2016年国际形势分析与展望

本文为《国际形势黄皮书：全球政治与安全报告（2017）》总论，执笔人郎平，并由张宇燕修改定稿。有删节。

2016年，全球政治与安全形势基本延续了上一年态势，炮火和硝烟仍在，合作与对话也在继续。但是，不得不承认，全球冲突与热点地区不仅没有降温，反而烽火四起，有愈演愈烈之势。在复合相互依赖程度日益加深的今天，大国博弈、教派冲突、恐怖主义等多种力量、多种议题相互交织，溢出效应愈发明显，使得诸多热点变成一团乱局，复杂难解。英国脱欧和特朗普当选，无不说明持续半个多世纪之久的全球化进程正在进入一段艰难的时期。正因为如此，建立必要的大国协调机制、发挥地区和国际多边多层次合作对话机制的作用才显得尤为迫切和重要。

一 全球安全形势与热点问题

2015~2016年度，全球重大武装冲突的数量与上一年度相似，冲突地区仍然集中在中东、南亚、东欧和非洲东北部，主要表现为打击极端恐怖主义和国家内部冲突，因而武装冲突的参与主体仍然是主权国家、极端组织和反政府武装。国际打击“伊斯兰国”行动激战正酣，叙利亚和也门内战久拖不决，乌克兰危机僵持不下，全球武装冲突的激烈程度有所增加，各交战方和利益相关方之间的矛盾继续激化。与此形势相关，世界军费开支出现小幅上升，中东、中东欧及亚太地区军费开支有所增长；在北约与俄罗斯接壤地区以及东海、南海等利益碰撞核心区域，双边和多边军事演习的频繁举行加剧了地区紧张局势；美国和俄罗斯等国家相继推出国防安全新战略，在追求军事装备现代化的同时，着眼于网络、太空等新高地的军事布局。

（一）西亚北非地区进入全面动荡和阵营分化重组

本年度安全形势的最大热点仍然集中在西亚北非地区。令人遗憾的是，该地区的安全形势不仅未能好转，反而陷入冲突持续扩大的全面动荡的时期。一方面，叙利亚、利比亚、伊拉克等地的内战趋于长期化，也门内战沦为代理人战争，和平遥遥无期。另一方面，美伊核协议进一步激化了以沙特为首的逊尼派阵营和以伊朗为首的什叶派阵营的矛盾，沙特和伊朗之间的冲突加剧，土耳其、埃及以及海湾国家内部政治社会危机升级，各国都在调整政策，争取更大的地区影响力，陷入阵营重组的一场混战。从区域外国家来看，美国战略收缩的态势非常明显，美国与沙特、以色列、土耳其和埃及等传统盟友的向心力逐渐减弱，俄罗斯军事介入打击“伊斯兰国”行动以换取与美欧在乌克兰危机上的讨价还价筹码，使得该地区的矛盾和冲突愈发尖锐和复杂。

从动因来看，国际能源价格下跌，美国、俄罗斯、欧盟等国家和组织的战略调整以及国际反恐行动中的大国博弈，是西亚北非局势陷入全面动荡的外部因素，而深层次原因则在于区域国家内部长久积淀下来的经济和社会结构矛盾。因此，西亚北非局势在短期内很难看到转机，动荡的局面恐将在较长一段时期内持续。

（二）恐怖主义阴影笼罩欧洲大陆，极端主义势力向全球蔓延

2016年是“9·11”事件15周年，国际反恐斗争也持续了十余年，但是恐怖主义仍然在全球肆虐，其活动主要集中在中东、阿富汗和巴基斯坦、尼日利亚及周边地区。利比亚、索马里、也门、乌克兰东部、印度、孟加拉国、菲律宾等也遭受着严重的恐怖主义威胁。与此同时，2016年7月，在法国南部城市尼斯，美丽的天使湾见证了一起导致80余人死亡的恐怖袭击事件。从巴黎到布鲁塞尔，从伊斯坦布尔到尼斯，欧洲大陆俨然已经成为恐怖主义袭击的新目标。由此，国际恐怖主义袭击正在呈现一个高发的态势，“伊斯兰国”、“基地”、“博科圣地”和“塔利班”的威胁最为突出。值得关注的是，“伊斯兰国”在伊拉克和叙利亚渐成颓势之后，加速向其他战乱地区渗透，利比亚沿海、阿富汗东部以及也门都可能沦为新的恐怖策源地，特别是利比亚具有得天独厚的地理位置和丰富的能源，国内冲突的混乱局面使其很有可能成为“伊斯兰国”的新根据地。

