同衡学术丨存量语境下的城市更新——关于规划转型方向的思考

从转型发展的特征来看，新型城镇化在根本上要求将从以增量为主、通过不断扩张空间实现的城镇化建设模式转向以提质增效为主的内涵式建设模式。城市需要从单一增长的逻辑回归以人的需求为核心的本源。回顾以往，在城镇化高速发展背景下，大量近一二十年内建成的区域由于并未完全以人的需求为核心、追求城镇化的速度甚于质量，出现了地的扩张快于人口的集聚、公共服务设施配置不足、城市建设的人性化欠缺等问题。随着这些区域的建成和投入使用，这些并不旧的城市建成区同样迫切需要解决城市品质提升的问题。

因此， 当前城市更新的基本出发点应以人的需求为核心，其对象的选择标准不应以新旧来界定，而应以城市建设的质量与人的需求的匹配程度为标准 。

从现有建成区的状况来看，一方面是 部分建成区城市品质需要进一步提高 ；另一方面是 部分用地的低效扩张问题突出 。要对现有建成区在全面提升城市品质的基础上，重点针对存量空间资源进行合理“增效”。

城市更新在对物质空间产生改变的同时，也必然伴随着由此引发的原有社会关系的瓦解和新的社会关系的建立，即 社会关系的重构 。在这一过程中， 社会阶层的分化、人的生活方式的变化和全球化背景下地方文化的危机 等，都是当前中国城市更新面临的不容忽视的深层次问题。

从以往及目前的城市更新的实践来看，在面对城市更新的复杂问题时，人们往往重视物质空间的改造与利用，进而实现空间资源价值最大化的目标，而忽视社会公平、传统文化、生态环境、社会网络等其他方面问题。

对建成区来说，不同类型的城市存量空间资源在规划利用过程中，其涉及的城市产业集聚升级、民生服务保障、人文特色传承问题虽然各有侧重，但往往相互交织、错综复杂。单个地块更新改造的任务和目标需要置于城市整体优化调整的大背景下，在解决个体问题和公共利益之间寻找平衡点。而这需要 站在城市全局角度，从宏观到微观进行系统研究、统筹安排 。

从更新方式来说，对于单个地块，可以采取 “拆除重建”式的整体更新方式 ，而对于地上附着物或单栋建筑，也可以采用 “整建维修”式的微更新方式 和 “功能改变”式的老瓶装新酒方式 ，并不局限于单一手段。单栋建筑、单个地块的更新手段的选择，应综合考虑空间资源本身的特征、产权主体的意愿和品质提升的核心任务，不应将物质空间形态的改变等同于品质提升，以单一改造方式替代多元更新手段。

从建成区品质提升的任务来看，建成区面临人口密度大、基础设施欠缺、公共服务不足、环境品质低下等问题，并无法依靠单个产权地块的更新改造得到完全解决，必须对市政、交通、园林、景观、公共安全等进行系统性优化与改善。因此，为了实现建成区品质提升这一目标，需要开展的工作类型较为广泛，既有单栋建筑、单个地块的更新改造，也有片区的整体提升。

政府由于垄断了土地开发一级市场，一旦城市更新实施过程中发生土地用途变更、容积率变更，政府即具备了获得土地增值收益的可能性。也正是因为这一原因，众多 旧城大拆大建、强制拆迁的事件 仍然屡见不鲜。而集体土地所有者或拥有国有土地使用权者在转让土地使用权过程中，往往无法获得因土地用途变更、容积率变更带来的土地增值收益，影响了他们参与城市更新的积极性。

另一方面，由于不同用途的土地使用功能的产出价值不尽相同，集体土地所有权者和国有土地使用权者具有极大的动力将低产出价值的土地用途变为高产出价值的用途，而在使用权期限内的这种变更所带来的土地增值收益，则较难通过一次性的土地出让金来实现涨价归公。这也造成了这种 私自改变用途的情况 在现实中屡见不鲜、屡禁不止，不仅扰乱了土地市场，也对城市建设管理带来了一定的风险和隐患。

除此以外，在土地的开发和建设过程中，如果政府出于公益目的或其他特定原因，完全禁止某些具体地块进行开发和建设，应当给予土地权利人应有的补偿。然而，目前 我国开发建设领域在空间开发权转移政策方面呈现缺失状况，导致公共利益或者难以实现，或者以付出降低人居环境品质、破坏城市风貌等的代价加以实现 。

上述诸多方面所反映的 既有制度的制约和城市更新过程中所需制度的缺失 ，在实践过程中极大地影响和阻碍了权利主体参与城市更新的积极性，制约了城市规划的实施，并严重影响了公共利益的实现，也成为当前城市更新所面临的最大难点。