国家公园是保护自然生态系统的一种重要方式，对保护优秀自然文化遗产、推进自然资源科学利用、促进人与自然和谐，具有十分重要的意义。经过近两年多的试点工作，《建立国家公园体制总体方案》（以下简称《总体方案》）正式出台。这标志着试点工作取得重要进展，我国国家公园体制的顶层设计初步完成，国家公园建设进入实质性推进阶段。
党的十八届三中全会以来，特别是《生态文明体制改革总体方案》的制定，有力推动了我国的生态文明制度建设。作为十八届三中全会提出的重点改革任务和我国生态文明制度建设的重要内容，与制定单项制度不同，国家公园理念的提出及其体制试点，承载着综合性配套改革的重任，涉及到法律法规、管理体制、保护制度、运行机制、协同共治等多方面内容。为此，习近平总书记多次作出重要指示，为国家公园体制改革指明了方向并起到关键引领作用。为贯彻落实习近平总书记重要讲话精神及中央各项生态文明改革决定，尽管存在现行管理体制和法律规定的障碍，但在各部门和地方的共同努力下，国家公园试点工作推进较快，各方对国家公园理念的认识不断深化，体制机制的改革路径也越来越清晰。《总体方案》的出台正是各方面共同努力的集中体现。
《总体方案》的编制贯彻了习近平总书记系列重要讲话精神和治国理政新理念新思想新战略，并遵循党的十八届三中全会以来各项生态文明改革文件的基本脉络，同时，《总体方案》也充分考虑了我国保护地的基本国情和自然保护的基本规律，在吸取国家公园体制试点经验的基础上，针对需要解决的现实问题，在体制机制设计上开拓创新。《总体方案》对国家公园的保护突出强调以下三个特性：一是完整性。这一方面是根据自然生态系统整体性、系统性的内在规律要求，必须采取系统保护，另一方面，由于我国的保护地涉及多个利益相关方，因此国家公园在管理上也要采取统一管理并鼓励共同参与的综合模式。二是科学性。国家公园是具有国家代表性、典型性的重要保护地，为体现生态保护第一的原则，需要制定科学的标准，明确空间布局，突出保护的重点及其科学内涵，并对重点生态功能进行差别化保护。三是渐进性。目前世界上许多国家都建立了自己的国家公园体系，并有不少成熟经验，但也存在多种模式。国家公园在我国是新生事物，在创建过程中，难免存在认识上、操作上、监管模式上的不同看法。对此，《总体方案》坚持实事求是，力求做好改革过程的衔接，在国家公园设立、所有权让渡、保护地整合等方面采取有步骤、分阶段推进的渐进改革方针，成熟一个设立一个，以保障国家公园建设依法科学有序推进。
作为国家公园建设的顶层设计，《总体方案》有两个核心也是基础性制度规定。
一是科学界定国家公园的内涵，明确国家公园定位。在国家公园体制试点过程中，由于理解上的偏差和缺少明确规定，曾一度出现各部门各地方纷纷设立不同类型的所谓“国家公园”，导致对国家公园的“认识误区”。因此，《总体方案》明确要求树立正确的国家公园理念，坚持生态保护第一、国家代表性和全面公益性的原则，实现国家所有、全民共享、世代传承的目标。国家公园的首要功能是保护重要自然生态系统的原真性和完整性，兼具科研、教育和游憩等综合功能，明确其属于全国主体功能区规划中的禁止开发区，实现生态红线管理和最严格保护，并严格区分于其他类型保护地。
二是国家公园采取统一事权、分级管理的体制，由一个部门统一行使国家公园自然保护地的管理职责。这一管理体制以国家公园内的自然资源资产所有权为基础，把国家公园作为独立的自然资源登记单元进行统一确权登记，划清全面所有和集体所有之间的边界，并分级行使所有权管理。中央政府和省级政府对国家公园内全民所有的自然资源资产直接和代理行使所有权，明确事权、协同管理，并将在今后逐步过渡到全部由中央政府直接行使所有权。对于重点保护区域内的集体土地所有权，要通过协商、租赁、置换等方式，由国家公园管理机构统一管理。
这一以所有权为基础的管理体制，也决定了其他资金机制、监管机制、参与机制等配套制度安排的形式，即需要形成相应的多方协同管理、多元化资金保障（包括投融资和生态补偿）、多层次监管的国家公园综合治理模式。同时，在监管方面，针对国家所有的自然生态系统公共物品，也尝试采取管理和监管相结合的方式，这同样符合国际上关于公共物品管理的基本经验。总之，《总体方案》在管理体制方面的创新，为形成自然生态系统保护的新体制新模式奠定了基础，并为今后逐步构建起以国家公园为代表的自然保护地体系明确了路径。
《总体方案》同时还制定了一系列相互配套的制度。在保护方面，统筹制定各类资源的保护管理目标，通过建立自然资源和生态系统的调查、监测、评估体系，坚持以自然恢复为主结合其他措施的保护方式，建立已设矿产权的逐步退出机制，完善责任追究制度，不断提高生态产品供给能力，改善生产系统服务功能。在社区协调发展方面，建立健全社区共管机制和社会参与机制，通过签订合作保护协议方式，设立生态管护公益岗位，让社区共同参与保护国家公园周边自然资源；通过特许经营方式，鼓励社区、企事业单位和社会组织投入，促进自然资源的保护与科学合理利用，不断提高社区居民生活质量，但要同时加强政府监管。在监管方面，健全国家公园监管制度，通过第三方评估、健全社会监督机制等，保障各类形式的监督有效发挥作用。
