生到营口后，立即推行检疫、隔离、治疗、消毒、掩埋和清洁等措施：派医挨户查找病人，将患疫者送往五台子养病院收容医治，其他病患送往普济医院 医治，两院均免费提供药物、诊治、饮食和衣履；对患疫者房屋消毒，家属租屋居住，由卫生局提供衣食；在土围各门派兵查验有无病人通过，患疫病愈者须有医生执照，始得放行；注意围内清洁，要求各义庄、义地的暴露棺木一律瘗埋，不准再厝，患疫死者只能经扬武门送五台子义地瘗埋，不准在围内及附近围墙埋葬；将围内粪厂迁到围外。在对疾病通过细菌、空气传播的理论几无所知的营口，厉行防疫措施，引起社会的抵制与反抗。

中国官民虽称卫生局之设，“立意未尝不佳”，但也表示“惟以外洋之法，欲强令华民遵从，未免舆情不顺”。中外争执的焦点集中在将患疫者集中到医院医治和将死者在义冢直接埋葬两项措施上，中国官民担心这些措施会影响到人心和商务。营口卫生局雇用的医生在大街小巷挨户查询病人，并令病毙者棺木只能经扬武门抬出，“商民纷纷疑惧，谤讟烦与”。商人们认为，华洋风俗不同，不能轻委外人治理而招祸乱。他们表示，营口已有的慈善团体足以预防瘟疫，资善堂、三江公所、百善社和山左公所均有华医施诊，“相辅而治，听病者自择”，故而极力反对外国医生施治。

中外分歧最大的是埋葬寄存棺木的问题。营口卫生局态度强硬，不仅要立即埋葬死者，而且要掩埋存放的棺材。这种在洋人看来理所应当的措施，被中国人视为扰乱人心。商人们在给道台的呈请中，指出停柩之举事关民心所安，而防疫举措使“众情惶惑，物议沸腾，为客者咸思他往，用人者皆为惊惶”。但是，外国人对此非常不解，他们只看到中国人这种处理死尸的办法可能造成鼠疫扩散，并未意识到此举背后隐含的文化与社会意蕴。英国人认为，“越来越多的棺材肯定会发生各种疫病，并直接有助于鼠疫的扩散”。俄国人亦表示，“病亡者入殓后，当地居民不是将其立即安葬，而是将敞开的棺材置于地面之上达数日之久。无疑，这为鼠疫病的流行大开方便之门。” 中国官民的不满对应着外国人的不满，中外观念上的差异是如此针锋相对。

当时中国官民不愿遵照洋人章程办理防疫，营口各界展开反对卫生局的活动。首先，商人消极应对卫生局的募捐，仅捐洋银数百元。其次，营口的仁裕号等10家商铺联名禀请山海关道，历数西法防疫之害，反对卫生局防疫章程。再次，海防厅刘朝钧及稽查局委员先后具报洋人防疫的问题，举人刘兴沛、王锦云和民人孙恭等40余人，联名禀称卫生善举犹未尽善，恳请转详外人，以期尽归于善。此外，营口各商号向明保提议仿照防疫章程，由中国人自行筹办防疫事务。明保表示“各商号既欲仿照防疫章程自行置买义地并开设医院，以免外人强为干预，似尚可行” ，并呈请总理衙门批复。需指出的是，明保的态度与时局有一定关系。慈禧太后在戊戌政变后一反常态地同帝国主义列强翻脸，形成了一股反对外人的潮流。在此潮流下，明保并未完全屈从于外国领事的压力，表示“惟以外洋之法强欲中国商民遵行，未免捍格难通”，试图通过交涉让外人作出让步。

对营口官民修改防疫章程的尝试，中东铁路公司总工程师尤戈维奇深表不满，指出此举意味着废除防疫措施，必将造成日后鼠疫泛滥成灾。他认为，当地居民是愿意接受这些规定的，只有道台一人不愿意将这些措施付诸实施，所以他才唆使居民递交呈文，并以此为由向外国人抗议。为此，他恳请中东铁路公司董事璞科第要求总理衙门命令山海关道为防疫提供力所能及的协助，“以保证我们在当地的头等大业（筑路工作）免受危害”。故此，璞科第要求总理衙门命令明保遵照现行的条文规定，协助俄国医生开展工作。

到1900年初，疫情大减，每日查报已无患疫致毙之人。英国领事致函明保，要求将卫生局所用华医二人酌为资遣。明保顺势表示，卫生局经费已将用罄，“所定章程既不洽于舆情，似可即此停止”。在中方官员看来，疫情消除了，卫生局就应停办，但各国认为鼠疫极易传染，应当有一套常设卫生制度。1900年3月24日，经与英美俄各国领事会商后，日本领事田边熊三郎将检疫章程十二条照送明保。随即，中外就此检疫章程十二条展开交涉，明保道出一些真实的想法。首先，他认识到，当时各国迫使其接受该章程的伎俩是以俄国占领相威胁，深感无奈。其次，明保认为，检疫章程扩大了对华船的检疫，不再仅仅局限于对洋船的检疫，影响本国商务尤甚。再次，他强调根本不可能筹集到15000两经费，“本关经费暨报解加复俸饷余款，已属无多，且系报部候拨之款，亦难拨为检疫之用”。可见，在地方官员看来，卫生防疫不仅会严重影响商务，而且会给地方财政增加负担，他们不得已而为之乃是由于各国以俄国占领相威胁的结果。

