保障民营企业债权回收的法治路径研究

政府、国有企业拖欠民营企业账款已成为民营企业面临的痛点问题。在签约阶段，民营企业因处于交易弱势地位而被迫接受严苛的付款条件和漫长的付款周期；在履约阶段，政府和国有企业常常以人员变更、换届调整、内部程序等理由拖延付款；在追收阶段，由于政府干预及救济路径不畅，民营企业维权举步维艰。根据2020年的统计数据，全国政府部门和大型国有企业拖欠民营企业账款超过8900亿元。 [1]

民营企业债权回收困境已经引起立法者和有关部门的重视。2019年12月4日，中共中央、国务院发布《关于营造更好发展环境支持民营企业改革发展的意见》，提出建立清理和防止拖欠账款长效机制。2023年7月14日，中共中央、国务院发布《关于促进民营经济发展壮大的指导意见》，进一步提出完善拖欠账款常态化预防和清理机制。2023年9月25日，最高人民法院发布《关于优化法治环境 促进民营经济发展壮大的指导意见》，从司法审判执行角度对化解民营企业债权回收困境进行了整体谋划。2024年10月10日，司法部、国家发展和改革委员会公布《民营经济促进法（草案征求意见稿）》，包含多个涉及保障民营企业债权回收的条款。

然而，前述指导意见主要从宏观层面进行政策引导，《民营经济促进法（草案征求意见稿）》侧重促进、指导、宣示，大部分条文缺少具体的执行标准和明确的法律后果，呈现出一定的软法特征。如何利用并完善现有法律体系，将软法性质的政策文件落地，切实解决民营企业债权回收的实际困难，是当下亟待研究的课题。本文将剖析造成民营企业债权回收困境的成因，结合现有法律、制度以及国内外先进经验，针对问题的根源探讨保障民营企业债权回收的法治路径，提出相应建议，供立法决策参考。

（一）交易地位不对等，合同条款有失公允

债权回收难问题往往在交易初期就已经埋下了隐患。由于政府和大型国有企业在交易中往往处于优势地位，在合同谈判中具有更高的话语权，民营企业为了促成交易，有时被迫接受对其不利的合同条款，具体表现形式包括：

第一，严苛的付款条件。 比如在建设工程项目或涉及上下游的贸易交易中，约定以收到第三方付款作为向民营企业支付的条件，实质是将第三方付款风险转嫁给民营企业。此外，实践中还存在约定以政府或国有企业验收满意作为付款条件，赋予政府或国有企业较高的自由裁量权等。此类严苛的付款条件为民营企业后期请求支付制造了较大障碍。

第二，漫长的付款期限。 最常见的表现形式是在合同中直接约定不合理的超长账期。此外，实践中还存在通过承兑汇票等票据支付进而变相延长付款期限的情形，导致民营企业难以及时获得现金回款。

第三，失衡的违约条款。 比如为政府或国有企业设置极低的逾期支付利息，却给民营企业设置较重违约责任，导致双方违约成本严重失衡，难以起到震慑付款方按时履约的效果。

（二）权力监督缺位，政府违约成本较低

权力监督缺位是造成政府拖欠民营企业账款的根源之一。政府与民营企业之间签订商事合同，此时二者是平等的交易主体，本应平等地受到合同条款以及司法执行的约束。但实践中政府的违约成本却远低于一般的民事主体，具体而言：

第一， 由于官本位观念长期根植于中国社会，对政府权力的制约和监督不到位，导致部分政府人员产生“权力的傲慢”，在履行商事合同时仍然以管理者自居，缺乏契约精神和法治意识，任意违约。民营企业往往慑于政府权威难以强硬维权，司法机关在办理涉及政府的案件时也常常受到行政干预。