对于本就颇多嫌隙的国际反恐合作而言，大国博弈、地缘政治、教派与民族冲突等方面的利益考量，常常与反恐斗争纠缠在一起，削弱了国际反恐斗争的实际效果。在科技飞速发展的今天，信息技术与核生化武器同样给恐怖主义提供了新的助力，给国际社会带来了巨大的威胁和挑战。如何标本兼治，逐步消除恐怖主义的“种子”和“生存土壤”，才是摆在国际社会面前的严峻问题。

（三）难民危机溢出效应明显，危机迁徙成全球治理中的棘手难题

自2015年欧洲遭遇数十年来最严峻的难民危机以来，如何应对大规模难民与移民流动就成为一个全球性热点问题，被国际社会广为关注。由于世界各地的炮火不断，因战争、迫害、暴力和侵犯人权行为而被迫迁徙的人数在本年度再创新高，2015年高达6530万人，与1996年相比增长了75%。截至8月24日，2016年从陆路与海路到达欧洲的移民与难民已超过28万人。在迁徙过程中丧生的人数仍在持续上升，主要集中在地中海、南非、中东和非洲之角地区，特别是被称为迁徙海上死亡之路的地中海地区，丧生者和失踪者占全球数量的78%，同比增长28%。面对如此严峻的人道主义危机，2016年9月，联合国大会通过了《关于难民和移民的纽约宣言》，推动建立一个多方参与的难民问题全面响应框架，并将启动政府间谈判进程，目标是在2018年达成一项安全、有序和正常移民的全球契约。

尽管如此，难民和移民问题的溢出特性，使它不仅仅是人道主义议题，更是一个政治、经济、社会和外交难题，这也意味着它将是全球治理中最大的集体行动难题之一。从欧洲应对难民问题的冲突和分歧来看，在当前全球经济低迷的态势下，民粹主义思潮席卷欧洲，宣扬专制主义的政党在欧洲政坛兴起，反移民倾向在欧美等发达国家日渐显著。由此不难判断，未来全球难民和移民问题的谈判进程将会非常艰难。

二 大国关系与世界格局

大国关系与世界格局的变动趋势相一致，其背后依托的是主要国家综合国力的变化。对美国、英国、法国、德国、日本、中国、俄罗斯、印度和巴西等9个国家的国力和影响力评估发现，“一超多强”仍然是当今世界格局的主要特征，美国的超级大国地位依然稳固，而“多强”的座次则正处于演变分化进程之中：欧洲老牌强国经济表现疲软，影响力下滑；中国和印度经济表现出色，但在软实力方面还不尽如人意；俄罗斯资源禀赋和军事能力一流，可惜经济不景气拖了后腿。在此背景下，世界格局的多元化趋势不可逆转，大国关系虽然没有出现结构性的变化，却表现出更加错综复杂的利益博弈，正应了那句“没有永远的朋友，只有永远的利益”的老话。

（一）中美关系的两面性——冲突与合作并进

在当今大国关系中，中美关系的重要性不言而喻，其冲突与合作并进的两面性也始终是两国关系在数年中的最好写照。本年度也是如此。东南海岛礁纠纷和“萨德”反导系统入韩凸显了中美地缘政治的利益碰撞，网络安全、TPP和人权等问题揭示出中美对国际秩序和规则主导权的争夺，而应对气候变化《巴黎协定》的签署以及伊朗核问题上的协作则展现了两国间合作的共同利益。在当前中美结构性矛盾的既定背景下，战略互疑作为一种客观存在，需要两国谨慎应对。正是因为适度冲突的存在，沟通与合作才具有现实的意义。2016年9月，中美两国首脑在G20杭州峰会上达成的35项成果清单，涵盖了中美关系以及共同关心的重大国际地区和全球性问题。这些共识尽管不能打破笼罩在两国关系上空的战略互疑氛围，但是在确保中美关系总体稳定的主流方面有着积极的作用。迄今为止，中美战略对话、经济对话以及人文磋商机制是中美合作机制中三个重要的支柱，如何通过现有机制认真对待和妥善处理双方的分歧，如何把分歧转变为合作的动力和起点，才是摆在两国决策者面前的首要选项。

（二）中俄全面战略协作向纵深发展

中俄关系可谓是大国关系中“全面战略协作伙伴关系”的一个典范。2016年6月，俄罗斯总统普京访华期间签署的三个联合声明，更是将两国的战略协作进一步深化，既总结和规划了两国关系下一步的发展，也协调了双方在全球战略稳定和网络空间的政策立场。在过去一年中，中俄两国在南海、朝鲜半岛等地缘政治热点问题上共同发声，在经贸、能源、航空航天领域推进务实合作，在军事合作领域联合军事演习，大力推进民间交往，在多个层面上构建两国战略协作伙伴关系的支柱。值得一提的是，建立在“不结盟、不对抗、不针对第三方、不意识形态化”四项原则基础上的中俄关系，既是两国全面战略协作关系得以向纵深发展的基础和前提，也意味着两国之间的协作是基于利益需求的一种主动性合作，而不是强制性的责任和义务。换言之，中俄关系在具有更大灵活性和发展空间的同时，应特别注意将两国的合作领域机制化，谨慎管控两国间的不同利益，避免冲击两国关系的整体布局。