1899年爆发的鼠疫引起驻营口各国领事和中东铁路公司的高度关注，通过外交途径强迫营口地方官府接受它们提出的防疫章程，创办卫生局。此举不仅改变了社会办防疫事务的状况，而且对营口地方行政造成冲击。防疫章程完全遵循西方那套以检疫、隔离、消毒和治疗为基本内容的卫生规则，与中国以施药为主的传统防疫方式有很大差别。卫生局的设立，置已有的地方社会组织于不顾，表明各国在防疫问题上的基本态度是：一是严格按照西法办理，将社会组织的传统做法视为不卫生，坚决取缔；二是要求政府直接办理，反对社会代办的传统。由此，一方面对中国防疫习惯和传统文化造成冲击，引起当地社会的不满和敌对；另一方面给地方政府施加了极大压力，在既无财力又无人力的情况下，只好借助外国力量办理。

19世纪末，俄国人加紧在东北地区扩张，借着修筑中东铁路的便利，其军队遍布东北各地。当1899年营口发现鼠疫时，俄国人为保障铁路顺利修筑，无视中国地方政府，直接在营口周边地区展开防疫。及至1900年军事占领营口后，不仅开设卫生局，还强迫各地官府进行防疫。俄国人既没有特别值得称道的卫生制度 ，也不愿投入太多精力在卫生事务上，因此这一时期留下的制度遗产除卫生局外几无他物。反而由于其强权霸道行径，激起中国官民的反感。

俄国人为何会在营口鼠疫爆发后直接采取防疫措施呢？其原因可能有如下三点：第一，第三次大鼠疫此时已传入俄国境内，在中亚撒马尔罕省和欧洲阿斯特拉罕的村落爆发，引起俄国政府高度重视，施行严密防疫。第二，俄国派出防疫委员会前往中俄东北边境地区调查，发现鼠疫疫情，称之为旱獭鼠疫。该鼠疫并非来自香港或中国东南部，而是源自满洲，且已存在10年。第三，也是最重要的原因，俄国此时在东北地区的大量驻军和正在进行的铁路修筑工作都受到疫情的威胁。

基于上述原因，俄国迅速行动，在接到海关医官疫情报告后的第三天，即8月14日，派遣4名俄国医生组成的鼠疫委员会到达营口，很快确认鼠疫的存在，并公告疫情温和但有很强的扩散趋势。此时，营口附近正在紧张敷设铁路，俄国担心疫情可能在大连湾、营口和奉天之间筑路的3万中国苦力中引发恐慌。10月11日，俄国人驻扎的牛家屯一带，已有7名俄兵和4名工头死亡，所雇劳工每天都有逃逸者。俄国将铁路建筑地的防疫管理权置于自己手中，直接采取严苛防疫措施。为防止鼠疫蔓延到俄国境内，关东州和阿穆尔边区当局亦即厉行防疫。

为保证施工的顺利进行，中东铁路公司董事会一方面通过外交途径要求中国当局采取防疫措施，一方面派遣医生，拨付防疫经费，直接参与营口外围的防疫。1899年8月30日和9月3日，董事会先后两次要求营口地方官府采取措施，以消除瘟疫对该地铁路施工的威胁，同时申明，中国国库用于此项措施之不足金额将由其支付。此后，董事会甚至表示愿承担防疫所需的一切费用。10月10日，吉尔什曼受董事会之托宣称：为消除鼠疫，中东铁路公司一次拨款2.5万两白银，以后逐月拨付8000两。

10月13日，中东铁路公司总局派遣20名医务人员前往中国，此后又加派10名医生 ，在营口附近直接办理防疫。具体措施包括：中东铁路大官屯码头不准华民出入，路过该处，必须在公司起票查验，方能放行；俄国医士在盖平县乡间挨户搜查，强行医治病人，并追查疫殒棺木，要求必须迁埋。对于县令的交涉，俄方置之不理，反而要求山海关道明保命令县令马鸿阶“随时妥为保护，以防意外”。事实上，明保对俄人严苛的防疫有切身体会。他在从奉天返回营口的途中，经过俄军驻扎的中东铁路界线时，因无俄国领事签发的护照而无法穿越，即使有“营口关防”也无用。严厉的防疫致使本来就十分艰巨而紧张的中东铁路施工总进度受到极其严重的影响。这种状况引起吉尔什曼的不满。他担心无法招到工人致使筑路工程遭受更大损失，认为毫无必要用对付鼠疫的那种残酷手段来对待营口的疾病，坚决反对采取可能推迟筑路工程的防疫措施。

