冯相昭 中国电子信息产业发展研究院研究员
近期，生态环境部发布了《全国碳排放权交易市场覆盖水泥、钢铁、电解铝行业工作方案（征求意见稿）》（以下简称《征求意见稿》），印发了《企业温室气体排放核算与报告指南 水泥行业（CETS—AG—02.01—V01—2024）》 《企业温室气体排放核查技术指南 水泥行业（CETS—VG—02.01—V01—2024）》和《企业温室气体排放核算与报告指南 铝冶炼行业（CETS—AG—04.01—V01—2024）》《企业温室气体排放核查技术指南 铝冶炼行业（CETS—VG—04.01—V01—2024）》等4项全国碳排放权交易市场技术规范。这些举措不仅标志着全国碳市场扩围加速，更彰显出碳市场在碳达峰碳中和政策工具箱中的重要地位，同时也将赋予水泥、钢铁、电解铝等重点行业低碳转型新动能，对健全和完善我国碳定价机制具有重要的现实意义。
全国碳市场扩围呈现
“三扩大两步走”的主要特点
全国碳市场于2021年7月正式启动上线交易，且已顺利完成两个履约周期。尽管是全球覆盖温室气体排放量最大的碳市场，但鉴于当前仅覆盖了发电行业、参与主体高度同质化、市场活跃度低、碳价发现功能发挥有限等因素，全国碳市场与欧盟等覆盖多个行业的成熟碳市场相比仍有差距。此次拟将水泥、钢铁、电解铝等重点工业行业纳入全国碳市场的扩围行动，主要表现出如下几个特征：
1.覆盖范围扩大
现阶段纳入重点排放单位2257家，年覆盖二氧化碳排放量约51亿吨，占全国二氧化碳排放量的40%以上。随着水泥、钢铁、电解铝等重点工业企业的纳入，重点排放单位将增加至3757家左右，覆盖排放量将新增约30亿吨，全国碳市场覆盖排放量占我国碳排放总量的比例将提高到60%左右。
2.温室气体管控种类扩大
鉴于电解铝行业的纳入和铝冶炼工艺发生阳极效应时排放四氟化碳(CF4)和六氟化二碳(C2F6)两种全氟化碳(PFCS)的特征，全国碳市场扩围意味着温室气体管控种类将从仅考虑二氧化碳将过渡至控制非二氧化碳温室气体排放。具体而言，发电、水泥、钢铁行业管控的温室气体为二氧化碳，电解铝行业则须同时管控二氧化碳、CF4、C2F6三种温室气体。我国2023年底提交给联合国气候变化框架公约秘书处的《中华人民共和国气候变化第三次两年更新报告》显示，2018年，全氟化碳排放量为0.22亿吨二氧化碳当量,其中金属制品生产（主要包括铝冶炼）排放占90.3%。
3.排放核算范围扩大
与发电行业主要涉及化石燃料燃烧产生的二氧化碳排放的核算有所不同，伴随着重点工业纳入全国碳市场，核算范围相应地扩展至工业过程排放、能源用作原材料用途的排放、固碳产品隐含碳排放等相关内容。
就水泥行业而言，不仅需要核算燃料燃烧排放，即化石燃料燃烧产生的二氧化碳排放、替代燃料中非生物质碳燃烧产生的二氧化碳排放，而且需要核算工业过程排放，即熟料生产过程中石灰石等碳酸盐原料在水泥窑中煅烧分解产生的二氧化碳排放以及生料中非燃料碳煅烧产生的二氧化碳排放。钢铁行业企业温室气体排放的核算和报告范围则须包括:化石燃料燃烧产生的二氧化碳排放、工业生产过程产生的二氧化碳排放、固碳产品隐含的二氧化碳排放。电解铝行业的核算主要涉及化石燃料燃烧排放、能源作为原材料用途的排放、阳极效应排放、碳酸盐分解排放。
需要强调的是，根据《征求意见稿》编制说明，在排放范围方面，考虑到与国际碳市场规则对接以及避免重复计算，水泥、钢铁、电解铝行业均仅管控因使用化石能源等直接产生的温室气体排放。换句话说，全国碳市场对于除发电行业之外的行业温室气体管控范围明确为“范围一”直接排放，不再对“范围二”即企业外购电力、蒸汽、供热或制冷而产生的间接温室气体排放量进行管控。
4.分两阶段实施
全国碳市场扩围工作将分为两个阶段进行，2024—2026年为启动实施阶段，主要目标是夯实碳排放管理基础；2027年以后为深化完善阶段，将建立更加完善的政策法规体系和碳排放数据管理体系。
