“创新”的概念化与系统化，源自约瑟夫·熊彼特于1912年在《经济发展理论》中对资本主义经济发展实质、动力与机制的研究。他认为创新保证了经济的持续性增长。新公共管理运动下的政府改革，催生了“政府创新”这一概念。随着政府发展与研究的深入，政府创新成为改革的关键议题，以及政治学与公共管理学等学科研究的重要内容。党的二十大报告在所强调的一系列重大原则中提到，必须“坚持深化改革开放。深入推进改革创新，坚定不移扩大开放，着力破解深层次体制机制障碍，不断彰显中国特色社会主义制度优势，不断增强社会主义现代化建设的动力和活力，把我国制度优势更好转化为国家治理效能”。政府体制机制创新是政府创新的集中表现，在中国政府改革过程中发挥着重要作用。
然而，政府创新在实践上长期面临着创新动力不足、持续性较差，以及标签化的“伪创新”等问题；近年来，政府创新的理论研究也逐渐进入瓶颈期。启动于2000年的“中国地方政府创新奖”曾成功举办八届，参评项目多达两千余项，为研究提供了大量素材；第八届后期更名为“中国政府创新最佳实践”后，其热度却逐渐降低。进入瓶颈期以来，政府创新研究的成果数量大幅减少，内容主题也未见重大突破。实践需求的不断提升与理论研究供给的不足产生矛盾，政府创新需要在理论解释层面实现突破。
（一）作为一种具体行为的政府创新研究
典型的一类研究围绕政府创新的具体行为展开。它以创新本身作为研究目标，总结其类型与特征，考察其动力因素、发生机制与策略选择，并由此衍生出地方政府创新的扩散与持续性等关联性议题。其中，政府创新的类型化研究，对于从属性和概念层面把握、认知政府创新有所助益。关于动力因素的研究，则将纵向政府间关系、横向政府或部门间竞争、官员晋升与个人行为、地区示范效应、突发公共事件等制度性或非制度性要素引入政府创新分析，其中不乏对影响因素的综合性分析。这都极大丰富了政府创新的研究内容。
近年来，部分学者开始在分析政府创新时强调政府运行中的动态、过程要素。“请示授权”这一不同于传统“自主探索”和“设计实验”的地方政府创新机制，就是在过程分析视角下探讨地方政府创新发生机制时提出的。也有类似的研究在“创新实践”向“政绩生产”的转化中分析地方政府创新的动力机制，或是基于政府过程视角构建“风险-绩效”分析框架，尝试在多层级政府的上下级互动中理解政府创新的行为逻辑。此外，在相似系统条件下对政府创新持续发生的过程机制进行考察，也丰富了地方政府基层治理创新差异性的解释。作为关联性议题，地方政府创新的扩散与持续性问题也得到了长期且深刻的关注。政府创新的这类具体行为研究有较强的目标导向，有助于鼓励和促进政府的创新实践，对于在制度性解释中引入动态分析有所助益。但政府创新不仅是一种组织行为，更是一种复杂的政治现象与制度变迁过程，其本身还是一个重要的制度要素。
（二）制度变迁理论：政府创新的一种系统性解释
有学者将政府创新研究归纳为府际关系论、政社关系论、生态系统论、理论选择论、组织制度论等。而基于制度变迁理论的政府创新研究，则最为典型地从制度层面对政府创新进行了系统性解释。它指出，制度变迁的起点是制度非均衡的产生。随着以特定制度为基础的契约的盛行，制度的不确定性减少从而得到自我强化；或是进入一种良性循环状态，或是锁定（lock-in）在某种无效率状态。而一旦进入这种无效率状态，往往需要引入外生变量或依靠政府体制的改变才能扭转其方向。诱致性变迁理论和强制性变迁理论的提出进一步细化了制度变迁过程。
对此，有学者比较系统地运用制度变迁理论提出了地方政府创新的综合性分析框架，认为政府创新是“路径依赖”的制度变迁，因而将地方政府创新行为置于相对稳定的制度结构中；基于制度与行为者的互动，得到产出创新或维持现状的策略选择。这一研究借鉴了制度变迁理论的部分概念和假设，尽管落脚于政府创新的动力要素与策略选择，但它从制度层面对政府创新的逻辑进路进行了深刻解释。有学者曾将制度创新等同于制度的变迁过程，认为中国地方政府的增量改革和多样化制度创新，形成了边际均衡和新制度对旧制度的补偿状态，避免了“一刀切”的情况，提高了制度发展的有效性。基于制度变迁视角的研究，使得政府创新作为一种改革手段的本质逐步凸显。其制度功能的实现——特别是“地方政府创新整体性扩散结构”的形成及其对中国社会发展路径的实践价值，为政府创新研究开辟了新的思路。