1900年3月，中东铁路总局委派亚历山大·罗夫斯基前往营口办理防疫，并致电盛京将军增祺，请其通饬各地方官，“凡遇该员会晤、拜谒及公牍往还，与接待敝总监工一律”。亚历山大·罗夫斯基到达后，立即组织对招聘来的8000名筑路工人进行检疫。此外，他开办了一所医院，内设一间拥有15张床位的病房和一间消毒室，还设置了大工棚、澡塘和煮饭的大锅。这些措施的根本目的是为了保障俄国的利益。如俄人所言，他们担心工人抵达营口之后，如若组织不好，完全有可能携带领取的工钱（每人2两白银）和支付给他们的从天津至营口的旅费逃往四面八方。

义和团运动爆发后，俄国人借口保护自身利益占领东北。1900年8月5日，俄军占领营口，10月3日占领奉天，东三省处于俄军的军事占领之下。俄国占领营口后，不顾各国抗议，制定《营口管理条例》，设置民政厅、警察局和司法机关，实行殖民统治。营口地处水陆交通枢纽，极有可能使瘟疫传染得甚速甚远。此外，营口刚刚爆发过鼠疫，其卫生状况着实让列强担忧。因此，俄国人不得不看重营口卫生事宜，以防止其成为传染病的发酵场，祸害东北地区。俄国民政厅下设卫生局，专司市内卫生，同时嘱托海关医生戴利参与卫生管理。

在占领营口期间，民政厅仅有三四十名俄国巡查兵，另有几名翻译负责疏通民情，避免发生纠纷。由10名商人组成的营口商民团体公议会与俄国人交涉，取得了组建团练的权利。他们募集200名练勇，编成队伍，与俄国人合作，维持地方秩序，办理卫生事宜。更重要的是，办理地方事务的经费由公议会代替俄国人征收，当地商户每月向其缴纳铺捐、房捐，共计约8800元。虽仍缺少公议会具体运作的资料，但基本可以判定卫生局在俄国医生指导下，具体事务实际由中国商人组织办理，经费亦由其募集。

俄国人占据营口后，力争将海关控制在自己手中。1903年4月，俄人科诺瓦洛夫被任命为山海关税务司。俄国还试图以本国医生取代海关医官戴利，但未能如愿。此外，9月15日俄国公使要求营口地方官府按照上海、天津等通商口岸办法，由道台与各国领事官商定防疫章程，并筹给所需费用。后经交涉，总理衙门同意俄国交还营口后，山海关道按照天津、上海等处防疫章程办理卫生防疫，山海关添请俄医1人。由于俄人未交还营口，故此承诺亦未实现。

不过，俄国在营口的卫生治理并未得到各国的认可。美国领事对此评价道：虽然俄国建立了卫生局，采取隔离措施，与肮脏进行斗争，但他们未能成功，霍乱和鼠疫仍时常降临该地。1902年爆发的霍乱造成1013人死亡，1903年爆发的鼠疫造成890人死亡，俄国人不得不在华人区域开展卫生运动，但其效果并不明显。日本人占领营口后，亦评价道：“该地年年都有传染病流行，病毒肆虐，情况悲惨令人不忍听闻，故该地区一直以来都有不健康之地的名声。”

为确保东北地区的俄国人免受疫情的威胁，仅在营口围内设立卫生局是不够的，必须在更大范围内开展防疫，控制疫情在周边地区扩散。虽然俄国军事占领东北地区，但由于防疫属于地方性事务，除铁路附属地外，俄国人并无管辖权。因此，俄国通过交涉，强迫盛京将军增祺推行卫生防疫措施，东北各级官员不敢提出异议，对俄人要求积极遵办。武廊米萨尔克是在奉天专门办理交涉事务的俄国官员。从1901到1902年，他先后就卫生防疫问题多次与增祺交涉。1901年11月21日，瘟疫传至奉天，武廊米萨尔克照会增祺，要求其命令中国官民一旦发现患病者，必须立即报知俄国人。次日，他再次要求增祺采取两项措施：在西边门外预备12间房，安置患疫者，并聘请1名医生；设法灭鼠或收买老鼠。为此，增祺连发三道防疫谕令：发现患者应及时报告官府，注意房屋和街道清洁；官府以每只小洋半元价收购老鼠，并要求将老鼠及畜类尸首深埋 ；公议会会首协同家长按户清查，“以免俄人往查，致滋别事”。

中国官员虽然遵从俄人命令办理防疫，但在落实过程中作了适当变通，并未完全照办。1902年9月，盖平城内瘟疫盛行，死者约300人。武廊米萨尔克请增祺饬令盖州，不许将病人从城内运往别处，不许盖州人与别屯及别城往来。据此，增祺令盖平地方官不准病人迁移别处，立即开设医院一所，收容病人，由中国医生调治，并准病人亲属前往照料。盖平知县祥德采取两项防疫措施：严查城厢及四周集镇村屯的街道、港口、沟渠以及民家院落是否打扫洁净；出资聘请精于医术者2人，赴各处挨户查验，疗治病人，并购药发放。俄国人要求的是隔离病人、遮断交通，在盛京将军那里变为开设医院、收容病人，到了盖平知县那里则变为打扫清洁、请医生巡诊。俄国人的要求反映了以检疫、隔离、消毒和治疗为基本内容的卫生规则。这些规则对于中国人实行起来确有难度，因此地方官并未完全遵照俄人要求，而是在可能范围内择善而为，使其落到实处时已面目全非。

