田先红 | 通过县域治理观察“中国之治”

田先红

（华中师范大学中国农村研究院教授）

近年，“中国之治”成为社会各界使用的高频词。“中国之治”内涵广泛，既包括中国在长期历史过程中渐进形成的治理体制、治理机制，又涵盖民众在治理实践中积累的治理智慧以及展现的治理效能等。制度优势如何转化为治理效能，是“中国之治”的一个重要命题，也是中国国家治理现代化进程中面临的一个重大理论与实践问题。长期以来，我们研究团队一直致力于通过深入基层社会开展田野调查去发掘“中国之治”的底层逻辑。笔者最近完成的一项研究，就是通过县域治理观察“中国之治”。

在县域治理领域，制度优势转化为治理效能的命题实质上是如何实现县域治理体制与基层社会的有效衔接，进而推动治理资源与治理事务、制度供给和群众需求的精准匹配。我们调查后发现，在县域治理中，多地已涌现出一些重要的经验做法。

首先，从持续程度来看，可分为临时性的机制创新和常态化的机制创新。所谓临时性的机制创新，就是这类机制创新是为了完成一些即时性的工作，如果这些任务完成，相关组织就宣告解散。比如在一些重大项目实施过程中，地方政府一般会成立工作领导小组，由相关党政领导牵头，多个部门的负责人参与。所谓常态化的机制创新，是指这类机制创新旨在重组人员等资源。比如，在湖南某镇的“片线结合”制度，将乡镇工作划分为三大类，包括业务工作线、重点工作线和驻点线，对全乡镇工作人员实行“混编混岗”。该项制度自2010年左右实行后延续至今。

其次，从动力来看，可以分为压力型的机制创新和包干型的机制创新。前者由党委政府直接推动，后者则是上级给下级一定的收益承诺，下级在完成所安排任务后获得收益。比如，在上述“片线结合”机制创新中，各分片干部完成本片工作，各重点工作线干部完成各自线上工作，乡镇就可以为各片线提供一定额度的工作经费。工作经费可由各片线负责人在符合相关制度规范的前提下自主支配。

再次，从载体来看，可以分为实体化的机制创新和虚体化的机制创新。实体化的机制创新，是指机制创新既有相应的制度安排，又有相应的组织载体（比如办公场所）等。这方面的典型代表是山东的乡镇“管理区”制度。“管理区”介于乡镇与行政村之间。它有专职工作人员，也有独立的办公场地，对下辖各个行政村具有管理权。虚体化的机制创新，是指机制创新仅有相应的制度安排，但并未建立与之相关的实体化组织等载体，比如浙江的“联村干部”制度。所谓“联村干部”制度，是指基层政权按照一定的原则将干部分派到某个村庄，负责督促、协调村庄落实各项行政工作的一项制度安排。

上述经验做法对于激发基层干部潜能、促进县域治理体制有效运转具有重要意义。同时，理顺县域治理体制与机制之间的关系，有助于县域治理体制更好地对接基层社会，形成更强的适应性治理能力，从而有效回应基层社会需求。实践证明，能够因地制宜进行治理机制创新的地方，县域治理体制均表现出较强的适应能力，治理成效更为显著。