随着研究的进一步深入，以下两方面问题也愈加突出。其一，对于如何从政府在现实与法律的“摆动”中理解体制机制创新，还缺乏一种整体性和系统性的理论建构。现有研究，包括基于制度变迁理论的政府创新研究，或是集中探讨政府创新的具体要素——尽管对于政府创新理论的本土化有着重要意义，但具体行为研究只是政府创新研究的一条分支；或是受限于制度变迁理论本身的局限性，从而面临动态过程分析缺失等问题，亟待完善。其二，对作为制度要素的政府创新的理论解释，还未形成严谨的理论闭环。对此，政府过程理论中的“偏离假设”为政府体制机制创新研究提供了理论突破的可能性。区别于制度变迁理论，利用政府过程理论中的“偏离”假设解释政府创新，能够整合现有研究的相关概念，从而揭示政府创新从“发生”到“发展”的全过程。
分析地方政府创新实践“不仅可以了解政府改革的最新领域和动向，还能深刻理解中国制度建设的内在逻辑，揭示中国制度变迁的各种可能性路径”。对于政府体制机制创新的“发生”，政府过程理论的“偏离”假设提供了一个从类似“弥合‘文本-情景’的不适应”角度出发分析政府创新动机的新思路。
随着政府过程理论进入中国政治学界，如何将其应用于各类中国问题研究是学界需要解决的问题。朱光磊认为“中国政府与整个政府现象之间客观存在的共性”决定了政府过程学说与方法适用于中国政府问题的研究；但同时，要使用这一方法，也需要充分考虑中国政治的特殊性。中国的政府研究要在体制研究与过程研究之间寻找切口；在“理想政府”与“现实政府”之间发现和解决问题。正如赫伯特·西蒙在研究理性抉择的行为模型与现实之间的差距时提到，“这些差距可以为我们解释组织行为中的很多现象”。
与政策科学中的“政策偏离”“执行偏差”等概念不同，政府过程视角下的“偏离”是与“理想政府”相对应的概念，是现实政府运行的一种常态。朱光磊将其定义为“政府在实际运行过程中由于政府自身和外在条件的作用所出现的种种与制度性规定有所差别的现象”。他对“偏离”的内涵作了进一步说明。
其一，与“违法”的概念不同，它是一个中性的概括；其二，它具有一定的“幅度”，根据法律限度内、法律空白处以及法律限度外可以区分为不同情况；其三，它是各国政府运行过程中的各个阶段普遍存在的现象；其四，正确处理“偏离”与“适度”的关系是政府运行过程中所要面对的基本问题之一。
偏离的普遍存在，使其必然对政府的发展具有普遍性影响。尽管现有研究较少，但于丹在其对政府行为“偏离”假设的探讨中指出了“偏离”所具有的关键影响之一，即对于法律制度的影响。在提到对偏离现象的应对时，他首先提出偏离能够打破现有的法律制度框架。顺着这一思路，他提出了“双向激励”的概念：法律和制度提供正反两方面的激励（奖惩）来纠正过度的“偏离”，对于违法乱纪现象进行纠正，而对于经过实践检验、得到普遍认可的规则，则作为新的规定补充进原有的法律和制度中去。那么，“正向”偏离如何更为有效地“进入”法律和现存制度？
在这里，制度变迁理论提供了一个至关重要的基础，即路径依赖下旧体制总是存在一定的惯性与惰性；加之政治风险和利益损失等因素，制度变迁的动力显然不足。王玉明从新制度经济学的角度指出，现有法律和制度安排也是政府制度创新滞后的主要原因之一。宪法秩序下的权力结构和利益结构直接影响制度创新的成本和动力，它可能促进创新，也可能阻碍创新。从政府过程的视角来看，对于“偏离”现象中的“正向”偏离，现存法律和制度并不具有使其合法化的主动性。要想使这种正向“偏离”纳入——至少是高效纳入现存法律和制度，从而带动制度的结构性变迁、促进政府发展，就必须进行一定的政府干预。在渐进式改革下，体制机制创新是最为典型的干预方式。“政府创新的空间就是现在的政府结构和行为状况和理想状况之间的差距”，而体制机制创新能够在改革偏离中出现新要素时，最快和最大限度平衡其合理性与合法性之间的关系，对其作出反应。