1899到1904年，出于自身利益考虑，俄国人维持了营口卫生组织和制度的运作。正值中东铁路南满支线修筑期间，为保证工期顺利进行，俄国人慷慨大方地出人出资直接办理铁路修筑区域内的防疫事务。在军事占领东北地区期间，为维护驻地俄人健康和防止疫情传至俄国，俄国一面在营口围内开设卫生局，一面以武力威胁盛京将军辖区的中国官府按其旨意办理卫生防疫。由于强烈的功利主义取向，俄国人对建立卫生制度和维护当地卫生状况并无太大兴趣，并未认真推行卫生行政，而是交由中国人具体办理。因此，在其占据营口期间，虽举办了一些卫生事务，但并未留下诸如医院、检疫所这样的组织性遗产。然而，俄国人一次次的干涉客观上向中国官员强化了西方卫生规则的重要性，增强了他们对防疫重要性的认知。

日俄战争后，日本占领东北南部地区。1904年7月26日，日本设置军政署管理营口，卫生受到高度重视。营口军政署推行的卫生实践，与日本在其他占领地所采取的政策一致。明治时代后半期，日本经过甲午战争和日俄战争，接连打败中国和俄国，并与英国结成同盟，在远东地区取得稳固的外交地位。这些重大历史事件对日本的国民心理和自我认识产生了重要影响，日本民众的自我迷恋和对华蔑视感进一步强化。大隈重信提出的“东西文明融合论”代表了当时日本社会的主流思潮，自认为日本成为西方文明在东方世界的代表者，从而完全模仿欧美列强的方式向中国渗透。日本在卫生领域的作为颇具代表性。

自19世纪中期，德国开创了一门以实验室为基础，强调活体解剖的实验室医学，成为世界医学教育中心。日本在1871年完全施行德式医学教育，直接赶上了罗伯特·科赫所引导的微生物学发展潮流。1894年香港鼠疫爆发后，日本政府派遣北里柴三郎博士率领一个研究团队赶赴香港，积极展开医学实验。虽然北里柴三郎发现鼠疫杆菌之说被后来的学者视为传说 ，但在当时确实显示出日本在世界医学研究领域已取得一席之地。医学领域内的发展成为日本医学界的骄傲，日本自觉已与西方各国达到同等水准，是其进入文明国家的重要标志，对仍远离科学医学的中国自有一种蔑视感。1899年营口鼠疫期间，野口英世（H. Noguchi）被派往当地办理防疫事务。他在撰写的医学报告中，强调中国的民族劣根性和日本的制度优越性，认为对抗鼠疫除了医学研究之外，更重要的是依赖于改变民族习俗或习惯。他指出营口出现大量病例的原因在于：中国房屋通风糟糕、缺乏日晒、粪便堆积以及泥土地面，为病菌提供了非常适宜的生存条件；中国人不使用痰盂，习惯到处吐痰，加速了病菌的传播。在他看来，没有警察机构办理卫生事务，就不可能保护国民健康，因此提出应采取一切可能的办法促使“中国当局像文明国家那样管理市镇，扑灭瘟疫”。

此外，驻扎在东北的日本军队，可以亲身体验到由于气候、生活习惯等原因造成的中日两国差异，且因已带有蔑视中国的观念，因而放大凸显中国的“贫困、不洁、臭气、污秽”等问题。为保护投资和维护殖民者的健康，也为展示自身文明和优越之处，日本在殖民统治范围内都非常重视卫生治理。关东都督府在卫生行政方面投入大量财力和物力，通过城市规划、建设蓄水池和下水道以及强制隔离抵达的中国人等措施，旨在提高租借地的公共卫生水平。1905年12月，日本设立卫生委员会，38名成员完全由占领军军官担任。随后1个月内，颁布大量旨在预防大连周围港口传染病流行的命令。与此同时，近藤新平的新医学理论在日本殖民台湾过程中发挥了重要作用，不仅成为增强殖民地“卫生机能”的工具，而且成为殖民者的文明利器。在这种背景下，日本接管营口后，办理卫生事务异常认真，一方面担心若不能进行恰当的卫生防疫，引发严重的疫情，可能招致他国批评；另一方面也是为了向中国人展示日本卫生治理的优越性。

营口军政署警务课下设卫生局，专门致力于改善当地卫生。卫生局下设有医务所、营口医院、疗病院、船舶及汽车检疫所、避病院和屠兽场等机构。《各军政署及军务署关于卫生勤务规定》明确规定军政署管辖的地方卫生事务包括：给水、排水、市街清洁法及污物废弃、屠兽、检疫、传染病预防及种痘等。办理营口卫生防疫的人员共计有125人，其中军医及药剂官27名，下士20名，卒78人。此外，日本人沿袭俄国人的做法，通过间接管理的方式，派出宪兵监督和上等兵各2人，率6名兵卒和27名警察，监督公议会设立的保甲总局办理卫生事务。当时营口卫生的具体事务，一是维护街头日常卫生，一是进行港口检疫。