第二， 为保障政府正常履行行政管理和公共服务职能，维护政府的公信力，现行法律规定对于针对政府采取强制执行措施设置了诸多特殊限制，比如政府账户中的财政资金不能用于偿还经济纠纷产生的债务，政府办公用房、车辆等其他办公必需品也无法拍卖，导致政府违约缺乏强制执行威慑。

第三， 政府人员可以利用任期制逃避责任，部分政府换届后存在“新官不理旧账”的情况，部分政府人员则采用“拖延战术”，将支付义务拖延至下届政府，导致债务“代代相传”，责任却无人承担。

（三）宏观经济下行，履约偿债能力下降

近年，受国际经贸摩擦、新冠疫情等影响，宏观经济整体处于下行阶段，地方政府财政紧张，企业经营压力增大，导致政府和国有企业偿债能力下降，客观上加剧了民营企业债权回收难题。特别是涉及上下游的贸易采购和建设工程项目，一旦债务链条上一方财务恶化导致未能按约支付，可能会带来连环效应，造成“三角债”“连环套”等问题。

（四）救济路径不畅，企业追收手段受限

首先， 地方司法经费长期依附于地方财政；地方党委、行政部门对司法工作人员选任、晋升的影响力较大；多地建立“府院联动”机制解决各类问题，虽有助于提升纠纷解决效率，但同时也在无形中强化了司法与行政的权力交融。在此背景下，极易造成行政干预司法，审判独立性受限，民营企业起诉政府难以获得公正裁判。

其次， 即便民营企业获得胜诉判决，实际执行政府财产仍困难重重。比如最高人民法院在（2023）最高法执监13号、（2019）最高法执复38号等案例中明确，冻结、扣划政府账户必须采取“审慎和严格的标准”，只能用政府财政资金以外的自有资金清偿债务。2022年6月24日发布的《民事强制执行法（草案）》第一百零一条规定，不得执行为履行行政管理职能或者公共服务职能所必需的财产，该条规定较为笼统，诸如财政资金、办公用房、公务用车等皆可被解释在内。可以看出，立法、司法的态度具有明显的倾向，“审慎和严格的标准”将导致法院在实际操作中更加保守，甚至可能沦为法院怠于执行的借口或政府规避清偿责任的工具。

此外， 失信惩戒作为司法执行的重要手段，旨在通过限制失信被执行人的消费等经济活动，迫使其履行债务。然而在实践中，针对政府的失信行为却存在诸多豁免。比如《最高人民法院关于将政府机构纳入失信被执行人名单有关事项的通知》第五条规定，对纳入失信名单的政府机构不采取限制高消费措施。此类规定的出发点在于保障政府正常运转，但是过于武断的豁免将大大降低政府的失信成本，削弱失信惩戒措施的威慑力和执行力。普通的失信被执行人会因高消费限制遭遇实际的生活困境，而手握公权力的政府及其责任人员却享有豁免特权，这种“差别化惩戒”无形中削弱了法律的权威性，助长了政府在债务处理上的任意性，限制了民营企业的追收路径。

（五）法治文化缺位，企业维权顾虑重重

受传统文化和人治思维的影响，中国民营企业不擅长运用法治思维和法治手段解决问题，主观上缺乏向政府维权的内在动力。

首先， 从孔子“以和为贵、无讼为贵”的箴言，到康熙“和乡党以息争讼”的圣谕，传统文化中厌讼的基因直到今天依然影响着个体的行为模式。在发生争端时，诉讼维权往往不是民营企业首选的解决途径。

其次， 受到官本位传统的影响，民营企业在面对庞大的政府机构时，个人与公权力之间的力量对比使得厌讼思维更加强烈。与政府对簿公堂可能会影响政府审批事项的推进和政府合作机会的争取，进一步抑制了民营企业的维权动力。

此外， 由于民营企业合规管理水平尚在逐步提升的阶段，经营中可能存在税务、环保等方面的违规问题，对政府部门的监管尤为忌惮。出于对政府机关选择性执法的畏惧，也多倾向于私下解决问题，而不是通过司法维权寻求救济。