当然，在运用政府过程理论的“偏离”假设解释政府创新之前，首先需要对传统“偏离”假设予以回应：第一，对“偏离”作进一步解释。所谓“偏离”，首先区别于应然的、理想的、静态的规范属性。在对现存法律和制度有所突破的情况下，对“偏离”现象做正向与负向区分——特别是对正向“偏离”的关注，能够解释政府运行中“过程”对“负责‘秩序’的‘结构’”的“打破”这一功能。这是解释政府创新的理论前提。第二，强调现存法律、制度的惯性和稳定性。这既表现在对负向“偏离”现象的纠偏，也表现为对正向“偏离”的“抵触”。其合理性在于，无论是法律还是其他制度，作为规则中相对稳定的那一部分，必须就“偏离”现象保持其权威性，避免随意性。这是法律与现存制度的定位和功能所决定的。但是，其矛盾性的一面在于实现政府发展必须不断推动改革，而改革往往需要对现存法律和制度进行一定范围和程度的突破。中国率先在经济领域进行的渐进式改革影响了整体的改革模式，其特点是它作为增量改革、试验推广式改革以及非激进式改革，在中国特定的改革条件下具有低成本性和可控性；但这也决定了改革过程中“偏离”现象的产生——特别是正向“偏离”的大量存在。它们往往会以改革的经验或成果呈现出来，需要加以制度化，避免反复改革的低效和成本损失。而相较于制度变迁理论对于政府创新的解释，政府过程理论的“偏离”假设在基本逻辑上实现了以下三点突破。
其一，政府过程的“偏离”假设对一些关键概念和定义作出了区分。“适度偏离”与“过度偏离”是以合法性为标准对偏离幅度的划分。“适度”偏离是在法律和制度框架内的“偏离”现象，它强调现实政府与理想政府的区别，是政府过程的常态；而“过度”偏离是指政府“偏离”现象突破了现有的法律和制度框架，因此要进一步对其性质进行“正”与“负”的划分。“正向偏离”与“负向偏离”是一种基于效果的判断。它依据行为造成的结果而非基于法律条文的判断、依据现实合理性而非仅仅依赖合法性。对于“过度”偏离中“负向”的部分，法律和制度对其进行“纠偏”；而对于“正向”的部分，如何高效纳入现存法律与制度，就是探讨政府体制机制创新的理论起点。因此，在“偏离”假设的解释中，政府体制机制创新只是作为政府发展中主动干预的一个重要手段而非唯一手段。这避免了过度强调政府创新而忽视政府其他干预行为和改革行为。
其二，政府过程的“偏离”假设解释了政府发展过程中，制度变迁中的路径依赖与政府主动干预之间的关系。“偏离”假设下，制度变迁中的路径依赖在这里进一步解释为现存制度对于正向“偏离”的抵触——至少是主动性的缺乏。而这正是政府体制机制创新作为一种主动干预存在的必然性所在。它提高了将正向“偏离”纳入现存法律与制度的有效性。当然，这里避免了对政府在既得利益下具体行为选择的特别关注。因此，本研究强调在概念上将政府体制机制创新区别于政府创新行为。有学者曾关注到地方创新与法律法规政策及制度化之间的关系，认为它影响着地方创新的持续性。而本文则倾向于将政府体制机制创新视作一种制度层面的结果，而非仅仅停留在地方创新行为。它包含着行政、立法等多种手段。从“偏离”行为到政府体制机制创新再到宏观法律和制度，是一个逐步趋稳、制度化和合法化的过程。
其三，政府过程的“偏离”假设对政府体制机制创新的解释摆脱了“以一项‘新’制度替代‘旧’制度”的线性分析。在后者的静态分析中，政府发展的过程总是“以新代旧”的制度变化，并未强调现实政府运行过程中动态变化的特征。因此，政府体制机制创新只是被作为新旧制度交替过程中的制度要素提出，其主动性和功能性都未得到足够的重视。而“偏离”假设在解释政府创新时，强调在“政府的现实运行总是偏离于制度理想”的常态化场景下展开分析，将这种相对静态的“新-旧”替代转化为一种动态的政府运行过程。这联结了理想政府与现实政府，有助于揭示制度环境与政府行为、政府结构与运行过程之间的互动规律。在政府结构与过程的互动中分析二者的相互形塑时，政府体制机制创新的主观能动性能够得到有力的解释，从“偏离”到“创新”再到“偏离”的逻辑闭环由此形成。同时，它能够包容政府发展中出现的新要素，从而对新的关系和现象作出解释，实现对政府创新研究的整合。