日本医官安排20名日本人专门负责管理清扫街道。他们将营口中国人居住区划分为三个区域，雇佣60名中国人和20辆中国大车，每天按照制定的清扫时间表工作。早晨太阳升起时，医生挨家挨户开始一天的工作，两位警官跟随着。他的首要任务是发现是否有任何新病例，同时看看房屋是否已打扫清洁，垃圾是否归置到位。同时，一位医学专家带领的7人消毒队开始工作。他事先已翻阅过调查队的报告，清楚哪里需要消毒，哪里有新的病例需要确诊，并确定了路线图。此外，卫生机构还通过发布卫生告示，宣传卫生法规及应注意的卫生事项。

消毒所是海港检疫的必备设施，但山海关一直未设立此种机构。日本人不仅建立起正式场所，而且积极践行检疫。1905年5月，消毒所在营口西税关辽河岸边建成，占地971坪（3210平方米），建筑物240坪（793平方米）。该所主要负责对有病员的船只和物品进行消毒，分为点检室、物品预所、蒸汽消毒室、药物消毒室、浴室、物品渡场及着装室。日本人开始执行严格检疫，要求进入港口的船舶必须接受检疫，由宪兵、医师、看护人和巡捕上船检查。其程序大致是：船员和乘客全部在甲板上接受健康诊断，发现有病者立即送往检疫所收容，严重者送往医院；检查船体是否受病毒感染，若发现不洁处立即消毒；对货物进行检查，尤其是破衣烂衫、土、果物等，发现问题立即处理。据统计，1905年5月到12月间，营口共检查平底船2598艘，商船399艘，共计90019人，收容病人444人。较之俄国人粗放式管理，日本人不仅拥有125人的卫生管理队伍，而且在清洁和消毒这些具体事务中，展现了事必躬亲、严谨认真的态度，完善了当地卫生组织和制度。日本人所办报纸对军政署的工作评价甚高，自认从占领营口后，“悉心讲求卫生之法，瘟疫等症为之全归于熄灭”。

然而，山海关医官戴利对日俄占据时代营口卫生的评价并不高。《海关十年报告》记载，日俄占据营口期间，实行了一些改革，改善了沟渠，成立了卫生局，并移交给中国当局。但是由于缺乏资金和技术，除了清扫街道，提供公共服务外，很少作为。这种评价的客观性既凸显了各国对卫生行政的不同评价标准，也折射出各国列强之间在卫生领域互相拆台的心态。营口道台周长龄对英日医生之间的矛盾颇有体会，曾言：同时聘请英日医生，“则两不兼容，事必窒碍”。

在交还营口过程中，日本要求中国政府签订协议，保留其创立的包括卫生在内的市政制度。1906年11月9日，两国政府商定四条交收原则，其中第三条规定“警察及卫生事务应归中国地方官管理，务期尽善，以保公共治安，为之兼用日本警察教习及医生。如有未尽妥洽之处，日本领事官可告知地方官随时酌办”。12月5日，山海关道梁如浩和日本代表陆军中佐与仓喜平、驻华公使馆一等书记官阿部守太郎和驻营口领事濑川浅之进签订《交收营口条款》，其中第三条确定“雇用日本教习及医生，除薪水外，一切章程均按天津雇用日本警察教习及医生一律办理。倘日后警察、卫生办理有未尽妥洽之处，一经日本领事官函告，应由地方官随时酌办。” 根据上述协议，6日，日本裁撤营口军政署，其在营口经营的警察、卫生、教育及土木工程等公共事业，交由地方官办理。营口接收后，山海关道开办卫生总局，“诸般事务均仿日本旧例”。

与此同时，清政府自上而下推行警察体系，日本人通过协议保留的卫生局，也被纳入这一体系。东北的警察制度是在直隶总督兼北洋大臣袁世凯帮助下建立起来的。1905年4月18日，袁世凯派往东北6位官员，帮助推行新政官制改革。12月21日，奉天警察总局接办卫生事务，拟定卫生章程。徐世昌就任东三省总督后，各地先后开办巡警，卫生股随之成立，负责“清道、防疫、检查食物、屠宰、考验医院等事”。1906年，营口设立巡警总局，卫生顺理成章纳归其管辖。

与其他地方建立卫生制度不同，日本军政署为营口留下了四项遗产：一是经费保障。由于担心“我苟不切实筹办，人即责言，立至藉端干预”，因此，直隶总督和盛京将军会奏在日本交还的关税余款内酌量动拨经费。二是一所正规医院。日本花费十五六万元修建了营口病院，作为公立医院，最初归军政署管理，后由同仁会经营，其经费亦由其每年支付约4万元。三是固定的办公地点。日本人占领营口后，将旧有道衙改作疗病院。梁如浩接收后，将其作为办理卫生事宜的卫生总局办公地点。四是学习过传染病理的专业医务人员。该局招聘曾在日本知名传染病学者北里柴三郎博士的传染病研究所工作的冈田君担任教习。