（一）严格规制付款条件，保障合同公平合理

1、立法限制不合理的付款条件

合同自由和合同公平是合同法的基本原则。 [2] 一方面，根据合同自由原则，法律一般不干预平等主体之间自愿达成的约定。另一方面，公平原则要求合同当事人平等协商、权利义务基本对等、风险分配相对合理。如前所述，由于政府、国有企业与民营企业之间的交易地位不对等，民营企业可能为促成交易而被迫接受不合理的付款条件。此时，表面上双方达成的合意实质只是强势一方意志的体现，弱势一方处于消极接受的立场，继续坚持合同自由原则可能会导致利益失衡，适用公平原则进行适当干预，对于保障交易安全和市场稳定具有积极意义。

鉴此，通过立法限制政府与民营企业签订的合同中约定不合理的付款条件，可以纠正不对等的交易地位和议价能力带来的利益失衡，从前端预防民营企业账款无法回收的风险。为了更好地平衡公平原则与意思自治，切实回应实践需求，确保相关立法的针对性和有效性，笔者提出如下建议：

第一，结合实践痛点，集中列举禁止约定的情形。 《民营经济促进法（草案征求意见稿）》在第六十五条、第六十六条分别规定了不得强制以审计结果作为结算依据、不得以收到第三方付款作为支付条件，但前述规定分散于不同条款，且未全面涵盖实践中的常见问题。对此，笔者建议在一个法条中集中列举禁止约定的不合理付款条件，包括但不限于：（1）以收到第三方付款作为支付前提；（2）以满足付款方享有无限自由裁量权的验收标准作为支付前提；（3）超出交易惯例合理区间的付款期限；（4）通过商业汇票等支付方式变相延长付款期限；（5）政府、国有企业付款方承担低于合同订立时1年期贷款市场报价利率（LPR）的逾期支付利息或其他变相减免政府、国有企业违约责任的约定。

第二，设置兜底条款并细化适用标准。 国务院于2020年7月颁布的《保障中小企业款项支付条例》旨在促进政府和大型企业及时支付中小企业款项，对于保障民营企业债权回收的相关立法具有重要参考价值。该条例第六条第一款规定，机关、事业单位和大型企业不得要求中小企业接受不合理的交易条件，但是并未明确“不合理”的判断标准。为避免适用争议，建议细化判断“不合理”的考量因素，比如给付义务的对等性、风险分配的合理性等。

第三，明确条款效力及民事法律后果。 《民营经济促进法（草案征求意见稿）》和《保障中小企业款项支付条例》均对不合理的交易条款有所限制，但是未明确相关条款的效力及民事法律后果，容易引发争议，削弱立法的有效性和可执行性。对此，笔者认为可以有两种解决方式：一是在相关法律或条例中直接规定，适用时清晰明确。二是通过司法解释或法院批复等予以明确，比如最高人民法院在《关于大型企业与中小企业约定以第三方支付款项为付款前提条款效力问题的批复》中指出，违反《保障中小企业款项支付条例》的合同条款无效。该模式无需另行修法，能够高效地将法律规定与实践需求相衔接。

2、利用现有法律保障交易公平

除了新立法以外，亦可充分利用现有法律框架下的相关制度保障合同条款的公平合理。比如，《民法典》第一百五十一条规定，显失公平的民事法律行为可以依法撤销。政府、国有企业利用优势地位迫使民营企业接受不合理的交易条件，致使双方权利义务显著失衡的，在符合法律规定的标准时，可以适用显失公平制度撤销不合理的条款。

再比如，《民法典》第四百九十七条规定，提供格式条款一方不合理地免除或者减轻其责任、加重对方责任、限制或排除对方主要权利的，该格式条款无效。如果政府、国有企业按照其预先拟定的模板与民营企业签订合同，且未给予民营企业协商谈判的机会，则构成格式条款，其中不合理减轻政府或国有企业责任、排除或限制民营企业权利的条款依法应认定为无效。

