十三届全国人大常委会专题讲座第二十三讲
完善反垄断法律制度 强化竞争政策基础地位
黄 勇
来源：中国人大网 2021年04月30日 08:15:41
委员长、各位副委员长、秘书长、各位委员：
反垄断法是规制垄断行为，维护市场竞争秩序的基础性法律规范，常被称为“经济宪法”，在现代市场经济国家具有举足轻重的地位。自2008年8月《反垄断法》实施以来，我国着力推进反垄断领域的法治建设，逐步确立了中国特色的竞争政策和反垄断法律制度体系。反垄断既是我国完善社会主义市场经济体制、推动高质量发展的内在要求，也是我国融入全球化市场体系、参与国际竞争规则制定的外在需要。中国特色社会主义已经进入新时代，立足新发展阶段，贯彻新发展理念，构建新发展格局，我国《反垄断法》也面临着一系列新任务。下面，我简要梳理国际反垄断立法、实施的动态与趋势，总结我国《反垄断法》实施以来取得的成就和经验，提出进一步完善反垄断法律制度方面的思考和建议。
一、国际反垄断法立法现状概述
1890年，美国颁布世界首部具有全球影响力的反垄断法——《谢尔曼法》。回顾反垄断法100多年的历史可以总结出，反垄断法是市场经济所共有的基础性制度，当市场经过自由竞争产生垄断，就需要反垄断法实行矫正，使市场回归到正常的竞争轨道当中。目前，全球已有130多个国家和地区实施反垄断法，尽管不同法域的立法背景和模式有差异，但在立法目的、制度框架等方面逐渐形成共识：
一是各法域反垄断法的立法目标趋于一致，保护市场竞争而不是保护特定的竞争者和消费者。竞争是市场经济的根本性特征，通过不断竞争，市场上能够持续产生创新，消费者能够以更合理的价格，享受到更好的产品和服务，并且也有更多的消费选择。反垄断法的目的在于，通过预防和制止垄断行为，维护公平竞争的市场环境，充分发挥市场在资源配置中的决定性作用，保证经济健康发展。这并不是说竞争者和消费者不受反垄断法保护，而是说反垄断法对竞争者和消费者的保护，主要是通过保护竞争来实现的。
二是各法域反垄断法的主要框架基本一致，形成了规制经济垄断行为的三大支柱性制度，包括禁止垄断协议、禁止滥用市场支配地位、经营者集中审查，我国也不例外。反垄断法对垄断行为的规制不是简单的一反了之，而是需要在执法中，综合运用法律、经济、行业分析等专业知识和技术手段，同时充分赋予、保障行政相对人陈述、申辩的权利，确保反垄断法的实施科学合理。值得注意的是，近来日本、韩国、澳大利亚等法域的反垄断执法机构在密切关注经济垄断行为的同时，也高度关注行政机关可能实施的排除、限制竞争行为。
三是各主要反垄断法域普遍设立独立、权威、专业的反垄断执法机构。尽管以美国、欧盟为代表的市场经济国家或地区奉行“小政府、大市场”理念，但都设立了相对独立、机构庞大、人员充足的反垄断执法机构，如美国司法部、联邦贸易委员会，欧盟委员会竞争总司等。这些机构基本上都具有相对独立的地位，编制规模有的多达千人，其中有数百人专门从事法律和经济方面的分析工作。这是因为反垄断执法的技术性、专业性非常强，而且复杂多变，需要大量的人员、财力投入。
四是各反垄断法域日益重视国际合作与协调。尽管短期内贸易保护主义有所抬头，但贸易全球化、经济一体化的大趋势仍是当前主流，因而各法域始终非常重视反垄断国际合作，并通过合作和协调，维护各自的市场竞争秩序。许多重要国际组织越来越关注反垄断议题，如WTO近期发布数字经济产业政策与竞争方面的研究报告；OECD（经济合作与发展组织）下设竞争委员会，每年举办多次反垄断国际圆桌会议并发布报告；UNCTAD（联合国贸易和发展会议）和世界银行，经常开展反垄断法和竞争政策议题的讨论。专注于反垄断的非政府间国际组织ICN（国际竞争网络），目前已有来自各法域的141家竞争机构参与。尽管目前反垄断法领域还不存在有拘束力的国际公约、区域性协议或双边条约，但各法域的反垄断法几乎都规定了域外适用制度，如果发生在境外的垄断行为排除、限制境内的市场竞争，就应适用境内的反垄断法。这一制度时常会引起不同法域之间的矛盾或冲突，所以反垄断国际合作非常关键。
