【政府工作报告解读】总量积极结构谨慎，短期中性长期可期

一德菁英汇 · 公众号 · · 2025-03-05 17:52

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作者：肖利娜 / F3019331 、Z0013350/

一德期货宏观经济分析师

摘要

会前对全国两会的经济目标总量已有较为充分的预期，5%左右的GDP、2%左右的CPI、4%的赤字率、破4万亿的专项债规模、增发的超长期特别国债和偏稳的减碳目标。在总量目标预期基本一致的基础上，我们关注点依然在政策结构即政策支持方向上有无亮点。

房地产定位上 ，“持续用力”表述，政策仍有望加码，化解房企债务风险和去库存政策进一步推进，但无明确定位转变表态，政策在不同区域的落地效果有待观察。 化债上 ，再次明确提出稳妥化解地方政府债务风险，化债和发展在2025年或持续并行。 企业欠款整治上 ，明确部分地方专项债资金用于“消化地方政府拖欠企业账款”，有利于化解企业高账期风险。 供给约束上 ，仍无明确新一轮产能约束表态，关注后期整治“内卷式”竞争措施、化解重点产业结构性矛盾的政策措施以及降碳力度。 生育补贴上 ，提出逐步实行学前免费和发放育儿补贴，虽无给出补贴规模但表述较之前更为积极，关注后续政策实施力度。 居民补贴上 ，收入补贴仍向技能人才和中低收入等重点人群倾斜，民生保障继续以就业支持为主，无全面补贴表态，相对较为中性偏谨慎。

政策总量延续积极表态，财政规模加大和货币力度不减。财政政策上，4%的赤字率虽在预期内但是2020年后首次突破3%的“传统警戒线”，释放强烈积极财政信号，且财政扩张力度是近十年最大的一次。货币政策上，适度宽松的货币政策对应适时降息降准、保持流动性充裕；货币政策支持结构方向上有所侧重，在传导渠道上也有新增表述。

而政策结构上依然偏谨慎，无论是在产能约束的供给端缺乏指引，还是地产在经济发展定位转变及居民增收压力制约消费上，或是生育补贴的规模上，均没有确定的表态。总量积极+结构谨慎，对短期市场情绪影响偏中性，但中长期仍有期待空间，两会后关注政策细节及政策落地节奏。股市逐步进入“政策驱动向业绩验证”传导阶段，关注政策支持重点方向机会。商品则关注政策发力节奏能否与旺季需求共振。

风险： 政策实施不及预期、海外环境变化超预期

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两会政策结构关注大于总量

前期通过31省市的地方两会追踪梳理，我们对全国两会的经济目标总量已有基本预判，通过地方一般公共预算收入的目标增速普遍下调，也预期2025年地方财政依然承压，要关注中央政府加杠杆力度。结构上，由于各地对内需的重视度增加，预计2025年消费和投资依然是提振内需的关键，且消费或更为优先，投资则要抢抓“两重两新” 的政策窗口期。另外，债务和房地产风险是各省市主要关注风险点。改革部署上，针对企业欠款问题，多地提及。民生领域，关注“就业、养老、托育”三大方面，针对生育补贴的省市有，但细则不多。居民补贴方面，集中在重点群体及中低收入人群，针对全体居民收入及工资增长的表述很少。

2025年地方两会政府工作报告追踪（一）

2025年地方两会政府工作报告系列跟踪（二）

总体来看，在全国两会召开之前，市场对具体目标和政策规模等总量上已有较为充分的预期，5%左右的GDP目标、2%左右的CPI目标、4%的赤字率、破4万亿的专项债规模、增发的超长期特别国债和偏稳的减碳目标。2025年《政府工作报告》的总量政策目标基本与预期一致，其中5000亿元的银行补充资本低于预期。在总量目标预期基本一致的基础上，我们关注点依然在政策结构即政策支持方向上有无亮点，如新质生产力和房地产定位、企业账款拖欠整治、生育补贴、居民补贴等提振需求政策，以及供给端有无新一轮产能约束政策或碳排放双控约束强化等方面，若全国两会有较为积极的超预期结构政策，则对市场情绪和资产表现都会有较为明显的积极提振。

