来源丨梧桐樹智庫

【正文】

2024年3月5日，2024年政府工作报告发布，具体解读如下，

一、认清内外形势不乐观：外部形势首提“国际循环存在干扰”

二、2024年主要经济指标没有超预期，均在预期之内

（一）经济增速目标设定在5%左右，和2023年一致

2024年政府工作报告将2024年经济增速目标设定在5%左右，保持在和2023年相当的水平上，亦符合各地对经济增速目标设定情况。同时，2024年政府工作报告提出2024年经济增速目标的设定与 “十四五”规划和基本实现现代化的目标相衔接。

这主要是指，按照“2025年底达到现行的高收入国家标准、2035年实现经济总量或人均收入翻一番”的十四五规划与远景目标来看，2021-2035年期间年均经济增速至少需要达4.80%左右、2021-2025年期间年均经济增速需要达到5%左右。

（二）CPI、城镇调查失业率等其它指标保持不变

除GDP外，其余一些经济指标的目标值也基本保持不变。例如，

2024年政府工作报告将2024年CPI目标设定在3%左右，为连续四年保持不变（即2021-2024年）。此外，继续将城镇调查失业率维持在5.50%左右，并将城镇新增就业人数从2021-2022年的1100万人以上调整至2023年的1200万人左右、2024年的1200万人以上。

可以看出，稳就业在2024年的重要性明显更突出，需要经济增速保持在一定水平上。

三、宏观政策中性偏宽松：整体上延续了中央经济工作会议基调

2024年政府工作报告对宏观政策的表述整体上延续了2023年12月中央经济工作会议的基调，整体上看中性偏宽松（财政政策积极、货币政策稳健），具有操作和想象空间。

（一）在强调各类政策协调配合，还提出要加强政策工具创新

和2023年政府工作报告相比，2024年政府工作报告不仅提出加强协调配合，还提出要加强政策工具创新。这意味着，2024年具有直达与政策导向属性的政策工具将会陆续创设，再贷款、政策性金融工具、专项借款、贷款支持计划等结构性货币政策的地位将更为突出。

（二）货币政策：关注“盘活存量”“避免资金沉淀空转”及与资本市场有关的提法

就货币政策而言，2024年政府工作报告提出要创造合理充裕的流动性环境、推动社会综合融资成本稳中有降，这意味着2024年降准降息还会继续发生，利率下行的方向没有变。

此外，还需要关注2024年政府工作报告的两个提法，即“盘活存量”与“避免资金沉淀空转”。“盘活存量”主要是指过去那些投入到地产、基建等不被政府鼓励领域的金融资源腾挪出来，投向政策鼓励的领域；“避免资金沉淀空转”则意味着后续将会进一步加强信贷投向的引导，关注不同利率之间的合理关系，避免资金淤积在金融体系内。

当然，2024年政府工作报告还提出“增强资本市场内在稳定性”，并将其放在“货币政策板块”，可能意味着后续央行需要在资本市场方面承担相应稳定职责。

（三）财政政策是后续几年的重点

在地方财力吃紧、债务风险较大的背景下，财政政策是关注重点。

1、赤字率继续维持在3%，安排偏克制

2024年政府工作报告将2024年赤字率设定为3%，和2023年保持一致，低于2020-2021年的3.6%和3.2%，高于2022年的2.8%，没有如先前市场预期那样设定为3.5%。同时，2024年赤字规模和地方专项债规模分别设定为4.06万亿和3.90万亿，较2023年分别增加0.18万亿和0.10万亿，增长幅度也不明显。可以看出，财政政策在赤字安排上还是比较克制的。

2、超长期特别国债将常态化发行（预计每年均在万亿体量）

2024年政府工作报告指出从2024年开始拟连续几年发行超长期特别国债，专项用于国家重大战略实施和重点领域安全能力建设，且2024年先发行1万亿。这意味着，超长期特别国债后续将常态化发行，实际上2023年底便已经传出消息，部分地区在为超长期特别国债储备项目。因此，各地应该都在盯着每年万亿体量的超长期特别国债。

我们判断，除超长期特别国债外，特殊再融资债在2024年亦有可能重启。

3、财政资金会被盯得很紧，“过紧日子”将制度化、长期化

2024年中央预算内投资拟安排7000亿元，同时会扩大地方政府专项债券投向领域和用作资本金范围，额度向项目准备充分、投资效率较高的地区倾斜。

各地在财力吃紧的情况下，都希望能够获得中央财政的更多支持，因此中央的那本账被各地盯的都很紧。正如2024年政府工作报告所述，现在很多方面都需要增加财政投入，未来要大力优化支出结构，这意味着中央对财政资金的管控也会比较严，后续“过紧日子”应会制度化、长期化，财政支出会持续被压缩。

4、中央平衡、省级兜底：推动财力下沉的机制可能会持续一段时期

2024年政府工作报告指出“一些地方基层财力比较紧张”，现在财政方面的关键是要兜牢“三保”底线，在第一本账缺口始终在10万亿左右徘徊时，需要将财力持续向基层化作，同时为基层减负。例如，2024年政府工作报告提出中央财政加大对地方转移支付力度、省级政府要推动财力下沉，即省级负责兜底，中央负责平衡。

四、化解重点领域风险将存量风险化解与长效机制建设分开

2024年政府工作报告将“有效防范化解重点领域风险”作为2024年的第六项工作任务，并按地产行业风险、政府债务风险和中小金融机构风险的顺序进行排序。

（一）存量方面：稳妥有序处置风险隐患，守住不发生系统性风险的底线

对于存量风险，2024年政府工作报告提出要稳妥有序处置风险隐患，关键在于强化主体责任、监管责任和属地责任，守住不发生系统性风险的底线。

1、就地产行业风险来说，政策方向是满足地产企业的流动性融资需求。预计实操中，将会通过窗口指导（如不允许压降地产企业存量融资）等方式推进。

2、就地方政府债务风险来说，政策方向是进一步落实35号文，即推进地方政府债务的系统性重组，通过特殊再融资债化债和金融化债等措施缓释尾部风险。例如，2024年2月23日的国常会定调“地方债务风险得到整体缓解”。