（三）美俄关系中冲突因素持续上升

冷战结束之后的美俄关系在经历了短暂的回暖之后，似乎正在重新回归对抗的窠臼，双边关系中的冲突因素持续上升。2016年，俄罗斯与美国在伊朗核问题上短暂的回暖早已不见踪影，而在北约东扩、反导系统、乌克兰以及克里米亚等问题上的战略冲突仍然占据两国关系的主流。2016年10月，美俄关系迅速恶化，美国中止了两国有关叙利亚停火问题的谈判，俄罗斯宣布暂停履行美俄核能科研合作协议。随后，俄罗斯证实已将可携带核导弹运抵加里宁格勒地区，将矛头直指美国打造的欧亚导弹防御系统。俄罗斯国防部副部长尼古拉·潘科夫在国家杜马表示，俄国防部正在研究回到古巴和越南的可能性。种种迹象表明，俄罗斯与美国之间正在陷入一场新的冷战。两国之间的地缘战略冲突使然。北约东扩和美国主导的欧亚导弹防御系统已经触及俄罗斯维护其传统势力范围的战略红线，俄罗斯已经退无可退。但是，与冷战时期相比，美俄关系不可能再“踏入同一条河流”，在相互依存的全球化时代，大国间的全面对抗已经不可能实现，而冷战变成“热战”的风险也大大降低，沟通与对话仍然是美俄关系改善的唯一出路。

（四）英国脱欧终成现实，“逆全球化”现象积水成溪

第二次世界大战结束之后，肇始于西欧的一体化进程在随后的半个多世纪扩散至世界的每个角落，科技革命和自由贸易成为区域一体化和经济全球化进程的重要推手，而欧盟始终被认为是将一体化和全球化付诸实践的成功典范。然而，欧盟东扩以来，欧盟国家并没有伴随着一体化进展的加深而享受到更多的“俱乐部”福利，反而因陷入金融危机、难民危机难以脱身。在这种背景下，英国脱欧既有英国国内民粹主义抬头、巨额参与成本所带来的经济压力、首相卡梅伦失算等原因，也与欧盟当前遭遇的债务危机和移民难民危机有直接关系。英国脱欧所带来的地区和全球影响是多方面的，就欧洲一体化而言，尽管它可能会触发欧盟的离心力倾向，损害国际社会和欧洲国家对欧洲一体化的信心，但是欧洲的一体化进程并不会因此而出现逆转，它可能进入一个道路不平坦的调整期，以度过当前的经济和政治困境。同时也应该看到，英国脱欧所折射的“逆全球化”现象并非一朝一夕之功，它在客观上揭示出全球化进程中所积累的矛盾和冲突，以及全球化进程不可能无限向前推进的客观事实。尽管世界格局的多元化趋势不会逆转，但是如果不能解决当前经济全球化与主权国家和无政府状态之间的矛盾，全球化进程势必会有所放缓。

三 中国周边形势与外交

与国际环境直接相关，中国的周边安全形势大局可控，但局势愈加复杂多变，对抗与消极因素明显上升。东海、南海、朝鲜半岛局势持续紧张；在中亚和南亚，周边国家政局动荡，恐怖组织、极端宗教势力对我边界渗透压力增大；中日关系僵局虽有所松动，但依然保持对抗态势，中韩关系因“萨德”入韩走入低谷，而日韩、日俄关系均有所回暖。由于美国继续强化亚太“再平衡”战略和直接介入南海争端，中美在亚太的竞争性和对抗性明显加剧。面对如此错综复杂、“危”与“机”并存的周边安全环境，中国外交大有可为。

