十四届全国人大常委会第三十二次委员长会议10月25日上午在北京人民大会堂举行，确认十四届全国人大常委会第十二次会议11月4日至8日在北京举行。在11月8日的人大常委会闭幕式上，预计新的财政增量政策将正式亮相，将通过发行政府债券的方式置换地方的隐性债务。本次会议将会落实10月12日国新办财政部新闻发布会上，财长蓝佛安提出的“拟一次性增加较大规模债务限额，置换地方政府存量隐性债务”。
本次增量财政政策是对中共中央、国务院于2018年8月发布的《中共中央国务院关于防范化解地方政府隐性债务风险的意见》（中发[2018]27号）布置的隐性债务化解任务的进一步落实。
中发[2018]27号文提出用五至十年的时间化解地方政府隐性债务，即隐性债务的化解最晚时间是2028年底。
国办函[2024]“134号文
”
和“150号文
”
则将隐性债务化解的最晚时间提前至2027年6月。
根据人大财税研究所的测算数据，2018年底我国地方政府隐性债务规模应在21.39万亿-45.14万亿元，结合财政部发布会相关表述，目前隐性债务余额应该不低于10万亿。根据最新的政府会议精神和各项监管政策，隐性债务置换是必要按期完成的。从现在开始到2027年6月，只有不到3年的时间。因此本次财政增量政策预计会用3年左右的时间，将隐性债务全部进行置换，财政增量政策涉及的债务置换整体规模预计不低于10万亿。
我们结合历史上的三轮债务置换和正在进行的第四轮债务置换情况，分析本次“拟一次性增加较大规模债务限额，置换地方政府存量隐性债务”财政增量政策的利弊。
第一轮债务置换是从2015年到2018年。
第一轮债务置换最重要的特点是置换已纳入政府债务管理的非债券形式债务。
因此本轮置换的债务不属于隐性债务，仅是将非债券形式的地方债务转化为债券形式。
2014年版新《预算法》赋予地方政府通过发行地方政府债券进行举债的权力。
根据中央政府的统一安排，地方政府通过发行地方政府债券的方式置换非债券形式的存量政府债务。
2015-2018年，地方政府累计发行12.2万亿元置换债券。
第二轮债务置换是从2019年到2021年9月。第二轮债务置换的重点是“建制县化债试点”，针对的主要是隐性债务，置换方式是发行置换债券和特殊再融资债券。2019年7个省份共发行置换债券1907.9亿元；2020年12月-2021年9月，建制县隐性债务化解试点扩围，26个省份合计发行6278亿元特殊再融资债券。
第三轮债务置换是从2021年10月到2022年6月。第三轮债务置换的重点是北上广全域无隐性债务试点。北京、广东和上海分别发行3252.3、1134.8和654.8亿元特殊再融资债券，合计发行规模达到5041.8亿元。
但是需要注意的是，历史上的三轮债务置换均未实现存量债务的减少，都是通过发行政府债券的方式再融资，实现债务借新还旧，改变了存续债务结构，但是存续债务总量并没有因为债务置换而减少。
目前正在进行的第四轮债务置换是从2023年10月至今。第四轮债务置换的重点是对12个重点省份进行隐性债务置换。2023年10月以来，各地合计发行特殊再融资债券超1.5万亿元。
本轮债务置换有利于地方经济高质量发展，但若不有效管控则存量债务规模可能会继续增大
目前存续的隐性债务是由城投公司、地方国有企业甚至医院、高校形成的，实际融资成本很高。通过发行政府债券的方式对隐性债务进行置换，可以有效降低融资成本，拉长债券发行期限，优化债务结构，有助于减轻地方政府的付息压力。
在当前防范化解地方债务风险的大背景下，地方政府面临着诸多严峻挑战。土地出让收入受到较大影响，地方财政收支缺口扩大，地方债务还本付息难度加大。通过新一轮财政增量政策，能够有效优化地方债务结构、降低债务付息压力，推动地方政府工作重心从化债化险转移到发展经济和提供公共服务。提前完成化债工作将有助于地方政府将重点工作放到经济发展中，实现地方经济高质量发展。
本次财政增量政策还涉及新增部分特别国债。特别国债的资金主要是以国家重大战略和重点领域安全能力建设等实物建设，可以缓解地方部分重大项目的投资资金短缺情况，以此实现中央财经对地方财政的支持，有效减轻地方重大项目资金支出压力。
财政增量政策是通过发行政府债券置换隐性债务，债务规模并没有减少，债务置换只是改变了债务的形式，将原本不透明的隐性债务转化为公开透明的政府债券，但是长期债务风险仍然存在。
财政增量政策虽然可以有效缓解地方政府债务利息负担，但一些地方政府在“轻装上阵”后，有可能会未能注重经济的高质量发展，而是进一步举债扩张，反而推升了政府部门债务杠杆率。
在地方债务尤其是专项债领域，部分地区缺乏对项目的全周期考评，期限设置不合理，且投资项目盈利能力弱，资金回收周期长，政府在债务压力下借新债还旧债，进一步推高杠杆率。
1、客观看待债务问题，不“谈债色变”，不“掉以轻心”
我们应该客观看待债务问题，适当举债在一定程度上是可行的，发达国家的债务也在不断提升。与经济发展相匹配的举债是可以接受的，不能“一刀切”，认为只要有债务都不行。融资投入要重视回报，如果投资后债务不断滚雪球式增长，这样的投资是无效的且会造成更多的债务问题；如果投资回报高，则有助于经济发展，有助于债务化债。
2、分类管理债务，既要解决存量偿债问题，也要解决发展新增资金问题
在进行债务管理时，需要根据债务的性质进行分类管理。债务置换需根据地区债务风险进行差异化管理，应充分考量不同地区的经济财政实力以及债务风险状况，施行差异化的置换策略。同时，需要充分考虑各地区的新增资金问题，根据区域经济发展情况和债务情况确定新增额度上限，适度新增融资规模，为地区经济发展提供一定的金融资金支持。
作者：
胡恒松（河北金融学院教授、财达证券副总经理）
苑德江（
城投之家常务理事
）
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