五是当前各主要反垄断法域的关注点趋同。随着信息技术的迅速发展和互联网技术的深度应用，平台和数字经济领域的垄断问题正日益成为各法域反垄断关注的重点。美国、英国、澳大利亚等国家和地区先后发布了平台经济市场竞争评估报告；德国为应对平台经济领域的垄断行为，多次修改其《反限制竞争法》相关条款。欧盟和美国对平台经济的反垄断立法和执法也逐渐变严，但值得注意的是，欧盟数字经济领域有全球影响力的反垄断案件，处罚对象基本上是谷歌、亚马逊等美国的平台企业、互联网公司，而欧盟本土的平台经济企业并不具备突出的国际竞争力；另外，美国近年来也开始关注谷歌、脸书等平台企业或互联网公司的垄断问题，如美国众议院司法委员会今年正式批准了平台经济领域的一份反垄断报告——《数字化市场竞争调查报告》，该报告指控脸书（Facebook）、谷歌（Google）、亚马逊（Amazon）、苹果（Apple）四大互联网平台企业（即“GAFA”）实施了垄断行为，损害了市场竞争和创新，因而应当从恢复市场竞争、强化反垄断法、激活反垄断执行三方面进行变革。通过追溯美国反垄断执法历史可以发现，美国对大型科技公司的执法周期通常在2年以上，并倾向于综合运用罚款、和解、救济措施等制度工具，在实现最大程度的竞争救济同时，避免大幅度改变既有的商业模式或行业惯例。可见，虽然各法域共同关注平台经济领域的反垄断问题，但采取的应对措施有着较大的差异。
综上可见，反垄断法的目的就是为了保护市场公平竞争、维护市场经济健康发展。市场经济越成熟，就越需要反垄断，反垄断法能够发挥作用的空间也就越大。我国当前正处于重要的战略机遇期，需要全面深化改革，及时总结我国反垄断法实施取得的成就和经验，从而更好地完善我国反垄断法律制度、推进反垄断法有效实施。
二、我国探索出了符合国情的反垄断法律制度和实施方案
《中华人民共和国反垄断法》于2007年8月正式通过，2008年8月生效实施。我国《反垄断法》不仅契合我国市场经济发展的需要，也符合国际反垄断法律制度的普遍共识。实施以来，《反垄断法》在预防和制止垄断行为、保护市场公平竞争方面取得了积极成效，受到全球范围关注。回顾我国《反垄断法》的制定和实施，可以将我国反垄断所取得的成就和积累的经验，总结为以下几个方面：
第一，我国制定出了一部符合国情和市场经济发展需要的《反垄断法》。
一是制定和实施反垄断法是完善我国社会主义市场经济法律制度、促进社会主义市场经济发展的内在要求。1993年，我国《宪法》修正案正式确立了国家实行社会主义市场经济体制，但当时反垄断法尚未颁布。同年，《反不正当竞争法》颁布实施，其中有5个条文涉及到反垄断的内容，并在接下来10余年的时间里，发挥着反垄断法的部分作用。随着社会主义市场经济的发展，特别是2001年我国加入世界贸易组织后，既有的制度安排难以满足日新月异的市场经济发展，因而需要制定一部符合我国国情、契合我国经济发展需求的《反垄断法》。
二是我国反垄断法符合积极推动经济全球化、参与国际规则制定和维护国家利益的需要。在立法过程中，我国广泛借鉴并吸收了全球反垄断法的普遍制度共识，采纳国际通行的经济垄断行为三大支柱性制度框架，包括禁止垄断协议、禁止滥用市场支配地位和经营者集中审查；也吸收了国际通行的经济与法律相结合的综合判断、合理规则的法律分析模式。拥有一部凝聚国际共识的反垄断法，不仅是我国遵守入世承诺和国际规则的积极表现，也有利于维护竞争秩序、优化营商环境，有利于吸引高质量投资，有利于增强我国企业“走出去”的竞争意识和竞争合规能力，有利于我国参与国际竞争规则制定。