就配额分配方法而言，在启动实施阶段，采用强度控制的思路，企业所获的配额数量与产品产量（产出）挂钩，不预设配额绝对总量，不限制企业产能；运用绩效评价法，根据单位产出的碳排放强度进行绩效管理，碳排放强度低的企业可通过配额盈余获得收益，碳排放强度高的企业会因配额短缺付出碳排放成本，整个行业配额基本盈亏平衡。在深化完善阶段，配额分配方法由绩效评价法逐步转向基准法，对标行业先进水平，建立预期明确、公开透明的配额逐步适度收紧机制，推动单位产出碳排放不断下降。
扩围强化了全国碳市场在我国“双碳”政策
工具箱中的重要地位
我国提出的碳达峰碳中和目标需要强有力的政策支持和市场机制，全国碳市场是实现“双碳”目标的重要政策工具之一。作为一项市场化减排工具，全国碳市场通过市场化手段将温室气体排放的负外部性内部化，使得碳减排的治理成本显性化，从而激励排放主体实施减排行动，优化资源配置，推动绿色低碳发展。同时，作为中国气候变化政策体系的重要组成部分，全国碳市场与能源政策、产业政策、环境政策等相互支撑，共同推动经济社会发展全面绿色转型。
全国碳市场的覆盖范围从仅涉及发电行业扩展至水泥、钢铁和电解铝行业，将在很大程度上提升碳市场的影响力，减少同质化，提高市场的活跃度和流动性，从而增强市场的定价效率，有利于实现更广泛的碳减排目标。
扩围行动开启了重点工业低碳转型新引擎
工业作为国民经济的主体和增长引擎，也是我国能源消耗和二氧化碳排放的最主要领域，是落实国家碳达峰碳中和重大战略部署的主战场。其中，钢铁、水泥等行业是工业碳排放的重要来源。相关研究表明，2020年，我国水泥、钢铁和电解铝行业的二氧化碳直接排放（主要包括化石燃料燃烧排放和工业过程排放）量分别为13亿吨、16亿吨和1.2亿吨，合计占当年全国碳排放总量的26%。
近三年来，国家已陆续出台工业领域和钢铁、有色金属、建材、石化化工等行业的碳达峰实施方案。其中，《工业领域碳达峰实施方案》明确指出要健全全国碳排放权交易市场配套制度，逐步扩大行业覆盖范围，研究重点行业排放基准，科学制定工业企业碳排放配额；《有色金属行业碳达峰实施方案》强调要将有色金属行业重点品种纳入全国碳排放权交易市场，通过市场化手段，形成成本梯度，促进行业绿色低碳转型；《建材行业碳达峰实施方案》则提出要加强建材行业二氧化碳排放总量控制，研究将水泥等重点行业纳入全国碳排放权交易市场。
全国碳市场扩围至钢铁、水泥和电解铝行业，不仅是落实工业碳达峰实施方案的现实要求，而且是驱动我国传统制造业绿色低碳转型的重要引擎。扩围将有效激励我国的钢铁、水泥和电解铝行业采用更高效的能源使用技术、开发和使用清洁能源、改进生产过程等，以实现碳减排和适应碳市场的目标要求。
扩围行动有助于积极应对
欧美绿色贸易壁垒的挑战
欧盟碳边境调节机制(CBAM)已完成立法，将于2026年起对出口到欧盟的钢铁、铝、电力、水泥、化肥和氢六种商品征收调节费用。2023年12月，英国政府正式宣布将自2027年起实施英国的CBAM，初步涵盖的产品大类包括铝、水泥、陶瓷、化肥、玻璃、氢气、钢铁。近年来，美国也在推动制定美国版碳边境调节机制。2022年6月，几名民主党参议员向参议院金融委员会提交了《清洁竞争法》议案，旨在对国外进口商与国内生产商超过行业平均水平的碳排放征收碳税；2023年11月，共和党几名参议员在参议院提出了《外国污染费法案》，该法案被认为是一个直指中国产品的美国“碳关税”新方案。
CBAM的实施将对我国出口到欧盟的钢铁、电解铝和水泥产品征收额外的碳关税，而全国碳市场的扩围不仅展示了中国积极参与全球气候治理的决心，也有助于帮助国内重点行业企业通过内部碳交易机制来管理和降低碳成本，从而减轻CBAM等绿色贸易壁垒可能带来的不利影响。
总之，全国碳市场扩围至钢铁、水泥和电解铝行业，是中国积极参与全球气候治理、有效应对欧美绿色贸易壁垒严峻挑战的重要举措。
编辑 黄燕华
审核 姜黎