表 1：两会政策关注点及预期情况

资料来源：一德期货宏观战略部

《政府工作报告》核心内容

背景分析

从国际看，世界百年变局加速演进，外部环境更趋复杂严峻，可能对我国贸易、科技等领域造成更大冲击。世界经济增长动能不足，单边主义、保护主义加剧，多边贸易体制受阻，关税壁垒增多，冲击全球产业链供应链稳定，对国际经济循环造成阻碍。地缘政治紧张因素依然较多，影响全球市场预期和投资信心，加剧国际市场波动风险。从国内看，经济回升向好基础还不稳固，有效需求不足，特别是消费不振。部分企业生产经营困难，账款拖欠问题仍较突出。群众就业增收面临压力。民生领域存在短板。一些地方基层财政困难。社会矛盾化解和风险防范工作还需要加强。（在国内外环境均存压下，直接明了提出我国经济发展所面临的问题，指出要迎难而上、奋发有为，付出艰苦努力完成目标与中长期发展目标相衔接，体现“十四五”收官之年的稳增必要性。）

总体要求

今年是 “十四五”规划收官之年。做好政府工作，要在以习近平同志为核心的党中央坚强领导下，以习近平新时代中国特色社会主义思想为指导，全面贯彻落实党的二十大和二十届二中、三中全会精神，坚持稳中求进工作总基调，完整准确全面贯彻新发展理念，加快构建新发展格局，扎实推动高质量发展，进一步全面深化改革，扩大高水平对外开放，建设现代化产业体系，更好统筹发展和安全，实施更加积极有为的宏观政策，扩大国内需求，推动科技创新和产业创新融合发展，稳住楼市股市，防范化解重点领域风险和外部冲击，稳定预期、激发活力，推动经济持续回升向好，不断提高人民生活水平，保持社会和谐稳定，高质量完成 “十四五”规划目标任务，为实现 “十五五”良好开局打牢基础。（强调今年是"十四五"规划收官之年，突出完成既定目标并为"十五五"开局打基础。重点内容上侧重短期经济稳定：稳住楼市股市、防范风险和外部冲击，政策上强调实施“更加积极有为”的宏观政策，意味政策端更加主动作为，对扩大内需的支持力度会进一步加大，科技创新和产业融合会是经济发展的新动能。）

政策基调

坚持稳中求进、以进促稳，守正创新、先立后破，系统集成、协同配合，充实完善政策工具箱，根据形势变化动态调整政策，提高宏观调控的前瞻性、针对性、有效性。注重目标引领，把握政策取向，讲求时机力度，强化系统思维，提升宏观政策实施效能。强化宏观政策民生导向。坚持以人民为中心，经济政策的着力点更多转向惠民生、促消费，以消费提振畅通经济循环，以消费升级引领产业升级，在保障和改善民生中打造新的经济增长点。推动更多资金资源 “投资于人”、服务于民生，支持扩大就业、促进居民增收减负、加强消费激励，形成经济发展和民生改善的良性循环。打好政策 “组合拳”。加强财政、货币、就业、产业、区域、贸易、环保、监管等政策协同以及与改革开放举措的协调配合，增强政策合力。（基本延续12月中央经济工作会议的政策基调，在突出政策的协同配合下，还提到“目标引领”“时机力度”，预期2025年宏观政策在“十四五”收官之年的目标指引下会更加有针对性、及时性，“系统思维”强调了统筹发展和安全。实施政策“组合拳”的方向不变，同，今年宏观政策强化民生导向，从扩大就业、促进居民增收减负方面来加强消费激励。）