（一）南海仲裁案翻页，多方博弈汇聚海洋权益与秩序之争

持续数年的南海争端本年度的最大插曲是菲律宾就南海争议海域向海牙的常设仲裁法院对中国单方面提起诉讼，在2016年7月12日所谓最终裁决公布之前，国际舆论给予中国政府极大的压力，但在结果公布之后，菲律宾、东盟声索国、东盟国家和美国等各方的态度反而趋于缓和克制。如果说仲裁结果公布之前，各方的态度和立场体现了海洋权益和海洋秩序的规则之争，那么之后的立场则显露出各方在南海问题上避免局势失控的政策红线。10月18日，菲律宾新任总统杜特尔特应邀对中国进行国事访问，明确表示坚持通过双边对话解决南海问题，反对他国插手，争取实现南海问题“软着陆”。作为挑战中国南海政策的急先锋，菲律宾自2011年以来的诸多军事挑衅严重恶化了南海局势，以牺牲中菲两国政治关系和经济合作为代价选择了向美国靠拢。那么在5年之后，菲律宾政府的政策转向虽然并不等于南海争端就此能够平息，但至少说明在成本与收益的理性权衡面前，只有通过合作与对话才能更好地维护国家利益，实现共赢的结果。以此为契机，南海争端有望在2017年进入沟通与对话的缓和通道。

（二）朝鲜年内两次核试验，朝鲜半岛局势持续恶化

朝核问题起源于20世纪90年代，2003年开启北京六方会谈之后，朝鲜曾经在2005年和2009年两度退出六方会谈，朝鲜核问题陷入僵局。2011年金正恩上台执政，朝鲜的核试验立场日趋强硬，继2015年宣布拥有“氢弹”之后，2016年已经完成了两次核试验，并且很有可能在2017年再进行两次核试验。从朝鲜方面看，核试验有助于提升其军事实力和威慑力，维持半岛军事平衡，同时增加其与美国讨价还价的筹码，实现朝美双边对话。从地区和国际层面看，朝鲜的一意孤行加剧了半岛的安全局势。韩国决定接受“萨德”入韩的立场转变更是打破了原有的地区力量均衡，不仅导致中韩关系陷入困境，更是为美国强化美韩日同盟和半岛军事存在提供了便利，将其反导系统直接部署到了中俄两国的家门口。然而，到目前为止，国际社会在朝鲜半岛核问题上仍然缺乏有效的应对措施，联合国的谴责声明和制裁手段作用也非常有限。如果相关国家不能够在朝鲜核问题上协调立场，采取共同行动，遏制朝鲜的核试验势头，那么朝鲜半岛的局势很有可能会继续恶化，打破现有的地区力量平衡，危及地区安全和稳定。

（三）力推中国特色大国外交，中国外交多点开花大有可为

中共十八大以来，中国大力推行中国特色大国外交，如今其全球外交布局已经清晰可见。依托“亲诚惠容”的周边外交，中国积极参与各种全球、地区和跨地区的多边机制，展开活跃的首脑外交和大国外交，结合与时俱进的理念和制度创新，向世界展示了一个负责任的大国形象。2016年，中国继续推进“一带一路”倡议与各国战略对接，成功举办了G20杭州峰会；中国国家主席习近平在多个重要的国际场合发表讲话，阐述中国的治国理念，提出建立“共同体”的倡议；在棘手的热点问题上，通过积极进取的外交途径，化解了南海仲裁案对中国的不利影响，化被动为主动，为中菲关系的回暖打开了方便之门；在中美关系中，积极将分歧点（如网络安全问题）转变为合作契机，就打击网络犯罪展开高级别对话；在中日关系中，不盲目拒绝合作，但是以国家利益为尺度坚定地固守底线。当然，在当前错综复杂的国际形势和周边安全局势下，中国外交面临的更多是挑战，特别是如何将诸多外交理念落到实处，如何打消“中国威胁论”的担忧，如何能在全球治理规则的制定博弈中获得应有的话语权。最重要的是，中国外交要讲好中国故事，不仅要明确自身的利益诉求，更应该做到知己知彼，对于国际社会的批评和建议，尤其是中肯和建设性的提议，无论是否采纳，都应该以国家利益为标准，认真聆听并做出坦诚回应。

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Ⅰ总论

纷繁复杂世界背后的机理

2015~2016年全球政治与安全形势：分析与展望

Ⅱ世界格局与国际安全

大国关系进入“新常态”

主要国家国力与影响力变化及评价（2015~2016年）

全球重大武装冲突和军事形势评估（2015~2016年）

中国周边安全形势评估（2015~2016年）

Ⅲ全球问题与全球治理

网络空间国际治理的新动向

全球能源政治（2015~2016年）

全球恐怖主义与反恐怖斗争（2015~2016年）

2016年全球难民与移民问题

全球反腐回顾与动向（2015~2016年）

Ⅳ专题·热点

美国总统大选：选情特点与影响因素

中国海外利益维护（2015~2016年）

中菲仲裁案后南海问题的走向

英国脱欧及其影响

西亚北非局势：全面动荡与阵营重组（2015~2016年）

2016年联合国秘书长遴选：特点与影响

Ⅴ国际关系研究与智库

国际关系研究：热点与新进展