三是我国反垄断法既满足社会主义市场经济发展的阶段性需求，也为今后的改革发展预留了空间。反垄断立法之时，我国社会主义市场经济建设虽已取得了长足的发展，但仍存在市场体系不完善、政府干预过多和监管不到位等问题。在这一背景下，我国将“竞争政策”的术语明文写入了《反垄断法》。竞争政策是政府为充分尊重市场规律，发挥市场在资源配置中决定性作用而实施的经济政策和规则，与行政主导的产业政策相对应。在成熟的市场经济体中，竞争政策已经自然融入经济运行，无需在法律中专门规定。我国作为转型经济国家，市场经济体制的建立和完善，是在党的坚强领导下，不断自上而下探索、试点和改革而来。反垄断立法时，国家发展经济更倚重产业政策，社会对竞争政策的认识淡薄，因此通过法律明文表述竞争政策，无论在当时、当下还是今后，都显得尤为重要。专章规定禁止滥用行政权力排除、限制竞争，也是我国《反垄断法》的制度特色，为后续通过深化改革，转变政府职能，监督制约公权力不当干预市场的行为，预留了充足空间。我国《反垄断法》还通过法律规定，增进了社会各界对市场竞争和宏观调控之间关系的认识，也规定国家保护国有经济占控制地位的关系国民经济命脉和国家安全的行业以及依法实行专营专卖的行业经营者的合法经营活动，并对相关经营行为和商品、服务的价格依法实施监管和调控，同时规定上述行业经营者不得利用其控制地位或者专营专卖地位损害消费者利益。
第二，《反垄断法》的实施有力地回应与支撑了我国建设和完善社会主义市场经济体制的要求，推动我国成为世界最重要的反垄断法域之一。
一是《反垄断法》实施践行了促进社会主义市场经济健康发展的初心使命。我国经济已由高速增长阶段转向高质量发展阶段，“打破行政性垄断，防止市场垄断”始终是我国经济治理的重要抓手。自《反垄断法》实施以来，我国反垄断执法机构查处垄断协议、滥用市场支配地位案件近300件，罚没金额约300亿元，审查经营者集中案件超过3000件，审结交易总金额超过40万亿元人民币；此外，还依法查处滥用行政权力排除、限制竞争案件300余件。与此同时，我国法院审结反垄断民事纠纷、行政诉讼等各类案件近千件。通过反垄断执法和司法裁判，有效恢复市场竞争，给当事人提供有效救济。这向世界展示了我国反垄断执法和司法的专业性和规范性，引起了国际关注。也正是因此，我国已成为与美国、欧盟并称的全球三大反垄断法域之一。
二是我国反垄断法律制度及实施体系不断完善，执法与司法效能持续提升。《反垄断法》实施以来，国务院出台了《关于经营者集中申报标准的规定》，明确了我国经营者集中申报标准；国务院反垄断委员会先后公布了相关市场界定、汽车行业、知识产权、平台经济等方面7部反垄断指南；国务院反垄断执法机构相继颁布、修订了10余部有关反垄断法适用的规章；最高人民法院发布了1部反垄断民事纠纷审理方面的司法解释。在完善制度的同时，我国反垄断法实施体系也逐渐完善。反垄断法实施之初，我国负责反垄断执法的机构有三家，分别是国家发展改革委、商务部和原国家工商行政管理总局。2018年3月，国家机构改革方案明确，由新组建的国家市场监督管理总局统一行使反垄断执法权。同年，十三届全国人大常委会第六次会议通过《关于专利等知识产权案件诉讼程序若干问题的决定》，规定垄断案件的上诉案件直接由最高人民法院审理，审级的提高，进一步增强了反垄断司法案件的专业性和权威性。
三是我国积极参与国际竞争治理，向世界贡献中国经验与智慧。我国反垄断执法机构先后与美国、欧盟、俄罗斯、日本等33个国家和地区的反垄断执法机构签署55份合作文件。在与瑞士、澳大利亚、韩国、智利等7国签订的自由贸易协定以及《区域全面经济伙伴关系协定》中，都设立了竞争政策专章。在拜耳收购孟山都等重大跨国并购案中，我国反垄断执法机构与美国、欧盟等司法辖区加强执法协作。除执法协作外，我国也积极筹备、组织和参与金砖国家竞争大会等国际合作活动，为国际竞争治理贡献中国智慧。这也向世界表明了我国推进改革、扩大开放坚定不移的立场。