显失公平和格式条款制度在适用时均需要法院根据案件具体情况并基于公平原则进行价值判断，具有一定自由裁量空间。可以通过司法解释、指导性案例等明确前述制度在政府、国有企业与民营企业纠纷中的可适用性，在缓解民营企业债权回收困境方面发挥制度补充和价值引导作用。

（二）加强权力监督制约，促进政府依法履约

1、立法规制政府履约行为

参考国际经验，制定专门立法督促政府的履约行为，是解决民营企业债权回收问题的有效方式。美国的《联邦准时付款法》（The Federal Prompt Payment Act）对政府的付款期限、付款流程以及逾期付款的惩罚措施等进行了详细规定，并收获了良好的实践效果，可以为我国的立法提供借鉴思路。

首先， 美国《联邦准时付款法》对政府的付款节点、流程等进行严格规制，以保证政府能够在期限内完成付款。我国可以参考前述规定，为内部付款流程设置明确的节点和期限，从源头上杜绝政府以履行内部流程为由拖延支付的可能。

其次， 美国《联邦准时付款法》针对食品采购、建设工程等不同类型的合同规定了不同的付款期限或付款标准，我国可参考其经验，根据不同领域的特殊需求制定有针对性的规则。

此外， 美国《联邦准时付款法》设置了严格的罚息制度，当政府迟延付款时，无需债权人申请，政府应当主动计算并支付罚息。该法的实施条例进一步规定，如果逾期支付罚息，未支付的罚息将计入本金，随后的罚息将按该金额累计。我国亦可仿效前述规定，通过引入强制罚息制度遏制拖延支付的行为。

2、发挥审计监督功能

审计监督可以对政府、国有企业拖欠账款起到一定的约束作用。曾有部分省份的审计厅在年度审计报告中披露政府拖欠民营企业账款的数据，比如河南省2022年审计报告指出，部分地方政府和国有企业新增拖欠民营企业中小企业账款95.63亿元； [3] 江苏省2022年审计报告指出，562个建设工程和政府采购项目拖欠民营企业中小企业账款16.2亿元。 [4] 政府审计报告对公众公开，作为政绩考核的参考依据，在其中披露相关数据，一定程度上可以制约政府的拖欠行为。

但是，目前法律规定并未强制要求政府审计报告披露拖欠民营企业账款情况，实践中并非每个地区每年均会进行披露，比如河南省和江苏省2023年的审计报告就未继续涵盖相关内容。时有时无、作辍无常的监督难以起到持续有效的制约作用。

《民营经济促进法（草案征求意见稿）》第六十五条第二款规定，“审计机关依法对国家机关、事业单位和国有企业支付民营经济组织账款情况进行审计监督。”但未进一步明确具体通过何种方式进行监督。笔者建议进一步细化规定，比如要求地方政府的审计报告设置专节披露拖欠民营企业账款情况，包括当年增量、存量对比等，省级审计报告可以对市县级政府拖欠金额进行统计和对比，以切实有效地发挥审计监督功能。

3、建立逾期支付信息公示制度

《保障中小企业款项支付条例》第十六条要求政府、大型企业公示拖欠中小企业款项信息。笔者认为，可以参照该规定建立民营企业款项逾期支付信息公示制度，具体而言：（1）要求政府部门每年将上一年度逾期尚未支付民营企业款项的合同数量、金额等信息通过网站、报刊等方式公开。（2）要求国有企业将逾期尚未支付民营款项的合同数量、金额等信息纳入企业年度报告，通过企业信用信息公示系统向社会公示。（3）将逾期金额达到一定标准的政府单位和国有企业纳入失信惩戒名单，通过全国信用信息平台公开；对政府单位而言，在公务消费、办公用房、经费安排等方面予以限制；对于国有企业而言，在招标投标、市场准入等方面予以限制。