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王雍君：绩效预算专题点评

人大经济论坛 · 公众号 · 财经 · 2019-11-05 20:00

正文

点评人：王雍君，中央财经大学教授、博导，政府预算研究中心主任。

若从美国的进步时代算起，全球范围内率先由发达国家实施并逐步扩展至发展中国家的绩效预算体制，至今约有一个世纪的历史。这项努力旨在从根本上修正传统的投入预算体制忽视绩效的内在缺陷。通过将结果导向的新公共管理之核心理念植入预算过程，绩效预算得以将稀缺预算资源的配置本位从传统的组织（organization）和条目（line-item）转向产出（output）和成果（outcome）。这种革命性的转向使得预算过程从单一的政治力量驱动，转变为政治力量和经济理性的双重驱动，从而为把公民关切带入预算过程铺平了道路，也为推动等级式治理转向更受欢迎的公民中心治理带来了希望。

但实践证明，转向绩效预算体制的努力注定会遭遇种种困难与障碍，发展中国家尤其如此。即便在法制相对健全、行政能力相对较强、经验相对丰富的发达国家，绩效预算的成果和进展目前依然有限。部分原因在于，与投入预算体制相比，绩效预算的门槛条件高得多，其中许多条件对于发展中国家而言堪称“苛刻”，尤其是预算过程中基本的财务合规性控制被牢固地确立起来。

总体而言，绩效预算的困难和挑战不在于概念、理想和决心，而在于如何把富于吸引力的概念与理念付诸实践。背景因素也很重要：财政上的富裕政府通常缺失推动这项改革的足够动力，但财政压力中的政府有所不同：更倾向于从关注“多少”（钱）转向关注“多好”（支出结果）。绩效预算因此获得了原始的动力。如果说投入预算逻辑的是“用钱解决问题”，那么，绩效预算的逻辑就是“用花好钱的能力和责任解决问题”。

目前正蓬勃推动的财政绩效评价运动也是预算绩效的催化剂。绩效评价在逻辑上和实务上都要求重视“评价结果的应用”：用绩效信息改进预算资源配置是其中最重要的方面，尽管需要克服的困难和挑战令人敬畏。

近期比较重要的四篇论文就是在这一背景下讨论绩效预算问题的：

王雍君、李兆宜在《规划预算的国际镜鉴与中国对策》中，基于国际经验教训和特定国情，确认了三个实用性很强的论点。首先，中国在转向严格意义的绩效预算之前，需要有从投入预算向绩效预算的过渡，否则将冒招致失败的高风险；其次，政府预算改革当务之急，莫过于为规划预算创造条件，尤其应致力开发适当的规划结构、规划分类系统以及规划成本核算方法；再次，规划预算的潜在优势应被改革者充分认知，特别关于资本支出（capital expenditure）和经常支出（current expenditure）的整合。

孙欣、马海涛在《我国预算绩效评价结果应用：主要模式、问题及对策》中，确认了源自绩效评价的绩效信息最重要的两项应用：改进预算决策和促进问责。这是真正切中要害的洞见：如果不能被应用于切实地改进预算配置决策，或者不能（一并）被切实运用于强化财政代理人对委托人的受托责任，轰轰烈烈的绩效评价与中看不中用的形式主义作业如何能够区分开来？就公款管理而言，还有比能力建设（决策）和责任建设（问责）来得更紧要的吗？不得不说，当前的绩效评价运动偏离正轨的风险很高。文章还提醒人们：在推动绩效信息应用于改进预算决策和强化问责方面，尚需克服许多困难和障碍。