综合当时报纸的报道，可总结出营口的卫生行政包括如下5方面内容：第一，厉行清洁扫除。卫生总局招集苦力，由巡捕带领分段扫除，“不取商民分文”。第二，实行卫生普查。巡捕挨家提醒住户注意家中卫生，按时洒扫院屋，若有鼠穴则予以填堵，若不洁净则带局惩罚。第三，展开卫生宣传。卫生总局不时出示告示，提醒人们注意预防时疫。第四，实行奖赏收买，卫生局仿照日人办法，以现金和彩票方式奖励捕鼠，“每鼠一头，大者赏洋一角，小者半角。每鼠一头彩票一张，俟额满开彩，另有赏榜”。第五，推广检疫。卫生局分设陆路防疫院和水路检疫所，延聘中日医官认真查验进出口船只和客货。1908年，营口检疫防疫所经费奏准正开销，专门负责检验进口船只，进口船只上发现染疾者立即送往医院 ，出口船只的货物只有加印检验图章后，始准运往别埠。

历经俄日占领和中日交涉，营口卫生局建立起来，基本能够应对疫情，但其周边地区仍沿袭旧制，无力应对疫情。为了避免疫情蔓延，关东都督府不得不与清政府交涉，在营口周边各地合作防疫。1907年1月28日，美国驻营口副领事报告，营口再次出现鼠疫，已有超过30人死亡。日本领事发出对来自营口的游客进行检疫的倡议信。山海关道立即采取措施，派遣7名医生（5名中国医生、2名日本医生）致力于查清该病的蔓延状况，一旦有死亡报告，立即对邻居进行消毒，预防疫情扩散。同月疫情蔓延至熊岳城附近，势甚猛烈，死者迭出，日本担心病毒传及日本军队、居留民、旅行者等，便与中国地方政府合作防疫。日本关东都督府限制火车乘客，设立铁道检疫所，“凡铁路搭客除领有日官通行票者之外，其余均不允在熊岳城、盖平、万家岭等处上车”。1907年2月5日，关东都督府在熊岳城设防疫所，着手附近有病村落的防疫。奉天巡警总局派该局医官姚启元、杉本浩二率药司1名、巡警8名，于7日在熊岳城北约25里的卢家屯开设防疫所，开始调查熊岳城附近鼠疫生情况，后移至李家屯。他们与关东都督府防疫委员长大沼少佐商办防疫事务，将发病地方分为南、北二部，南部由关东都督府防疫所施行防疫，北部由中国防疫所负责，遇有要事随时互相通报，合作防治。此外，关东都督府设立铁道检疫所，“凡铁路搭客除领有日官通行票者之外，其余均不允在熊岳城、盖平、万家岭等处上车”。在双方的共同努力下，疫情很快被扑灭，24日，日本将其防疫所全部撤回。28日，中方防疫所依命撤销。

1907年7月前后，位于营口南部25英里的盖平县鼠疫日盛，至10月，“所死者何止千人”。事实上，鼠疫在盖平很常见，“每年此病流行死者何止数百人，情形惨淡，实足令人掩目。”这种状况的成因在于盖平官民抗拒防疫，官府往往要求防疫委员从宽查验，不但不训喻民人，且冷对防疫委员的查验；民人则不知病毒的严重，遇到委员挨户查验，百方阻止，更有解衣调戏妇女的谣言。据传盖平县衙内有妇女患病死亡，防疫委员请求县令进行消毒，“知县拒不容行”。如此上行下效，民人更不容防疫委员消毒，致使死者蔓延至兵营、官署。由于官民都不积极防疫，致使弊端丛生，“或隐匿不报，或弃尸郊野，或乘火车而迁徙他埠，患者日多，而防者无效”。

疫情引起东三省总督的关注，立即向该地区派出由日本军医带领的30人医疗团队。他们通过艰苦工作查清了疾病的传播路径，但是染疫地区过于广阔，缺少足够人手。日本驻营口领事建议营口地方当局为染疫地区提供医学帮助，但是道台宣称已派人致力于防止疫情传到营口，若撤回任何力量都会导致危险。来自疫区的任何蔬菜都不允许进入营口，所有行人和行李都必须接受检查和熏蒸才能进入该港。可见，仅一城设有卫生制度是不够的，当周边地区疫情得不到有效控制，仍将对该城造成极大威胁，社会必须普遍建立起卫生组织和制度方可防止疾病的传播。由于当时日本非常在意满铁附属地的卫生状况，营口地区一旦有疫情发生，日本就会马上施加压力，迫使地方官府予以重视。在这种外来干涉存在的状况下，营口的卫生组织和制度实际一直发挥着积极的防疫功能，加之中日双方在营口周边地区合作防疫，从而有效地控制着疫情。

