“审慎开展”不等于全面禁止。为防止以PPP之名行BT之实的现象发生，需建立按效付费机制、要求SPV具备实质运营内容，但各类政策文件均未对前述两点有明确定义，在具体PPP项目实施中存在诸多争议。
1.何谓运营？
以市政道路类PPP项目为例，因其多属于纯政府付费项目，经常被误解为没有运营、拉长版BT，在此需要辨析“运营”与“经营”的概念。
根据《国家发展改革委关于开展政府和社会资本合作的指导意见》（发改投资〔2014〕2724号）的项目分类标准，经营性项目是指“具有明确的收费基础，并且经营收费能够完全覆盖投资成本的项目”，即经营性是指项目本身具有非政府财政补贴的第三方收入。
现行PPP相关规范性文件中，均未对“运营”作出明确定义，但有别于经营，运营应是“保持项目主体工程、附属工程及设施设备处于良好的可用性状态或运行状态”，与项目本身是否具备经营性无关。
以市政道路而言，从运营角度讲，应是指路面保持整洁、平整，无裂纹，附属设施状态良好，小、中、大修符合国家及行业标准；从经营角度讲，市政道路项目无第三方付费收入，属于非经营性项目。但在PPP实操中，多采取增加收益点的打包方式，加入沿路广告、道边或高架桥下的停车位，就可将其认定为准经营性项目，回报机制摇身一变为可行性缺口补助，美其名曰“肥瘦搭配”。但广告经营需要招商能力，同时考虑城市整体市容宣传要求，停车场目前也多为城市联网经营，强行将其塞进一个市政道路PPP项目是否合适、招进来的社会资本是否有能力经营该部分内容，均有待商榷。
运营与经营一字之差，意义相去甚远。运营必须有经营性收入的观点并不准确，在政府付费类项目中增加经营性收益需要谨慎。
2.运营内容在PPP实施方案中应如何设置？
目前大量PPP项目评审中，专家普遍提出细化运营成本及收益的要求，即在PPP采购阶段确定项目运营成本及收益。但此项要求在实践中存在诸多矛盾：
一是目前国内很多地区或行业，对于运营未设立标准体系。且每个项目均有自身特性，行业调研或政府自行运营的项目数据仅可作为参考，很难找到对标项目。从专业运营角度考虑，无论是实施机构、项目设计单位、PPP咨询单位等项目前期工作参与主体，径自确定项目后续运营方案及相关成本收益的安排貌似专业，但不尽合理，也未必符合政府发起PPP项目的初衷。
二是从PPP本质来看，引入社会资本，即是要“由专业的人做专业的事”，社会资本应发挥其主观能动性，降低项目全生命周期成本，创新项目运营方案，提升运营品质。但在项目采购阶段即按既有项目经验框死运营方案，很可能降低社会资本发挥其专业度的积极性，有违PPP精神。
综上，在PPP项目前期准备及采购阶段，PPP实施方案与合同体系的设置上，如何科学合理的分担风险、如何设置合理条件引入真正具备运营能力的投资人，应为专家关注考量的重点，而非本末倒置、闭门造车式地在此阶段确定项目运营具体内容。
3.由PPP社会资本运营是否真的有提升空间？
在开展PPP咨询的过程中，实施机构经常要求设置政府收回运维的条款，其理由为政府已经有成熟的运营体系，统一收回由政府自己做其实成本更低。此项要求看似合理，但细细想来并非如此。
传统政府自行运营，很多政府单位每年按政府要求完成任务即可，缺钱了就伸手向政府要，甚至未对运营成本做过统计。如果PPP项目的运营收回由政府单位统一实施，也仅可以PPP采购结果确定的运维成本实施运营。以市政道路为例，由政府收回统一运维，SPV无需另行购置洒水车等设备，看似确有节省。但需要注意的是，PPP考量的是项目全生命周期成本，SPV如果想节省后续运维成本，在项目建设时全盘考虑，把质量做实，才能尽可能减少后续运维的修修补补。并且，PPP的一项重要功能即为转变政府职能，基础设施运营引入第三方加强市场竞争，进而提升公共服务的整体品质并非没有先例。没有对比就没有伤害，建议政府方不要被传统思维禁锢、什么工作交出去都不放心，是骡子是马，还得拉出来遛遛。
4.如何开展绩效考核？
对于92号文提出的建立按效付费机制、避免固化政府支出责任情况的发生，确为规范PPP项目的重要举措。但在现阶段，实践中对于PPP项目绩效考核主要存在两方面问题：
一是PPP项目的绩效考核目前多为PPP咨询机构与实施机构共同设置，但由于政府参与设置易陷入传统监管方式的误区、不同行业类型项目的考核重难点不一等原因，目前对于PPP项目绩效考核，如考核范围、评分标准等，均有待进一步规范。
二是绩效考核的设置需从后续可操作性、可持续性等多方面考虑，形成一种程序化、规范化的长效机制，避免成为实施机构后续工作的负担。
在现阶段国家层面尚未出台针对PPP绩效考核规范性文件的情况下，实践中应结合项目自身特点，合理融入实施机构既有监管系统，并在PPP合同体系中通盘考虑，建立一种规范透明可实践的绩效考核机制。
综上所述，政府付费类PPP项目并非完全禁止，公共服务项目需要规范实施，不宜矫枉过正。对于前述实践中凸显的问题，应结合项目实际各个击破，完善前期工作，全方位全过程规范化运作，为PPP项目平稳落地与实施保驾护航。