第三，不断强化竞争政策基础地位，推进我国反垄断执法司法常态化、规范化和体系化。
一是强化竞争政策基础地位的表述写入中共中央全会文件和十四五规划纲要。党的十八届三中全会明确要求“紧紧围绕使市场在资源配置中起决定性作用深化经济体制改革”，使得竞争政策和反垄断法在我国得到了快速发展。2015年10月出台的《关于推进价格机制改革的若干意见》明确“逐步确立竞争政策的基础性地位”“加快建立竞争政策与产业、投资等政策的协调机制”；党的十九届四中全会更为明确地指出，“强化竞争政策基础地位”应当成为加快完善社会主义市场经济体制的一项重要内容；十三届全国人大四次会议通过的《国民经济和社会发展第十四个五年规划和2035年远景目标纲要》再次强调“强化竞争政策基础地位”的重要性，并在第20章“建设高标准市场体系”中，以单独的一节内容论述。党的十八大以来，竞争政策在我国经济治理中，地位不断提升，并逐步确立其基础地位，形成了相对完备的内容和健全的实施框架。
二是公平竞争审查制度的出台和实施，进一步完善了竞争政策的制度体系。公平竞争审查是从源头上根治滥用行政权力排除、限制竞争的制度措施，要求包括各级政府在内的政策制定机关，在制定涉及市场主体经济活动的政策措施时，必须开展公平竞争自我审查，不得制定含有排除、限制竞争内容的政策措施。2016年6月，国务院出台《关于在市场体系建设中建立公平竞争审查制度的意见》，基本确立了我国公平竞争审查制度的框架，明确了审查范围、主体、对象、方式和标准等内容。截止目前，全国共清理各类政策措施文件189万件，修订废止文件近3万件，审查新出台政策措施85.7万件，及时纠正和制止违反审查标准的政策措施4100余件，有效地规范政府有关行为，防止出台排除、限制竞争的政策措施。
三是竞争政策、反垄断法和公平竞争审查制度，已经通过制度性的协调与安排，成为国家治理的重要组成部分。竞争政策、反垄断法和公平竞争审查制度，不仅被越来越多地写入优化营商环境的行政法规和地方条例，还被写入海南自贸港、粤港澳大湾区等自贸政策、区域政策的发展规划文件，也正在向产业政策和财政预决算领域不断延伸。2019年，财政部《关于促进政府采购公平竞争优化营商环境的通知》明确要求，全面清理政府采购领域妨碍公平竞争的规定和做法，严格执行公平竞争审查制度；北京市2017至2021年每年的财政预决算报告当中，都写入了落实、加强财政领域公平竞争审查的相关表述。从中央到地方的推动和落实，使竞争政策、反垄断法和公平竞争审查制度在我国国家治理体系中迅速生根、发芽，也正在为我国经济高质量发展保驾护航。
三、进一步完善反垄断法律制度的若干思考和建议
科学合理的反垄断法律制度，不仅是我国积极开展反垄断执法司法的法律依据，也是有效推动我国经济高质量发展的基本保障。因此，对进一步完善我国反垄断法律制度提出以下思考和建议，供参考。
第一，尽快建立健全“强化竞争政策基础地位”的法律制度，为我国反垄断法律制度完善和实施奠定坚实制度基础。
一是要进一步完善落实强化竞争政策基础地位的顶层设计和法制建设。通过强化竞争政策基础地位构建高水平社会主义市场经济体制，是党和国家对全面深化改革作出的重要战略部署。市场经济是法治经济，贯彻和落实强化竞争政策基础地位，应当立法先行，通过竞争政策法制化，将国家强化竞争政策基础地位的意志，充分体现在立法当中，明确竞争政策与产业、财政、货币、就业、投资等政策之间的关系，建立竞争政策与其他政策之间的协调机制。当下和今后的一段时期内，我国反垄断法实施依然会面临许多管制、部分管制行业领域内的特殊问题，要处理好竞争、管制和改革之间的关系，做好竞争规则和监管规则的协调衔接，注重发挥反垄断法在完善市场机制方面的积极作用，也要通过强化反垄断法在管制行业的适用，推进供给侧结构性改革，巩固和扩大我国改革开放取得的成就。
