政府从一次性投资变成“分期付款”，污水垃圾处理PPP将全面实施

7月18日，财政部、住建部、农业部和环保部联合发布《关于政府参与的污水、垃圾处理项目全面实施PPP模式的通知》（下称《通知》），其中提出，拟对政府参与的污水、垃圾处理项目全面实施政府和社会资本合作（PPP）模式。

上海济邦投资咨询有限公司董事长张燎向《华夏时报》记者表示，《通知》中提出新建项目一律优先适用PPP，存量推荐转型为PPP，此外还扩大了行业内涵，将补投资改为补运营，强调按效付费、塑造新的市场结构等，看点很多。

“2002年，当时的国家计委、建设部、国家环保总局发布了《关于推进城市污水、垃圾处理产业化发展的意见》，和今天这个文件的名字很像。但这一次，市场范围由原来小的市政领域扩大到农村面源污染、餐厨垃圾、危险废弃物等，制度环境也由原来简单的特许经营管理办法变成了整个的PPP顶层设计，增加了物有所值评价、地方预算管理制度等。看似同一个领域发力，实际上市场范围更大了，制度环境也更好了，可能产生的影响也会更大。”他表示，“2002年后，污水、垃圾处理行业掀起了一个小高潮。这次文件发布后，潜在的市场影响力也不能低估。”

《通知》提出，政府参与的新建污水、垃圾处理项目全面实施PPP模式。有序推进存量项目转型为PPP模式。

对此，E20环境平台PPP中心总监汤明旺的理解是“新增加速+存量盘活”，他认为新一轮污水、垃圾处理PPP热潮将至。

“城市污水厂处理率早已超过90%，新建污水厂数量不会增加太多。‘有序推进存量项目转型为PPP模式’这句话份量十足，现有的污水处理厂转型PPP是一块大蛋糕。”业内人士也表示，“感觉存量市场这个春姑娘忸怩着向我们走来了。”

不过，全国工商联环境商会首席政策专家骆建华告诉记者，污水、垃圾处理行业从2002年开始市场化改革，推行特许经营模式（PPP模式之一），到现在已经搞了十几年了，所以大部分设施已经市场化运作；而市场化改革之前的存量项目其实也不多，“1998年开始建污水处理厂，2002年开始市场化改革，期间政府建的污水处理厂并没有多少，因为资金缺乏”。

桑德集团董事长文一波也表示，即使存量市场打开，由于其属于优质资产，竞争也会比较激烈，拼关系、拼价格，民企并不具备竞争优势。

在张燎看来，大家可能低估了《通知》的影响，它对下一步PPP市场规模的扩大将起到比较大的促进作用。首先，《通知》扩大了市场范围，原来污水、垃圾处理一般是指市政项目，而这一次则将农村污水、农业面源污染、环境修复、餐厨垃圾、危险废弃物品也纳入了进来，涉及的行业面大大扩展了。

《通知》显示，此次PPP模式的适用范围很大，包括“政府以货币、实物、权益等各类资产参与，或以公共部门身份通过其他形式介入项目风险分担或利益分配机制，且财政可承受能力论证及物有所值评价通过的各类污水、垃圾处理领域项目”。

其次，产业链条上，过去污水、垃圾处理指的都是终端设施，如污水处理厂、垃圾焚烧厂等，而这一次则要将前后端环节也整合进来，如管网、环卫等，形成全业务链。

《通知》显示，要“在污水、垃圾处理领域全方位引入市场机制，对污水和垃圾收集、转运、处理、处置各环节进行系统整合，实现污水处理厂网一体和垃圾处理清洁邻利”。

“行业类别增加了，单一行业的业务链条也向上、向下拉长。如果文件能够落实，新建项目将大大扩展。”张燎说。

在骆建华看来，《通知》的另一个意义就是实现政府职能的转变。过去。环境公共产品和服务由政府提供，今后则要全面由市场提供，政府通过购买服务的方式来进入到治理当中。

“政府的定位，一是监管，二是付费。《通知》提出‘以运营补贴作为财政资金投入的主要方式’，这是我们多年呼吁的，这次终于被强调了。”他说。

《通知》提出，要“深入落实《中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定》中关于建立吸引社会资本投入生态环境保护的市场化机制有关要求，发挥市场机制决定性作用和更好发挥政府作用，提高政府参与效率，充分吸引社会资本投资参与，提升环境公共服务质量，深入推进供给侧改革。”

骆建华表示，整体上看，现在环境公共基础设施已经基本完善、初具规模，下一阶段关键是运营，特别是在中西部、县级以下农村，以及老少边穷地区，单纯依靠收费还覆盖不了成本，需要政府进行补贴。

“过去是市场方没有发育起来，没有实力来承接，现在市场方已经逐步成熟，政策只是适应市场形势的变化。”他说，“将来政府财政就不要搞建设、不用养队伍了，只需要购买服务，按照绩效进行付费。简单说，就是政府从一次性投资变成了分期付款。”

这样做的好处，就是治理结果更好、更专业。过去的事实证明，政府自己做，投资运营都是低效的，还会对社会资本产生挤出效应。交给市场则更加高效，解决了效率的问题。

《通知》规定，要“大幅度减少政府对该领域内市场资源的直接配置，着力推动市场资源依据市场规则、市场价格和市场竞争实现效益最大化和效率最优化。”

汤明旺也表示，《通知》规定严格合同管理，相关合同文本中应明确有关绩效考核、按效付费条款；建设完善项目服务质量、运营成本、安全生产及环保指标监测与监管体系，建立形成基于绩效的PPP项目收益机制，这体现了绩效导向，回应了提升公共服务质量和效率的“初心”。

此外，通知还提出“尽快在该领域（污水、垃圾处理）内形成以社会资本为主，统一、规范、高效的PPP市场，推动相关环境公共产品和服务供给结构明显优化。”

“过去，环保行业小企业多，大企业很少，住建部等希望通过全面实施PPP，提供更多的市场空间，让行业通过兼并重组出现一些龙头企业，从而进一步改善行业结构，提高行业的集中度。”张燎表示，“这样行业才会逐渐成熟，更易于管理，也只有大企业才更能吸引人才，增加研发投入，注重企业信誉。”