对政府体制机制创新解释的另一个重点，是关于其“到哪里去”的问题，也即体制机制创新是如何实现其制度性功能的。作为政府主动干预“偏离”现象的重要手段，体制机制创新的现实必要性需要由此说明。
政府创新的概念定位是分析其制度性功能的起点。对概念定义的差异，反映研究视角的差异。将政府创新定义为“政府第一次采纳某一项新的项目或政策，而无论这一项目或政策是否是旧的，或者是否曾经被其他政府采纳过”，便于扩散角度对其进行研究；而将其定义为“公共权力机关为了提高行政效率和增进公共利益而在管理体制和管理技术方面的创造性改革”，则体现了政府创新的类型划分。有定义指出，政府创新是“政府为了适应新环境变化和新现实挑战而在政府体制模式和政府运行方式上展开的探索”，并进一步将其与服务型政府的建设关联起来；也有定义将制度创新明确为制度安排的积极变动和替换，认为中国的改革过程实质上是中央政府推动创新的过程，从而强调了政府制度创新对于中国改革的意义。总体而言，政府创新作为一种创造性改革，与一般改革有所区别。它既是政府改革的深入——相较于政府改革聚焦操作和微观层面，又更加强调创造性和突破性。
政府体制机制创新是政府创新的一个重要内容，其内容有三个主要特征。其一，政府是体制机制创新主体。这区别于科技创新、服务创新等概念——在这些概念下，政府可以作为参与主体而非作为唯一主体。其二，强调政府在体制机制层面的创新。通过体制创新引入新的制度要素或是对原制度要素结构进行改变，从而产生机制层面的变化，是体制机制创新的内核。其三，在功能层面，强调创新对制度环境的作用。体制机制来源于政府过程的“偏离”现象，还要回到“偏离”现象中去，才能完成其阶段性和历史性的任务。
那么体制机制创新中的体制与机制如何进行定义？二者之间是何种关系？这是政府体制机制创新研究的关键问题。现有研究中提到的“体制机制创新”将“体制”一词和“机制”一词连用，并非没有道理。前文指出，体制建设和机制建设的共同点之一，就是二者均面向制度要素间关系发挥作用。根据帕森斯的结构功能主义，结构依靠制度来维系存在，制度依靠结构发挥作用。无论是体制还是机制的作用发挥，都是在制度这样一个宏观、基础层面上实现的。之所以将体制和机制的概念并列在一起，是由于二者之间存在特定关系；正是这种关系的联结才使得体制机制创新能够发挥作用。具体来说，体制是一种规范意义上的概念，它是一系列规则、计划的综合，是一种关系架构，具有相对静态和整体性的特征。随着改革的深入推进，各地方和中央政府的积极推动下形成了一系列体制创新。如行政体制改革过程中的权责清单制度、行政审批局等，尽管名称各异，但其实质都是创新性的体制设置，核心是对原有制度要素的结构性改变或在原有的制度结构中增加新的要素。相比之下，机制的本质是规律。无论是在旧的制度环境，还是在体制创新后的新制度环境中，各主体都是遵循某一种机制运行着的。由于新机制替代旧机制而展现的机制层面的“创新”，是作为体制创新的结果出现的。机制直接具备的客观性与局部性，以及间接具备的主观建设性与整体性，能够更好地反映它与体制的关系。
其一，机制的本质特征是规律性，但也有间接能动性的一面。机制概念的阐释通常强调三点内容：一是事物变化的内在原因与规律；二是外界环境的作用方式和影响；三是事物变化的表现形态。“人们的实际政治生活过程是有规律的，而这种规律是完全可以被认识的……各种因素对政治生活过程的制约都有它们的内在机制可以被认识”。这表明，具有客观规律属性的机制是可以被认识并利用的：这种客观规律性首先体现在其作用的发挥上，即一切制度要素都须遵循机制规律从而得以实施；其次这一规律性也体现在人们可以经过深入剖析对其进行认知与把握。有观点认为，机制是客观的、规律性的，因此我们无法“建设”机制或对机制进行“创新”。这种观点具有一定的合理性。它看到了机制作为客观规律不以主观意志为转移的一面。但事实上，由于机制与体制之间的紧密关系，使得机制又间接地具有主动性和可建设性的一面——当政府通过体制创新对“偏离”中的政府加以干预，改变其制度环境，就会间接改变政府运行所遵循的机制。而当这种新的机制发挥作用时，它又承担着调节和优化结构关系的功能。这说明，机制实现其功能的环境发生变化时，新的机制就会逐渐替代旧的机制发挥作用。因此，可以通过体制创新来间接实现对机制的“建设”“创新”，政府体制机制创新的提法也就有据可循了。