李红霞、周全林在《中期预算框架下预算绩效改革：逻辑起点和路径选择》中，确认在中期预算框架下推进预算绩效管理最为适当，因为无论从逻辑还是实务上讲，绩效目标需要在一个中期（未来3-5年）的时间框架内筹划、制定和实施。这个创新性观点的合理性在于：如果没有中期展望的约束和引导，机构和官员在预算执行过程中，将倾向于把处理紧迫的财务问题置于比追求绩效目标更优先的位置，从而招致失败风险。应指出的是：文中使用“中期预算”概念并不适当，因为世界各国的政府预算都是年度性的，过去如此、现在如此，将来也很可能如此。年度预算作为财务法案起源于立法机关限制政府预算权力之需：政府拿钱和花钱的合法权威只在一个特定预算年度内有效。所以，预算必须按年度（不是中期）申报和审批。

马蔡琛、朱旭阳在《从传统绩效预算走向新绩效预算的路径选择》中，总结了传统绩效预算与新绩效预算成败得失之经验教训，并把“聚集投入—产出绩效还是成果”作为最基本的判定标准。这个判定标准的采用正是文章最值得重视之处。投入—产出绩效分别聚焦经济性和投入产出效率，但并未真正关注公共支出的合理目的——成果以及评价成果的有效性。如果政府不是基于明确且合理的目的（结果导向）花钱，那么，这样的预算体制需要转变为成果导向，以反映目的性关切。从投入—产出到成果的转向，代表的正是绩效预算和绩效管理的革命性转向，尽管困难和复杂棘手的程度超出想象。

目前关于绩效预算问题的国内研究仍处初级阶段，一语中的、入木三分的文献依然鲜见。未来之努力方向可集中于：

如何调和合规（compliance）与绩效（performance）冲突？在一个公仆群体普遍把追求合规置于比追求绩效更优先位置的制度环境中，很难设想绩效预算能够取得成功和成果，且不用说如何跨越门槛条件。这个难题可表述为一个著名的恶性循环： “一收就死、一放就乱。 ”合规暗含的逻辑是“收”，绩效暗含的逻辑是“放”。收放循环的困境一直困扰着当代中国的财政管理和公共治理，究其根源，在于基础性的制度建设依然未能步入正轨。

如何从国际实践中提炼绩效预算的经验教训？绩效预算在概念上和理念十分新奇诱人，以至于许多人浑然忘却了成功实施绩效预算须满足的几近苛刻的门槛条件，包括制度门槛和技术门槛。制度门槛至少涉及相关立法、消除预算过程的内在脆弱性、强化立法机关的预算审查、机构分权以及绩效激励，技术门槛至少涉及预算分类系统、分步式产出成本核算、估算公共规划的中期成本的技术、规划结构的设计、开发政府成本会计以及最优产出合同的设计。政治意愿和承诺同样至关紧要。

如何协同开发绩效预算和其他绩效管理工具？绩效管理涉及诸多管理工具，比如全面质量管理、作业成本法、标杆管理、最佳实践、末位淘汰制、惩罚失职、公民抱怨和信息系统。绩效预算只是这些工具清单中的一个，而且是相当“极端”、通常很难成功的一个。

基本术语及其逻辑关系的澄清。目前术语混乱无处不在，明显例子包括“绩效计量”、“绩效评价”、“绩效管理”、“绩效指标”，还有“预算绩效”、“绩效预算”和“绩效信息”。绩效分类的混乱和模糊也令人震惊。这在一定程度上反映了专业知识的广度和深度明显不足。

绩效管理的基础工作如何扎实地开展起来？涉及的关键问题包括：绩效数据和证据的质量、绩效分析能力（涉及归因分析、贡献分析、趋势分析和噪声识别）、独立性与公正性的制度保障、全国统一的标准化绩效评价与报告体系之建构、绩效审计的专业化与常态化，以及专业人才培养等等。目前绩效评价领域鱼龙混杂、滥竽充数、劣币逐良币之现象随处可见。

绩效文化如何培育？在一个官本位根深蒂固的体制环境中，如何让适宜的绩效文化（聚焦服务公众）潜移默化到公共官员中，使其内化于心、外化于形？没有现成的答案，但文化的力量绝对不可忽视。

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