二是通过修法将公平竞争审查制度纳入反垄断法，增强这项制度的刚性约束。目前，公平竞争审查制度的依据，依然局限于国务院政策性文件这一层级，法制化程度的不足，使这项制度存有诸多掣肘：一是不同地方的实施方案、效果存在差异，审查不够全面、质量有待提高、监督不严的问题依然存在；二是审查程序的法定性不够强，审查的介入、公开、执法衔接等程序不够完善；三是党纪政纪法律责任的追究落实机制不够畅通，审查的刚性约束未能得到充分体现。因此，应以反垄断法修改为契机，将公平竞争审查制度纳入反垄断法制度范畴，推动公平竞争审查制度法制化，以法律的形式明确这项制度的程序、执法衔接和责任追究落实机制，并通过强化考核和监督，使这项制度形成体系化的刚性约束。
三要依法强化各级人大和人大财经委对计划制定、财政预决算全流程，开展公平竞争的专项监督。按照竞争政策的理念和反垄断法、公平竞争审查制度的规定，产业政策的制定和实施，应当以不损害市场竞争为前提；政府如何实施产业政策和竞争政策，也应该受到国家权力机关的监督。在我国，产业政策与国民经济和社会发展计划、财政配套落实之间的联系密切，但几者在衔接中，如何体现竞争政策，仍存在空白。地方性实践经验表明，各级人大和人大财经委能够在此方面发挥积极和实际的作用，建议今后通过总结、试点，推广相应做法，从源头抓起，使我国产业政策的制定和实施更加符合竞争政策的理念和规则要求。
第二，以构建新发展格局、推动高质量发展、建设创新型国家和世界科技强国为导向，进一步推进反垄断法的修改与实施。
一是反垄断法的修改与实施，要坚持面向市场发展、国际竞争和未来创新的整体导向。我国是世界第二大经济体，也是全球唯一的全工业门类国家，拥有14亿消费者的天然大市场，既具有国内大循环基础，又具备促进国内国际双循环得天独厚的条件。今后经济的进一步发展，需要继续发挥市场机制的作用，促进竞争和创新，反垄断法在其中能够扮演关键角色。如何通过反垄断法的修改和实施，使我国市场更加开放、竞争更加充分，保持并进一步释放我国产业发展的动能，是当下需要思考和回应的问题。
二要进一步完善反垄断法的责任制度。根据反垄断法的立法宗旨，反垄断法的法律责任，既要预防和制止垄断行为，惩前毖后，也要对受损的竞争进行救济。为了实现上述两方面目标，法律责任既要强化、也要优化。一方面要结合我国反垄断法的实施经验，强化现行反垄断法中处罚力度过轻的责任条款、增强反垄断法的刚性，另一方面要增强法律责任中救济措施的可操作性和可落实性。
三要以面向未来的思维，妥善应对全球反垄断法共同面临的平台经济、数字经济挑战。
首先，应当全面评估平台经济、数字经济带来的挑战。习近平总书记主持召开中央财经委员会第九次会议时指出，“我国平台经济发展正处在关键时期，要着眼长远、兼顾当前，补齐短板、强化弱项，营造创新环境，解决突出矛盾和问题，推动平台经济规范健康持续发展。”当前，我国平台经济领域市场垄断、无序扩张、野蛮生长的问题日益凸显，也出现了限制竞争、赢者通吃、价格歧视、泄露个人隐私、损害消费者权益、风险隐患积累等一系列乱象，监管体制机制也存在一定程度的不适应性，应进一步完善监管，预防和制止平台经济、数字经济领域的垄断行为。
其次，要对我国平台经济的发展历程和前景，有规律性的认识和判断。多年来，我国平台经济通过跟随式发展，在庞大的国内市场支撑下，经济体量已达到世界前列，也产生了技术、商业模式等方面的创新。我国平台经济是在政府监管相对宽松的环境下，迅速成长起来的，其中也包括个人信息、数据、隐私等民事基础规范不完善的问题。虽然我国平台经济的资本来自全球，但业务还主要开展于国内，也较长期地缺乏国内外的全方位竞争。综合以上考虑，对我国平台经济的监管，要站在未来产业发展和国际竞争力的高度，对不同法域平台经济的立法和执法，进行理性、专业的研判。我国的法制环境、市场基础、产业发展，与美国和欧盟，都有较大的差异，我国平台经济紧随美国发展，远远超过欧洲。根据统计研究，我国平台经济企业与美国的一项重要区别在于，美国平台经济企业减少就业的问题较为明显，而我国平台经济企业，目前依然以创造和带动就业为主。