其二，机制既有局部性的特征，又有间接层面整体性的功能。通常来说，制度是一种整体性关系的架构；相较于体制机制来说，它所涉及的范围是全局性的，因而制度改革是长期而复杂的过程。体制机制创新往往是对制度环境的局部改变。从相对的宏观与微观层面来说，体制设定规则框架，而机制在现有框架内发挥作用。二者之间的关系在于，体制为机制功能的实现设定了一种前提和基础性的环境。当然，单纯这样理解体制与机制的关系，可能会陷入层次维度的简单化思考，即认为制度的变迁、体制性的调整和机制的变化仅仅是程度范围上的差别。事实上，机制所具有的动态特征，将体制机制创新的功能拓展至政府权力结构框架与其运行过程相互影响的层面。从机制功能的角度，当新的机制产生后，它可以促使相应的系统内关系不断固化或稳定，甚至对其进行修补和完善；随着新机制运行越来越稳定，这种变化就可能从局部的调整逐渐扩展至制度整体性变迁，从而实现以“点”带“面”的作用。
体制与机制概念的内涵，以及二者的区别与联系的特征，赋予了政府体制机制创新理论上的支撑，从而为其现实合理性提供了依据。在面对政府运行中出现的“正向”偏离时，政府以体制创新的方式对其进行干预，从而改变政府运行机制的环境，带来机制本身的变化。这种变化一旦发生，又会反作用于作为环境的制度结构。值得注意的是，政府体制机制创新与政府创新行为也应当有所区分。在过程上，后者以行政手段为主导，具有一定的非正式性；而前者则要求正式的程序，同时将立法作为一项重要的环节纳入其中。在结果上，后者的不确定性较强，总体来说还是一种局部性或地方性的自主探索；而前者强调创新所引发的实质性变化。因为对体制机制创新的系统性解释，要求创新的真实性及其引发制度环境的实质性变化。因而，单纯由短视的政绩观、地方恶性竞争等原因产生的“伪创新”等，也并不属于本研究要讨论的范畴。
“政府职责体系”的概念具有历史性和一般性，又有其阶段性和特殊性。从普遍意义上理解，每个国家的政府，客观上都形成了一套政府职责体系；而从狭义角度理解，“政府职责体系”又是一个中国在纵向政府间关系调整、事权划分以及行政体制改革等过程中形成的阶段性概念。2007年党的十七大报告中“政府职责体系”这一概念首次被写入党的纲领性文件；2022年10月，党的二十大报告提出要“转变政府职能，优化政府职责体系和组织结构”。政府职责体系优化作为典型的改革过程，在不同阶段都面临制度外要素从“合理”转向“合法”的过程；而以清单制度为代表的体制机制创新，在这一过程中发挥了干预作用，有效提高了“转化”过程的效率。
（一）政府职能与事权划分的初步探索
自改革开放到2002年党的第十六次全国代表大会，中国政府在事权划分与职能配置上经历了相对被动探索阶段。这主要与分税制改革前后，中央与地方政府关系的调整基本集中在经济关系和财政管理体制方面有关，这是由经济体制转变所决定的。
1978年到1993年的十余年间，财政管理体制的改革比较频繁；1980年到1993年间，中央政府共发布三份文件对“财政包干体制”进行调整完善。除此之外，两步“利改税”也促成了财政收支体制的结构性转变。这对于提高地方政府积极性，为地方政府发展当地经济、进行生产建设注入活力有所帮助。但由于“财政包干制”对中央权威和宏观经济调控的削弱，使其具有不可持续的特点，1994年分税制全面推开。此后，财政管理体制在中央与地方关系的“面”上进入相对稳定阶段，开始对财税体制本身进行规范化调整。这一时期，尽管事权划分还不是改革的主要方面，但客观来看，一方面，财政领域的先行改革带动了事权划分的探索；另一方面，正是由于财政管理体制的趋于稳定，使得政府职责的划分具备了基础条件。