财政政策

实施更加积极的财政政策。统筹安排收入、债券等各类财政资金，确保财政政策持续用力、更加给力。今年赤字率拟按4%左右安排、比上年提高１个百分点，赤字规模5.66万亿元、比上年增加1.6万亿元。一般公共预算支出规模29.7万亿元、比上年增加1.2万亿元。拟发行超长期特别国债1.3万亿元、比上年增加 3000亿元。拟发行特别国债5000亿元，支持国有大型商业银行补充资本。拟安排地方政府专项债券4.4万亿元、比上年增加 5000亿元，重点用于投资建设、土地收储和收购存量商品房、消化地方政府拖欠企业账款等。今年合计新增政府债务总规模11.86万亿元、比上年增加2.9万亿元，财政支出强度明显加大。要加快各项资金下达拨付，尽快形成实际支出。持续优化支出结构，更加注重惠民生、促消费、增后劲，切实提高资金使用效益。中央财政加大对地方一般性转移支付力度，向困难地区和欠发达地区倾斜。严格落实分级保障责任，筑牢兜实基层 “三保”底线。坚持政府过紧日子，推进财政科学管理，严肃财经纪律，严禁铺张浪费，腾出更多资金用于发展所需、民生所盼。（赤字率、专项债规模、用于“两重两新”的超长期特别国债规模都基本符合预期，而用于国有大行的补充资本的特别国债规模低于预期的0.6-1万亿元。今年的财政扩张力度显著提升，赤字率突破3%传统警戒线，债务工具组合创新性增强，政策刺激规模扩大近万亿元级。专项债用途上也有明确，侧重了土地收储和收购存量商品房、消化地方政府拖欠企业账款等，财政支出的进度上新增加快形成实际支出，建立"资金下达时效考核+使用效益追踪"机制，避免政策资金空转的问题，有利于化解房地产和地方债务风险和促进实体企业加快投资。）

货币政策

实施适度宽松的货币政策。发挥好货币政策工具的总量和结构双重功能，适时降准降息，保持流动性充裕，使社会融资规模、货币供应量增长同经济增长、价格总水平预期目标相匹配。优化和创新结构性货币政策工具，更大力度促进楼市股市健康发展，加大对科技创新、绿色发展、提振消费以及民营、小微企业等的支持。进一步疏通货币政策传导渠道，完善利率形成和传导机制，落实无还本续贷政策，强化融资增信和风险分担等支持措施。推动社会综合融资成本下降，提升金融服务可获得性和便利度。保持人民币汇率在合理均衡水平上的基本稳定。拓展中央银行宏观审慎与金融稳定功能，创新金融工具，维护金融市场稳定。（总量上延续适度宽松基调，降准降息空间仍在。结构上更为具体，重点领域明确指数楼市、股市、科技创新和民营小微企业，政策支持方向上有所侧重。在传导渠道上也有表述，进一步提高实体融资便利，以及更强的降低融资成本的决心。）

内需政策

大力提振消费、提高投资效益，全方位扩大国内需求。促进消费和投资更好结合，加快补上内需特别是消费短板，使内需成为拉动经济增长的主动力和稳定锚。实施提振消费专项行动。制定提升消费能力、增加优质供给、改善消费环境专项措施，释放多样化、差异化消费潜力，推动消费提质升级。多渠道促进居民增收，推动中低收入群体增收减负，完善劳动者工资正常增长机制。安排超长期特别国债3000亿元支持消费品以旧换新。创新和丰富消费场景，加快数字、绿色、智能等新型消费发展。积极扩大有效投资。紧扣国家发展战略和民生需求，发挥好各类政府投资工具作用，加强财政与金融配合，强化项目储备和要素保障，加快实施一批重点项目，推动 “十四五”规划重大工程顺利收官。今年中央预算内投资拟安排7350亿元。用好超长期特别国债，强化超长期贷款等配套融资，加强自上而下组织协调，更大力度支持 “两重”建设。支持和鼓励民间投资发展。（今年把全面扩大内需放在主要任务的首位，体现内需稳经济的重要性，补上消费短板尤为关键，提振内需仍以“两新两重”为政策重心，支持资金规模上有增长。收入补贴仍倾向中低收入人群，新增“完善劳动者的工资正常增长机制”。）

外贸政策

扩大高水平对外开放，积极稳外贸稳外资。加大稳外贸政策力度，支持企业稳订单拓市场。促进跨境电商发展，推动服务贸易创新发展。培育绿色贸易、数字贸易等新增长点，支持有条件的地方发展新型离岸贸易。大力鼓励外商投资。推进服务业扩大开放综合试点示范，推动互联网、文化等领域有序开放，扩大电信、医疗、教育等领域开放试点。鼓励外国投资者扩大再投资，支持参与产业链上下游配套协作。推动自贸试验区提质增效和扩大改革任务授权，加快推进海南自由贸易港核心政策落地。推动高质量共建 “一带一路”走深走实。

【政府工作报告解读】总量积极结构谨慎，短期中性长期可期

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