再次，当前平台或数字经济领域的垄断行为并没有突破现行反垄断法原理或制度，无需对既有的《反垄断法》制度作结构性调整。当前《反垄断法》的立法目标、体系结构和行为类型能够涵盖平台经济、数字领域的垄断行为；在实践层面，不仅反垄断规章、指南已经对规制平台经济、数字领域的垄断行为作出了有益尝试，而且目前也已经产生了多个执法案件。所以，反垄断法的修改，应着重细化平台经济垄断行为的分析方法和判断标准，而无需改变现行反垄断法的既有框架。
此外，我国平台经济领域有着“多法共治、多部门共管”的监管体制，《反垄断法》《反不正当竞争法》《电子商务法》《消费者权益保护法》中的条款均可能适用于特定平台商业行为，市场监管部门、工信部门、网信部门各自享有执法或监管的权力，因而还需要进一步厘清不同法律之间的边界，并做好监管或执法之间的协调工作。
今后平台经济领域的反垄断法实施，应贯彻中央财经委员会第九次会议的精神，坚持规范和发展并重，把握平台经济发展规律。反垄断执法机构也要落实今年国务院政府工作报告的要求，在强化反垄断和防止资本无序扩张的过程中，坚持支持平台企业创新发展、增强国际竞争力的整体导向，依照反垄断法和平台经济反垄断指南的规定，既要杜绝竞争乱象，也要考虑平台经济特点，结合个案进行具体分析，依法评估平台经济领域垄断行为可能具有的正当理由，以救济市场竞争为宗旨，科学合理地设计和实施违法行为救济措施，以专业分析和正当程序保护市场竞争秩序和消费者利益。
第三，反垄断法修改的整体导向，要注重进一步增强我国反垄断执法的专业性和程序法制化。
复杂的反垄断案件分析和判断，需要考虑经济学和行业特点，程序能够提供相应保障。在全球反垄断执法越来越注重正当程序保障的大背景下，反垄断法的修改，既要从实体规范的角度进一步增强复杂案件中法律和经济分析，强调综合研判与合理分析相结合，也要从程序机制角度进一步吸收和借鉴其他国家的反垄断执法正当程序，为我国反垄断执法的专业判断提供程序保障。
另外建议在反垄断法的修改和实施中，建立行业竞争动态专题报告制度，要求反垄断执法机构持续关注、及时评估特定行业、业态、商业模式的反垄断监管重点和思路，面向社会公开发布报告，促进企业依法合规，培育竞争文化。
第四，进一步完善强化反垄断法实施的体制机制。
反垄断法是市场经济基础性制度，进一步完善强化反垄断法实施的体制机制，既是市场经济发展的客观要求，也是国家强化反垄断的现实需要。虽然2018年国家机构改革后，已经形成了统一的反垄断执法体制，但相比于其他主要法域来说，我国反垄断法的实施体制机制，还显得较为薄弱。
随着深化经济体制改革和构建新发展格局，我国社会主义市场经济将有更长远发展，反垄断执法机构面对的垄断案件将更加复杂，且仍需与国内外科技巨头、大型跨国公司和管制行业企业进行深度博弈。不仅如此，我国反垄断执法机构还需要面对实施行政性垄断行为、违反公平竞争审查制度的行政部门。诸如此类的反垄断法实施环境和挑战，对我国反垄断执法体制机制，提出了比其他法域更高的要求。
因此，通过组建更加权威、专业和相对独立的反垄断执法机构，不断加强和完善我国反垄断法实施的体制机制，不仅必要更是紧迫。反垄断法的修改，要为此预留出充足的空间，推动我国反垄断法实施体制机制的进一步完善。
以上学习汇报，如有不妥之处，敬请批评指正。
（主讲人系对外经济贸易大学法学院教授、国务院反垄断委员会专家咨询组成员）