机构层面的改革也在一定程度上反映出政府职能探索的进展。自新中国成立到改革开放，中央政府进行的三次机构调整搭建了机构组织的基本结构。1982年，邓小平提出“精简机构是一场革命”。围绕党政机构臃肿和行政效率低下等问题展开机构改革。针对机构规模的“膨胀-精简-膨胀”问题，1988年的机构改革提出“转变政府职能是机构改革的关键”这一重要命题，对政府职能与职责的探索进入蓬勃发展阶段。1992年的机构改革首次提出政府机构改革的目的是适应建设社会主义市场经济体制的需要，中国机构改革自此形成了五年一周期的固定模式。1998年的机构改革变动最大、人员调整最多，被视作由组织逻辑向职能逻辑转换的关键节点。总体来看，四轮机构改革呈现三个特点：一是以经济体制改革为依托，逐步展开对政府职能的探索；二是机构改革与政府职能、体制改革的关系愈发紧密；三是随着政府职能的明晰，机构规模已经不再是简单的“精简-膨胀-再精简”的循环。随着政府职责体系构建的条件逐步形成，机构规模和结构的动态调整成为改革常态。
这一阶段，改革对职责体系优化的核心在于经验积累，在于基本条件的创造与形成；但公共事务领域的事权划分显然是被动的，广义职责体系的变化以解决阶段性困难为目标缓慢发展，有较强的问题导向特征。其中的“偏离”现象主要产生于社会经济发展与旧制度束缚之间的巨大张力。这在中央-地方政府的关系中主要体现为，地方政府在经济快速发展阶段囿于制度性束缚而采取种种对抗性的策略；中央政府为了应对这些问题不断进行制度调整和优化，形成对应的政策。政府干预“偏离”出于被动的问题解决，手段相对单一、以行政手段为主。例如分税制改革初期，非制度化的干预——谈判成为减少改革阻力的重要手段。机构改革上也呈现出相同的特征。邓小平曾提道：“在权力下放方面，我们也做了不少工作，但问题并没有完全解决。我们把权力下放了，有些人却又另外设立一些机构把权力收回来，所以下面的活力仍然不够。”1986年到 1988年间，有十三个城市制定了改革总体方案，其中八个城市已经实施改革，但是随后便出现了反复。到1991年年底，各试点城市已经基本恢复原状。由于职能转变和体制改革不到位，撤掉的机构最终还得恢复。政府职责体系的形成处于这样相对被动、低效的缓慢演化过程中。
（二）优化政府职责体系的目标形成与权力清单的产生
2003年，党中央、国务院提出“建设服务型政府”的重要目标。此后十年间，政府共进行三轮机构改革，并集中开展六批行政审批事项的大规模清理工作；同一时间，权力清单产生并快速扩散，形成体系化的权责清单制度。
随着财政管理体制的不断完善，中央政府逐步从繁杂具体的经济事务中抽离出来，财政分权突破了行政隶属关系和“条块分割”限制，行政性分权转变为经济性分权；“二级立法”体制的发展，赋予了地方在新领域探索性立法的权限。为了顺应职能转变的目标，这一阶段共展开三轮机构改革：2003年的机构改革围绕总结归纳出的“十六字”政府职能；2008年的改革探索和启动了职能有机统一的大部制改革，尝试理顺部门职责关系；2013年的改革更是直接强调了简政放权、完善制度机制、提高行政效能的目标，围绕职能转变的机构常态化调整模式基本形成。尽管财税体制改革已经进入了相对稳定的阶段，但事权划分与职责在纵向上的配置还未取得实质性的进展。2001年以来六轮行政审批事项的取消和调整中，一些下放的行政审批事项没有真正落实，整体呈现出“批发式减少，零售式增加”的趋势；纵向上的“职责同构”并未发生实质性改变。公共事务领域事权划分的滞后，成为财政体制进一步优化的障碍。值得注意的是，2007年党的十七大报告中首次将“政府职责体系”这一术语写入党的纲领性文件；2013年5月，中国机构编制与管理研究会首次围绕政府职责体系主题召开研究会。健全和优化政府职责体系成为政府职能转变和行政体制改革的主要目标。