虽然卫生局得以保留，但不久卫生制度的运作渐成强弩之末：一方面，卫生局“日久玩生，视同具文”，以致城市污秽不堪 ；另一方面，卫生局附属的施医院在财政奇绌的背景下面临着被裁撤的危险。这种状况的产生有着深刻的时代背景，毕竟卫生是社会体系的一个组成部分，并非独立于社会而存在。简要地分析，造成卫生局渐成具文的原因在于，当时中国缺乏现代卫生行政所必须的观念、人才和经费。可以说，观念、人才和经费的问题自近代中国卫生组织和制度诞生之日起就伴随始终，既是其发展的风向标，也是其发展的桎梏。

从观念上讲，营口一地建立卫生组织和制度完全是外力强迫所致，各级官员和地方人士并未意识到卫生的重要性，未将之与国家民族的强大联系起来，反而往往将之列入政府经费裁减的对象。在与日本人合作防疫过程中，奉天巡警局医官姚启元反思了中国在卫生防疫行政事务上的问题所在，尤其强调了观念的重要性。他指出，“防疫乃保护恢复社会安宁秩序，增进人民幸福之最要事项”，各国都制定了完备的法规，有健全的卫生机关实地推行，但中国缺乏法规及机关，“数千年来之人情风俗又不能一朝打破”，结果难以建立卫生防疫。更为甚者，中国社会普遍缺乏卫生思想，“不知传染病预防法及消毒法为何事者甚多”，因此行事非常困难。

从制度层面分析，营口卫生组织和制度诞生于外力压迫，缺乏适合的制度环境，存在两大致命缺陷——人才和经费。由于科学医学教育尚未普及，中国缺乏能够主持卫生和防疫事务的医学人才，只能从日本聘用，形成对西医尤其是日本医生的依赖，也造成非常直接的中外对立。随着科学医学的发展，西方卫生防疫体系越来越依赖于微生物学。在营口的实践中，英、俄、日都遵循医生指导，严格按照规则办理防疫，排斥中医的参与，即使参与也只能作为西医的助手。在此期间，整个中国的科学医学教育发展滞后，据罗氏基金会1914年调查统计，全国各地医学校在1912年之前在校医学生有465名，毕业生125名。如此数量的医学生对偌大中国而言，只能是杯水车薪。在这种背景下，1911年营口卫生局除聘请2名中国医生外，还聘请了7名日本医生出任医官，以缓解中国医生之不足。外国医生厉行西法，引起地方社会的反感，并由此产生不少矛盾和对立。

更关键的是，虽经新政改革，但地方并未形成一套现代行政体系，尤其是地方财政缺乏基于当地社会的充足经费来源，仍须依赖于中央地方之间复杂的财政体系，使作为公共事务的卫生行政很难得到经费保障。日本占领时期，通过截流山海关收入，征收营业税和家屋税 ，保证了卫生局拥有足够的财政经费。清政府接管后，虽保留了警察、卫生、教育和土木工程等机构，但最重要的财政恢复到被占领前的状态。日本人截留的山海关收入重新上缴中央，失去稳定财源的卫生行政只能流于形式。

就在营口卫生组织和制度日渐废弛之时，突发的东北大鼠疫使之重新运转起来。地方当局按章防疫，已有的卫生行政发挥效能，防止了疫情传到营口，营口始终未出现染疫者，得以独善其身。营口道台周长龄初闻哈尔滨、满洲等处鼠疫流行，即饬令警察总局和医院按照防疫定章严行防范，各警区及卫生医官即日带同警察分界挨户查察。此外，他设立埠东和河北两处检验所，派医官检验到营火车、大车乘客，若检验无疫，均随验随放。疫情严重后，营口当局严格断绝交通，在四海店、牛家屯、五台子、河北等处设立检疫部，逐一检验由外埠抵达营口者。这些措施成效显著，日人在报纸称赞道：“遍阅营埠防疫情形，确见其实事求是，亦与向来敷衍了事不同，尤可称卓然。” 由此可看到，营口卫生行政虽一时松弛，但在严峻疫情面前地方官员驾轻就熟，制度效力得以发挥。然而，在广阔的东北地区，营口卫生行政恰如一块“飞地”，未对其他地区产生影响。自始至终，无论是东三省总督，还是伍连德，对营口已有的卫生组织和制度均未提及，亦未推广。

全球第三次大鼠疫在很大程度上改变了人类对抗传染病的历史，期间科学医学从实验室走向现场，细菌理论被运用于防疫过程，不但对西方各国卫生防疫产生了影响 ，而更显然的是，非西方各国被迫按西方规则进行卫生治理。营口的卫生行政产生于这一大历史背景，是列强强加的一套组织和制度。这种来自“供给方”的制度扩散是强权政治的产物，其基本形式是：列强依据不平等条约和治外法权，通过正式外交途径和军事占领压迫中国官府采纳具有“普世性”的原则和程序，不管地方环境是否许可这样的发展，也不管地方是否需要这样的发展。虽然卫生行政是西方各国强加给营口地方社会的，但是中国地方官府和社会组织并非一味逆来顺受，而是以一种互动的方式进行复杂因应，从无声抵抗到讨价还价到形式接受。作为制度的扩散者，行动者们虽然可以强迫政府接受，但在面对地方社会的抵抗时，也并未一意孤行，而是设法将社会上合法的理性要素整合进新的组织，能够最大化其合法性，并增强其资源获得生存能力。

