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马蔡琛朱旭阳：从传统绩效预算走向新绩效预算的路径选择

人大经济论坛 · 公众号 · 财经 · 2019-11-05 20:00

正文

本文作者马蔡琛是南开大学经济学院教授，博士生导师；朱旭阳是南开大学经济学院博士研究生。文章认为从传统绩效预算走向新绩效预算，代表了现代预算制度的发展方向。通过对比传统绩效预算与新绩效预算的成败得失，分析新绩效预算的主要特点——取得了立法机关的支持、适时的政府会计改革、更科学的绩效评价体系和更致力于绩效信息的使用。这些经验对于中国现代预算制度的建设具有重要的启示价值。

一、传统绩效预算的兴衰及成因

1.绩效预算的缘起

在二战期间以及二战之后的数年间，各国政府的规模大幅扩张，强调资金使用的合规性以及防止资金滥用的分行列支预算（line-item budgeting）显然不足以支撑政府的高效运转。预算改革者们认为，公共部门应借鉴企业的运行模式，更加强调管理效率。分行列支模式主导的传统预算无法帮助公共部门提高效率，而强调以产出或结果为导向的绩效预算可以较好地实现这一目标。 1949年，胡佛委员会第一次提出绩效预算的概念，认为绩效预算可以回答预算过程中涉及的一系列重要问题，诸如要完成什么样的工作或服务、应该如何进行工作以及资金如何支出等。许多美国州政府也相继实行了绩效预算，建立了自己的“小胡佛委员会”。到20世纪60年代初期，调查的美国48个州中，有33个在州长的预算案中包括了某些类型的绩效指标。

2.传统绩效预算失败的原因

在公共部门中推行绩效预算本来是一个很好的倡议，然而早期的传统绩效预算在实施过程中却遇到了各种各样的问题，比如政治上的阻力、相关技术的缺乏、绩效结果难以与资金分配决策挂钩等。概括而言，可以将传统绩效预算的失败归因于以下几个方面：

（1）缺乏广泛的立法机构支持。在现代财政制度下，立法机构在预算决策中扮演着重要的角色。 1993年，美国政府审计总署（GAO）在回应绩效预算时就曾指出，组织目标与相关的绩效指标在立法和行政上都能得到确定，这是绩效预算有效实施的必要条件。然而，在1950年美国的“预算和会计程序法”（Budget and Accounting Procedures Act）中，对绩效预算尚没有明确的定义，这是因为国会认为绩效预算的表述过于死板和严苛，对未来的预算改进缺少帮助。立法监督机构致力于控制公共资源和相关支出，更关注诸如平衡预算、控制政府支出等问题，更乐意使用以控制为导向的传统预算模式，这样他们可以逐项操作并对预算收入与支出进行监控。绩效预算改变了预算的组织模式，从投入预算转为产出预算，但这一改变未必符合立法机构的利益取向。从这个意义上讲，传统绩效预算在当时并没有得到美国立法机构的支持与认可。

（2）政府会计改革的滞后。绩效预算的推行需要有适当的政府会计制度。绩效预算要求机构制定各项绩效指标，以此衡量其项目目标的完成情况，并运用绩效指标来决定资金的分配。如果想要将结果与资源分配结合起来，那么在各个项目之间以统一的成本核算方式来核算绩效目标的相关成本是非常重要的。将可靠的成本会计信息整合纳入预算程序中是绩效预算的关键环节。绩效指标的制定以及项目完成情况的衡量均需要大量的数据支撑，政府会计体系关于资产、负债、成本、现金流等信息的披露，对绩效预算的推行尤为重要。权责发生制会计可提供更多及时且不易受年末现金操纵的信息，对于跨期成本分摊而言更是如此。当公共管理从注重合规性目标扩展到更高层次的绩效目标时，收付实现制核算基础的局限性便愈加明显。

美国1949年和1956年的第一、二届胡佛委员会以及1967年成立的总统预算概念委员会（PBCC）都曾建议美国联邦政府运用权责发生制会计，但均未被采纳。美国联邦政府会计和州及地方政府会计的发展较为滞后，也在一定程度上阻碍了绩效预算的发展，这是20世纪50年代传统绩效预算失败的另一个原因。

（3）绩效指标的设计不合理。绩效指标的设计是绩效预算的关键。绩效预算主要包括五种绩效指标：投入（input）指标、产出或工作量（output or workload）指标、效率（efficiency）指标、有效性（effectiveness）指标、成果（outcome）指标。传统绩效预算关注的是投入指标、产出指标以及效率指标，忽略了成果指标的使用。绩效预算是以结果为导向的预算，虽然包含各类指标，但应该以成果指标为主导。政府应该将更多注意力放在项目或服务的效果上，关注公共服务的质量。

美国传统绩效预算的失败有一部分要归因于美国政府机构对成果指标的忽略，例如，对于美国警察局来说，其目标是减少犯罪的发生，而产出指标（如逮捕人数、巡逻情况等）不能全面反映机构目标的实现情况。

二、新绩效预算的兴起

20世纪80年代以来，世界范围内掀起了新公共管理改革的浪潮，强调以企业家精神重塑政府，以减轻财政压力、提高政府的效率和服务水平，从而推动了很多国家的财政管理改革，绩效预算由此得到复兴。 20世纪90年代以来，以美国、澳大利亚、新西兰等为代表的OECD成员国，不论是中央政府还是地方政府，纷纷启动了以绩效为基础的预算改革。与传统绩效预算相比，新绩效预算在实施基础、配套改革、绩效评价、信息应用等方面有了很大的改变。

概括而言新绩效预算的主要特点如下：

1.更加重视立法机关的参与

成功实施新绩效预算的国家，几乎都有相应的法律基础。比如新西兰的预算绩效改革始于20世纪80年代末，一个突出特点就是通过一系列立法来推动改革的进程，如“国家部门法案”“公共财政法案”“财政责任法案”。澳大利亚通过“预算诚实宪章”和“财政管理及问责法案”等法律法规，规范了支出机构的预算管理。

2.更加注重政府成本会计改革

在推进新绩效预算改革中，大部分国家进行了与之配套的政府会计改革，从而将权责发生制原则引入政府会计。权责发生制会计更为关注成本分摊和资源的使用，由此可以得到应用于绩效预算的信息。比如，1990年由美国财政部、预算管理办公室（OMB）、审计总署（GAO）共同组建了联邦会计准则咨询委员会（FASAB），FASAB在对政府会计信息和财务报告的使用进行研究之后，主张实行权责发生制。新西兰的政府会计在20世纪90年代快速变革，从1989年的“公共财政法案”要求政府部门实施权责发生制的政府会计，到1994年的“财政责任法案”，已然全面构建了基于权责发生制的财务系统和预算系统。

3.促进绩效评价指标体系的完善

新绩效预算更重视结果，强调以结果为导向，反映了政府机构对目标的完成情况，说明了政府活动产生的各种影响，例如，法国中央政府在2005年公布的绩效指标主要包括三类：一是对公众的社会影响（更加重视效果而不仅是产出），二是对使用者的服务质量，三是对纳税人的效率。

指标的设计是绩效评估的重点。澳大利亚以绩效管理循环（performance management cycle）和绩效改善循环（performance improvement cycle）为基础框架，将目标和产出框架、战略规划和平衡计分卡结合起来，其中指标设计方面分为结果指标、产出指标和管理项目指标三类。波兰的财政部在咨询了预算领域的专家后，建立绩效指标库以提升绩效指标的质量。荷兰强调其绩效指标的有用性和有效性，更为注重那些对外部问责性有用或者能确定资金分配水平的指标。此外，绩效指标必须得到各部门的认可，这样才能降低绩效预算的执行难度。在英国的绩效预算改革中，绩效目标、评价指标都是以部门为主来推进的，财政部等预算管理机构进行指导，并向其他绩效管理者、技术专家等征求意见。

4.致力于绩效信息的提供和使用

海量的绩效指标和绩效信息并不是绩效预算改革的终点，绩效预算的核心是要将绩效和预算联系起来，利用绩效信息实现资源的有效配置，并运用评价结果进行决策。如果在预算决策时不使用绩效信息，那么绩效预算的实施也就难以获得成功。因而实施新绩效预算的国家，在促进绩效信息的使用方面更是竭尽全力。不仅以中期预算框架突出资源的战略性配置，还建立综合绩效信息与预算分配的联系。

5.引入企业管理的思想和方法

新公共管理（new public management，NPM）这一术语是由英国和澳大利亚学者胡德（Hood）及杰克逊（Jackson）于1991年总结提炼出的，始于20世纪80年代的新公共管理运动旨在推动公共部门的“企业化”，借鉴私人部门的管理模式以提高政府效率。这种思潮对于新绩效预算改革发挥了较大的推动作用。新绩效预算强调对一线管理者赋权，在行政机构提供公共产品或服务时给予其更大的灵活性。受此影响，许多企业管理的方法被引入政府部门，以完善政府绩效管理，如平衡计分卡、标杆管理、作业成本法等。

三、中国预算绩效管理改革的路径选择

马蔡琛 朱旭阳：从传统绩效预算走向新绩效预算的路径选择

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