营口卫生行政的诞生是列强干涉的产物。英、俄、日三国源于不同的战略意图和外交策略，对营口卫生行政的干涉采取了不同的方式：英国海关医生旨在获取地方医学知识、保护外国人健康和海港防疫，很少介入中国地方卫生治理；俄国人出于利益考虑，直接展开防疫，并在军事占领期间建立卫生局，命令周边中国官府按其意志进行卫生治理；日本人通过为中国提供组织模型和医官人选，将该国的一套卫生理念贯彻到卫生治理中，逐步攫取参与地方卫生行政的权力，并对各地政府持续施加影响。三国不同的态度和作为决定了日本对营口卫生行政有着强大的影响力。

作为列强干涉的产物，营口的卫生行政大致有如下几个特点：（1）非原创性。西方各国强加给中国的卫生制度是其集体行动的共识，对中国而言，由于未参与制度的创设过程，面对的问题是如何将其融入社会环境之中。（2）强制性。西方各国依靠政治霸权和军事占领从上至下地压迫中国官府采纳具有“普世性”的制度，按照其公认的防疫规则和程序处理疫情和维护卫生。（3）多元性。列强虽有共识，但由于各自利益的差异而采取不同的政策措施，时而合作时而竞争，因此卫生行政有不同的形式，不能简单视为一成不变。（4）异质性。无论是组织形式还是规则和理念，卫生行政都与中国社会既有的社会组织与文化观念迥然不同。这些特点决定了营口卫生行政作为地方实践的产物，影响范围有限，难以在其他地方复制。也就是说，若无列强的干涉，财政困难的各地官府是不会在卫生行政上投入人力物力的。需指出的是，列强干涉使营口的卫生行政在整个东北地区犹如一块“飞地”，其管辖范围仅在营口围内，不但未能对其他地方产生示范效应，反而需要在其周边各县采取强制性措施才能保证其有效地运行。

清末营口的卫生行政对地方社会产生了一定影响，隐含着权力从社会组织向官府的转移。在传统中国城市，救济、防疫和慈善等社会事务多由民间善堂代办，国家很少直接参与其中。营口卫生局的设立，对当地传统社会组织造成冲击：一、卫生防疫成为国家职能之一，必须由政府机构主办，社会组织只能在其指挥下参与其中，从而剥夺了社会组织自主管理的权利；二、卫生防疫必须由接受过西方医学教育的医生负责，传统中医只能参与辅助性工作，实际上降低了中医地位；三、卫生经费必须由政府支付，或拨款，或筹集，实际上扩大了政府筹集资金的范围。这样一来，国家必须提供必要的人力和财力，保证卫生机构的正常运行，事实上促发国家权力的扩张。

需强调的是，除受列强干涉影响外，营口卫生行政的诞生还深受疫情和医学的影响。对经历过中世纪黑死病的欧洲各国而言，鼠疫意味着生物恐慌，是挥之不去的惨痛文化记忆。因此，在全球第三次大鼠疫背景下，地方一旦爆发疫情，他们就会迅即做出反应，要求中国认同他们的恐慌，采取一样的措施。疫情的冲击是促使列强干涉营口按其规则办理卫生防疫的重要诱因，但疫情有很大的偶然性，采取措施后其威胁渐次减弱，卫生制度随时可能荒废。不过，疫情的突发性与制度稳定性之间存在着张力。正是由于疫情的反复出现，政局虽时常变动，但各国都非常重视强化卫生行政，最终定型为一套正式卫生组织和制度。

然而，列强带来的卫生行政虽然建立起来了，并在疫情控制方面起到了一定作用，却很难得到社会的理解和认同。从医学角度来看，19世纪后20年内，微生物学和免疫学取得巨大突破，但科学医学对瘟疫的认知仍停留在实验阶段，尚未形成切实有效的治疗方案。20世纪初，鼠疫的科学实验取得了一些突破，但如何预防和治疗鼠疫仍是一个待解之谜。西方各国公共卫生官员所采取的措施，无论是建立因果链，还是治疗病人，并不比前细菌理论时代的先人们高明多少。可以说，各国在卫生防疫上对西方规则的坚持更多以一种政治强权的形式展现出来。对于有着悠久传统医学文化的中国来讲，西方仍在实验中的科学医学很难令人信服，反而因其简单粗暴的强权干涉与民族情绪交融在一起，引起国人反感。事实上，中国人既不认同西方人对鼠疫的恐惧，也未见证西医治愈病人，反而看到的是西方卫生防疫对中国传统的破坏，以及由此所引发的社会混乱和失序。对中国而言，文化冲击和社会失序较之鼠疫可能更为危险可怕。